國企改革應進一步釋放去杠桿的改革成效

文/肖若石

國企改革應進一步釋放去杠桿的改革成效

文/肖若石

2016年的政府工作報告提出，要大力推進國有企業改革，堅決打好國有企業提質增效攻堅戰。隨著國企“1+N”的文件政策體系逐步完善，今年已基本完成了國企改革的頂層設計，國有經濟戰略性重組、混合所有制試點啟動、國有投資運營公司組建等多項重點改革穩步推進，特別是在完成供給側結構性改革任務方面，國企改革取得了顯著的效果，引領了去產能與“僵尸”企業出清的改革任務。但通過推進國企改革促進杠桿水平下降的成效不明顯，因此在未來的國企改革中要進一步制定去杠桿方面的相關改革措施，以保障供給側結構性改革任務的順利完成。

一、當前我國國企改革的基本情況

黨中央、國務院于2015年9月印發了《中共中央國務院關于深化國有企業改革的指導意見》（簡稱《意見》），從完善現代企業制度、完善國有資產管理體制、分類推進國有企業改革、探索實行混合所有制改革等多個方面對國企改革提出了總目標與總任務。此后相關配套文件密集出臺，當前已經初步構建了以《意見》為核心、以19項專項改革文件為配套的“1+N”的政策體系。

中央企業重組步伐加快。今年國資委推動港中旅集團與國旅集團、中糧集團與中國中紡集團、寶鋼集團與武鋼集團等5起央企整合重組，央企戶數相較于2012年下降7.8%。啟動國有資本投資運營公司試點工作，確定中糧、國投集團等央企為國有資本投資公司試點，誠通、國新集團等央企為國有資本運營公司試點，確定24個省、市開展地方資本投資運營公司試點工作，將成立50家地方國有資本投資運營公司。健全公司法人治理結構試點工作不斷深化，國資委確定寶鋼、國藥集團等4家央企作為市場化選聘經理層改革試點、中國節能、中國建材等四家央企作為董事會職權改革試點，各中央直屬企業已全面開展規范董事會與三項制度改革工作。國家層面的混合所有制改革正在積極穩妥的推進中，而上海、重慶、江西、山東等省市則率先探索混合所有制改革，如山東省確定了58家混合所有制改革試點國企，以“一企一策”的方式，鼓勵試點企業根據自身特點實施引入戰略投資者、開展員工持股等多項混改措施。

二、國企改革對供給側結構性改革的影響分析

國企改革積極助力供給側結構性改革，在去產能與處理“僵尸”企業方面起到了引領的作用。新成立的寶武鋼鐵集團在重組過程中確定兩年內要減產約600萬噸粗鋼，任務量接近中央直屬鋼鐵企業去產能總數的三分之一，并且提出力爭在今年之內基本完成。神華集團作為國資委國企改革的試點單位，兩年內關閉煤礦12處，累計減產9500萬噸，而今年全國1-9月完成煤炭去產能任務則為2億噸。在部分推進國企改革較快的省、市，也把去產能作為國企改革的重要抓手，如重慶市今年關閉219處煤礦，淘汰壓縮產能1300多萬噸，超額完成近50%的去產能任務。出清“僵尸”企業也是國企“三個一批”改革的重點任務，據中國社科院統計去年共清理退出各級企業7502戶，涉及資產5265億，其中大部分為國有企業。

但在落實供給側結構性改革五大重點任務中，國企改革在去杠桿方面收效甚微。今年以來國有企業的杠桿率不降反升，截止9月底，國企資產負債率大約為67%、負債總額約為85萬億，而去年同期資產負債率為65%、負債總額約為77.6萬億元，債務總額同比增長了9%、負債率上升2個百分點。隨著杠桿率的攀升，國企債券違約事件激增，今年已有六家國企出現違約，總金額金額165億元，占違約總金額的66.5%。而去年有五家國企出現違約，違約金額只有58億元，占違約總金額的26.2%。如果將國企以展期貸款和借新還舊的方式隱藏的無法償還貸款計算在內，國企的總違約債務數量將遠遠超過債券市場違約的金額。

三、制約國企改革釋放去杠桿效果的原因

1、相關改革配套文件和改革措施匱乏

在國企改革“1+N”的文件政策體系中，并沒有針對去杠桿、控債務出臺過相應的專項改革文件，這是國企改革一個重要的政策缺失。在國企改革文件與改革措施中，有關于去產能、處理僵尸企業的內容屢見不鮮。如國務院辦公廳印發《關于推動中央企業結構調整與重組的指導意見》中，明確提出要集中資源形成合力，減少無序競爭和同質化經營，有效化解相關行業產能過剩；對產能嚴重過剩行業，按照減量置換原則從嚴控制新項目投資；加大清理長期虧損、扭虧無望企業和低效無效資產力度等改革措施。但對于去杠桿，只提及了對高負債企業，以不推高資產負債率為原則嚴格控制投資規模。國資委也規劃了通過三年時間將345家“僵尸”企業出清，各省、市也紛紛出臺處理“僵尸”的指導意見，明確要以國企改革為依托，在2-3年內實現“僵尸”企業全部出清。而與此相對應的是，國資委并未對控制國企杠桿率提出相應準確的改革目標和任務。此外央企落實國企改革任務時，均把去產能作為重要的一項改革任務，但對于去杠桿、控債務的改革任務卻鮮有提及。盡管上個月出臺的《關于市場化銀行債權轉股權的指導意見》把有效降低企業杠桿率，增強企業資本實力，防范企業債務風險作為文件的核心內容。但文件出臺時間比較短，債轉股具體的運作方式并不清晰，金融機構對債轉股的投資意愿是否強烈也難以判斷，而作為債轉股投資主體之一的國有資本運營投資公司當前的組建步伐較為緩慢，短期內難以承擔起相應的投資運營職能。因此盡管國企改革中落實去杠桿任務的核心文件已經出臺，但缺乏相關配套文件及良好的落實環境，真正釋放出改革成效尚需時日。

2、投資結構失衡，國企穩增長的任務重。

今年以來我國投資結構嚴重失衡，主要依靠國有投資支撐經濟增長，前三季度民間投資的增速只有2.5%，而國有控股投資增速高達21.2%，國企在其中起到了穩定投資的積極作用。但我國的國有企業主要集中于公用事業、交通運輸、鋼鐵、煤炭等重資產、高杠桿運營行業。特別是當前，在經濟增長乏力的情況下，私營部門逆周期時均選擇了降低杠桿水平，而國有企業卻不得不逆周期的擴張，必然帶來債務水平的增加。國企的盈利能力也在不斷下降，今年1-9月利潤總額同比下降1.6%，其中央企下降5.4%，這將進一步推高國企的負債水平。此外我國的金融機構存在融資偏向性問題。長期以來國企可以在金融市場上以較低的利率融得大量的資金，民營企業相對而言不僅融資成本高而且獲得融資較為困難，當經濟進入下行周期，投資回報率降低，民企的投資意愿減弱，國企則在金融市場的融資份額則進一步擴大，這進一步導致了杠桿率的攀升。

3、深層次的國企改革仍不到位

國企杠桿率的增加，從本質上講仍是國有企業主體地位不明確、國有經濟布局過寬、經營管理效率低下這些老問題造成的。盡管當前的改革在國有資產管理體制、完善現代企業制度等方面均進行了大量的探索，但是仍有諸多不完善的地方。從完善法人治理結構看，已經實施的“落實董事會職權”、“市場化選聘管理者”等改革，并未完全體現《公司法》賦予公司法人的權力，國企在發展目標制定、重大經營決策、人才選拔任用等方面仍然受到傳統國資管理體制的制約。從企業內部三項制度改革看，國企仍然承擔了大量的政府職能、社會職能，難以短期內建立以市場化為導向的激勵機制。國資管理的權責劃分仍不明晰，厘清出資人與企業之間權責關系的監管權力清單和責任清單制度尚未出臺。因此國企內部仍未建立高效的委托-代理制度，影響了國企運行效率的提升。此外盡管國資委提出了要優化國有資本布局結構，提高國有資本配置效率，增加戰略新興產業比重的相關要求，但當前并未出臺有關國資結構調整的相關細則，投資指向仍不明確，國資布局仍然集中在重資產、高杠桿運營行業，這也影響了國企去杠桿的效果。

四、相關政策建議

1、加快推進混合所有制改革

降低企業杠桿率有兩種辦法，增加資本與減少債務。在增加資本方面可以通過混合所有制改革，引入其他國有資本或各類非國有資本及員工持股的方式，進行股東注資。在推進混合所有制改革時，要營造良好的市場競爭環境，以產權平等、權責一致為基礎，以財產財務融合為抓手，使產權結構得以合理安排，使產權工具發揮應有效應，使各方出資者得到平等保護。在產權混合或產權結構配置過程中，通過市場發現資產價格，以固定資產收益等資產證券化方式，撮合確定雙方交易價格，使混合所有制產權在交易流動過程中得到保值增值。

2、落實好債轉股及國企債務約束

要為債轉股的實施做好市場環境建設，首先是要細化債轉股的實施規則，完善法律法規體系，規范交易雙方的權責邊界，加強技術設計和相關政策準備。第二是加快建設國有資本投資運營公司，加快加快推進所有權與經營權分離切實開展投融資業務，發揮自身的平臺作用，支撐國有企業兼并重組、資產機構調整、改組改制。第三是銀行業做好承接債轉股的準備，通過一定的制度設計，保護好自身的債權，審慎使用自身的債券。此外還應進一步落實好《國務院關于積極穩妥降低企業杠桿率的意見》，按照意見要求，應加快推進國有企業降杠桿的考核機制，運用政績考核、人事任免、創新型試點政策傾斜等機制，將降杠桿納入國有資產管理部門對國有企業的業績考核體系，調動國有企業降杠桿的積極性。

3、進一步優化國有資產布局

優化國有資產布局是保持國有經濟活力、提升國企效率的重要基礎，從長遠看對降低國企杠桿水平有著重要的作用。當前隨著各項國企改革工作的穩步推進，已經具備全面調整國有資本布局的客觀條件。優化國資布局首先要發揮好國有資本投資運營公司的引導性作用，從傳統的重資產、高杠桿的行業中逐步轉型，充分依托國資平臺公司，將國有資本集中于支柱產業、戰略性新興制造業和信息技術產業，促進國有資本合理流動。其次是除優化國資布局是貨幣資本布局外，要注重調整知識與技術資本布局，國有企業與民營企業要加快協同創新平臺與產業創新聯盟建設。

4、全面推進現代企業制度改革

完善的內部治理結構與有效的激勵機制是激發國企業活力的重要微觀制度保障，將從根本上降低國企的債務水平。要以《公司法》賦予公司法人的權力為基礎，打破傳統的國資管理體制的制約，建立以市場化為導向的企業內部三項制度。通過改革進一步體現權責對等、風險收益對稱、激勵與約束相結合等的市場化現代企業管理機制。

（來源：國家信息中心官網）