鄉村振興戰略實施過程中的14個問題

吳維海，吳秋寒

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鄉村振興戰略實施過程中的14個問題

吳維海1,2，吳秋寒2

（1.國家發改委國際合作中心，北京 100038；2.國合華夏城市規劃研究院，北京 100038）

鄉村振興戰略是黨的十九大報告確定的重大戰略，黨中央、國務院高度重視，并以2018年中央1號文頒布了鄉村振興戰略實施意見，為各地區鄉村振興指明了方向。各級黨委、政府圍繞國家總體部署，積極探索和推進各具特色的鄉村振興戰略新思路、新模式，已經成為當前的首要任務。然而，據對全國部分地區鄉村振興實踐調研發現，少數地方在鄉村振興工作中存在認識不到位、產業同質化、盲目跟風、一刀切，以及忽視鄉村生態建設等諸多問題和偏差。如果不適時研究并采取相應的預防與糾正措施，將會極大地影響地方鄉村振興戰略的實施效果。

一、鄉村振興戰略實施中存在的主要問題及原因

據對全國部分地區鄉村振興的調研發現，各地在鄉村振興戰略實施過程中主要存在14個突出的問題或偏差：

一是規劃不到位。少數地方尚未編制鄉村振興戰略規劃及行動計劃；一些地方盡管有了鄉村振興戰略規劃，但是，規劃目標不清晰，統籌性不夠，不同規劃之間脫節或沖突；規劃缺乏全局性和前瞻性，往往把鄉村振興戰略規劃看作是年度計劃或者某個部門的事；鄉村振興戰略規劃代表性不強，缺少農村合作組織和村級代表等參與，規劃操作性和引領性不強。主要原因是：相關領導和職能部門對鄉村振興戰略規劃的政策領會不到位，編制部門的專業水平不高，部門各自為政且協調困難，經濟工作脫離群眾，規劃編制方法存在缺陷等。

二是思想重視不夠。少數地方黨委、政府主要領導對鄉村振興戰略規劃重視不夠，認為規劃可有可無；規劃內容與對應政策文件差距較大，甚至大打折扣，“四個優先”等實際執行流于形式；一些黨政領導或職能部門沒有真正將鄉村振興戰略納入日常工作中，存在規劃制定與具體實施“兩張皮”現象。主要原因是：少數領導干部對對鄉村振興戰略的認識不足，業績考核指標不合理，鄉村投資回報率偏低，農業稅收貢獻少，鄉村振興項目耗時長且見效慢等。

三是資源投入嚴重不足。一些地方對鄉村振興的資源投入少，偏愛或者習慣于將資金、人才、土地等資源投入城市基礎設施或工業園項目，存在重城市、輕鄉村的現象；金融機構、工商資本等對農業投入的積極性不高，總體規模不大。主要原因是：主要原因是：各部門對鄉村振興工作存在偏見或偏差，農村農業整體投資收益較低，鄉村投資機制和營商環境待改善等。

四是振興模式不清晰。不少地方鄉村振興的措施停留在傳統農業種養殖領域，對于生態有機產業、產品精深加工、高端涉農產業、海洋和水產養殖、國際產能輸出等研究和開發利用不夠，鄉村振興的模式不清晰等。主要原因是：對鄉村振興的政策把握不深刻，鄉村振興新動能培育不夠，鄉村經濟的技術研發和創新投入少，相關專業人才匱乏等。

五是等靠要思想存在。有些地市、縣區和村鎮在落實鄉村振興戰略時，由于財力不足等導致基礎設施和公共服務投資能力弱，存在坐、等、要和過度依賴國家和省級財政投資的傾向，或者干脆無所作為，易使鄉村振興戰略成為“墻上掛掛”的空頭文件，重大項目無法落地。主要原因是：基層財力有限，少數干部存在畏難、懶政行為，工作主動性和創新能力差等。

六是基礎設施欠賬多。與城市比較，很多鄉村道路、管網、廁所、通訊、教育、醫療和文化等基礎設施建設水平較低，公共服務的城鄉差距較大。主要原因是：農業農村基建投資回報率低且投資嚴重不足，農業農村覆蓋面積較廣且資金缺口較大等。

七是農民利益保護不足。少數地方在村莊拆遷、土地轉讓、住宅補償等過程中，缺少保護農民權益的積極性和主動性，政策文件存在損害農民利益、與民爭利等現象，背離了鄉村振興的初衷。同時，工商資本下鄉模式和機制也容易出現損害農民利益的傾向。主要原因是：政府土地財政慣性，忽視農民利益，鄉村振興的營商環境有待改善等。

八是產業支撐政策少。農作物種植、牧畜業和水產養殖等存在成本與售價倒掛現象，短期內無法通過技術提升改變這一被動局面。各地缺少必要且充分的政府補貼，加大了糧食穩產和農民增收的難度，行業缺少國際競爭力等。主要原因是：農業市場國際化，國內農產品成本高，缺乏競爭力；國家補貼政策相對少，農業產業低回報且單靠農民自身難以獲得合理利潤等。

九是產業同質化現象。一些地方的鄉村振興實踐存在產業同質化、一刀切，同一區域內的各縣市區等往往從局部出發，盲目跟風，重復性進行項目開發和建設，如大規模投資特色小鎮、設施農業或者田園綜合體。產業布局的同質化和盲目跟風，易導致市場供求失衡，產品過剩，重大投資失敗，農民就業和增收的目標也就無法實現。主要原因是：行政決策主觀性強，容易干擾市場規律；供求信息不透明、不完善且信息不對稱；投資決策不科學等。

第一是管理會計的理論體系落后。當前我國管理會計的理論內容仍舊停留在上世紀70年代，而隨著管理會計技術的發展、企業生產要素的更新等等，都要求企業能夠實現管理理論的更新換代。但是事實上我國當前仍舊未能夠根據市場發展的特點以及我國企業的發展現狀制定其中國特色的管理會計理論體系，從而有效的展開大數據下的管理會計的內容管理。

十是人才開發不夠。鄉村振興缺少專業人才、管理人才、科技人才和金融人才等；農村青年人凈流出多，村莊空殼化；新型職業農民數量較少且質量不高，內部培訓與外部引進壓力大。主要原因是：農業農村的人才培養投入過少，大量農民工進城，農業新技術、新知識變化較快，農業培訓公共服務不足且培訓方式嚴重滯后等。

十一是農業融資和工商資本下鄉難。小農戶、家庭農場、涉農項目等向銀行借款、通過投資機構融資的難度大、成本高，門檻嚴格，無法滿足小農戶、農業合作社和農業產業轉型發展的較高需求。同時，工商資本下鄉的政策受限、渠道匱乏，商業模式不清晰，難以保障工商資本的持續投資和建設項目的可持續。主要原因是：國家層面缺少農業金融扶持政策，金融機構過度趨利，農業金融的信貸等融資條件過于苛刻，金融創新不夠，工商資本的政策機制和開發模式有待拓寬等。

十二是鄉村治理和傳統文化挖掘不夠。村基層黨組織癱瘓，鄉村宗族主義、幫派主義和微腐敗等嚴重，一些村集體資產薄弱甚至空白；村傳統文化挖掘與傳承不夠，鄉村內聚力、吸引力較差。主要原因是：村黨建工作薄弱，村兩委的監督不利，村資產缺少必要管理，致富帶頭人和能人少，傳統文化重視和投入不足等。

十三是核心關鍵技術和模式創新不足。鄉村振興實踐中缺少普惠性公共服務及核心技術的研發（如現有農村旱廁改造技術、蔬菜育種技術等不夠成熟），模式不清晰（如土壤改良、土地經營權轉讓等），制約了資源要素的合理高效流動。主要原因是：科技研發投資不足，關鍵技術成功較少，改革創新的力度有待加大等。

十四是鄉村振興考核弱化。一些地區黨政領導重視城市、忽視鄉村，重視工業、忽視農業，重視GDP考核、忽視鄉村振興考核；或者，鄉村振興考核指標缺失，考核制度不全、不嚴，存在城鄉考核“一手軟、一手硬”現象，難以實現鄉村振興“四個優先”和政策引導等。主要原因是：黨政干部業績考核體系存在缺陷，少數領導干部政治意識不強，對國家鄉村振興戰略的政策執行陽奉陰違，缺少以農民為中心的意識和格局等。

二、避免鄉村振興戰略實施過程中出現偏差的政策建議

鄉村振興是一項艱巨而光榮的任務。農民富裕，農村秀美、農業興旺，需要長期而持續的艱苦努力，久久為功，方得始終。各級黨委、政府要增強政治站位，顧大局，識大體，牢固樹立看齊意識，采取問題導向，因地制宜地研究并實施相關政策與建議。

（一） 對黨中央、國務院及國家部委的政策建議

加大黨政、部際之間的跨部門協調和政策融合。以習近平同志新時代中國特色社會主義思想為指針，以黨的十九大報告為引領，以鄉村振興戰略為主線，健全完善黨中央、國務院和各部委的組織領導機制，強化各級黨委、政府內部和相互之間的工作協調、政策融合和信息共享，逐步形成鄉村振興的戰略共識和合力，高效率、高質量地推動鄉村振興戰略的全面落地。

實施干部考核晉升優先政策。加強對各級黨委、政府鄉村振興核心指標和業績考核。優先選拔和重用鄉村振興業績突出的黨政干部。對工作不力、不作為和懶政的，給與降職乃至撤職處分。出臺鄉村振興的人才優先激勵制度，鼓勵和引導人才要素向鄉村合理流動，促進鄉村振興戰略目標的順利實現。

（二） 對地方黨委、政府的政策建議

健全完善各級黨委鄉村振興的主體責任和領導機制。深刻領會和全面落實習近平同志及2018年中央1號文件關于鄉村振興的重要指示精神，切實發揮各級鄉村振興工作領導小組的決策、引領和監督作用，夯實省、市、縣、鄉四級書記在鄉村振興領域的主體責任，做好鄉村振興的黨政分工和業績考核，在各個層面、各個領域形成真抓實干和協同作戰的局面。

全面實施鄉村振興的“四個優先”政策。統一各級黨委、政府的認識，全面落實鄉村振興戰略的“四個優先”：在干部配備上優先考慮、在要素配置上優先滿足、在公共財政收入上優先保障和在公共服務上優先安排，盡快減少城鄉基礎設施和公共服務水平的差距，減少城鄉居民收入差距，實現城鄉均衡、協調發展。全面落實政府行政服務體制改革，實行負面清單管理，加大政務信用體系建設，積極推動商業信用和金融信用建設，全面提升服務實體經濟的效率和質量，為鄉村振興和工商資本下鄉營造良好的政商環境。

加大區域金融政策和重大項目的協調扶持。抓住鄉村振興的“牛鼻子”，以金融扶持政策為突破口，以財政資金傾斜為引導，以重大跨區域鄉村振興項目為抓手，因地制宜，統籌兼顧，確定各省市的重大示范項目和重點金融支持領域，出臺區域性金融優惠政策、財政補貼和轉移支付政策，以及重大項目的產業基金、鄉村振興專項基金的優先傾斜政策等，扶持大項目、大產業和大平臺，通過示范試點和產業帶動、技術外溢，提升鄉村振興的發展質量和效率。

持續推進城鄉公共服務均衡發展。增強大局觀念和戰略思維，主動轉變發展觀，將鄉村振興作為各級黨委、政府的首要任務，主動作為，大膽創新，主動破除等靠要的懶政思維，加大鄉村基礎設施、公共服務的本級財政和金融投資，積極爭取上級政策與資金支持，切實加大省級、市級和縣區財政的投資比例，通過強制性提高財政的投資比重，減少城鄉基礎設施和公共服務的差距，推動公共服務均衡化和城鄉居民的共同富裕。

研究實施維護農民利益的政策。堅持農民利益為中心，完善保護農民利益的土地所有權和土地承包流轉權等改革，注重主動矯正、監督和糾偏各地區在鄉村振興重大活動中可能侵犯農民利益的典型案件和重大決策事項，特別是在農村宅基地拆遷、土地流轉的股權和承包費用等方面，完善有關制度辦法，確保農民在改革與發展中分享紅利，進而縮小城鄉收入差距。對農業、農村和農民開展生產經營活動、醫療、就業、教育、養老、培訓和扶貧等方面出臺優惠政策，給予重點扶持和幫促。

狠抓鄉村治理和鄉村文化建設。突出基層黨組織領導核心地位，加強基層黨組織制度和作風建設，全面推行村黨組織書記履職管理，建立村級小微權力清單，落實坐班值班、崗位目標責任制等制度。建立健全村干部經濟責任審計、任期述職、責任追究等制度，積極探索讓群眾參與決策和治理的方法，實現政府治理和社會調節、村民自治的良性互動。堅持物質文明和精神文明一起抓，廣泛開展爭當身邊好人、爭做文明家庭、爭創文明村鎮，評選好公婆、好媳婦、好子女活動，培育文明鄉風、良好家風、淳樸民風，促進文化興盛，提振農村精氣神，推動農村煥發文明新氣象。深度挖掘優勢傳統文化基因，實施傳統鄉村文化挖掘行動，共建共享鄉村文化帶來的成果。

強化優化鄉村振興的業績考核。修訂完善對各地市、縣區黨政干部的業績考核制度和指標體系，將鄉村振興工作納入各級黨委、政府主要領導干部的業績考核，與其離任審計、干部晉升緊密掛鉤。對于鄉村振興指標考核不達標的，干部晉升時一票否決。對與鄉村振興業績突出的，可以擇優破格提拔重用。制定年度計劃，明確實施路線、施工圖和時間表，規劃建設一批重大工程項目，引領和帶動鄉村振興。加大縣域層面對鄉村空間、資源、設施和建設統籌力度，強化規劃實施管控。建立推進鄉村振興戰略實績考核制度，將考核結果作為選拔任用領導干部的重要依據。從2018年起，每年組織對實施鄉村振興戰略進行觀摩點評，納入本地區經濟社會發展考核。將實施鄉村振興戰略納入黨委、政府有關部門、下級單位的績效考核。建立鄉村振興重大決策和監督考評信息管理系統，實行菜單式管理、項目化推進，對計劃實施、任務落實、建設成效等實行統一督查、全面問效。建立規劃實施第三方中期評估和評價機制，確保鄉村振興有序、高質量推進。

（三） 對金融機構和涉農組織的政策建議

完善金融扶持和營商環境。積極推動農業金融創新，創新金融服務渠道和機制，大力拓寬“走出去”融資渠道，鼓勵“走出去”企業綜合運用貸款、股權融資等多種渠道融資，創新運用銀團貸款、并購貸款、項目融資、出口信貸、發行債券等多種方式，不斷優化外匯管理，滿足農業生產和涉農企業的生產經營融資需求。積極搭建農業國際雙向投資促進平臺，允許銀行和具備相關資質的支付機構開展跨境支付合作，探索建立區域金融監管協調機制及風險監測評估機制，提高金融服務農業經濟的能力和水平。

夯實提升農業科技振興的翅膀。立足企業科技研發的比較優勢，因地制宜地實施創新驅動戰略，聚焦特色農作物設施的輕簡化、機械化、自動化控制等技術，建設國家級、行業級、社團級、企業級技術標準創新基地。持續推動“互聯網+農業”技術創新，加快生態農業技術發展，打造科技轉化服務鏈，加速農業由要素投入向創新驅動轉變，打造農業科技振興的金翅膀。

整合創新產業振興的新模式。適應國家戰略和市場需求，學習借鑒先進地區經驗，立足區域綜合優勢，積極整合和聚集要素資源，持續探索和打造生態有機農業、休閑旅游產業、農產品精深加工、精密高端制造、農業跨境電商、土地托管、科技研發服務、國際會展論壇等高端涉農服務業，積極培育和打造農業新動能，構建鄉村振興的新模式、新業態，實現鄉村振興的產業興旺戰略目標。

2018-08-31

吳維海，男，國家發改委國際合作中心研究員，國合華夏城市規劃研究院執行院長，中國人民大學管理學博士，主要從事政府規劃、產業開發、企業戰略、金融創新等研究。吳秋寒，女，國合華夏城市規劃研究院副研究員，主要從事政府規劃、鄉村振興等研究。