論“楓橋經驗”在互聯網金融市場治理中的應用

汪 早

一、引言

與近年來快速上漲的房價相比,中國的傳統銀行系統只能為人民幣存款提供非常低水平的利息回報,①根據國家統計局發布的數據,2018年7月,全國70個大中城市新建商品住宅銷售價格與2015年相比,平均上漲了23.7%,漲幅較大的上海、南京、廣州、深圳、合肥等城市,漲幅超40%,廈門漲幅超50%;二手住宅銷售價格也有近兩成的漲幅,北京、廣州、深圳等大型城市二手住宅銷售價格漲幅超50%。參見國家統計局:《2018年7月份70個大中城市商品住宅銷售價格變動情況》,http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201808/t20180815_1615979.html,訪問日期:2018年8月31日。作為對比,根據中國人民銀行發布的人民幣現行利率表,從2015年10月至今,金融機構人民幣存款基準利率由最低的活期存款年利率0.35%到最高的三年期定期存款年利率2.75%不等,參見:中國人民銀行:《金融機構人民幣貸款基準利率(2015年10月24日更新)》,http://www.pbc.gov.cn/zhengcehuobisi/125207/125213/125440/125838/125888/2968985/index.html,訪問日期:2018年8月31日。因此,中國的互聯網金融產品能吸引到眾多用戶,這些互聯網金融產品的宣傳文書往往反常識地予以高回報、低風險的承諾,但全國各地仍有數以百萬計的普通投資者用他們的積蓄購買這些互聯網金融產品,以博取更高的資金占用回報。這樣的互聯網金融產品出現投資損失的報道屢見不鮮,但近幾個月里,數百家這樣的互聯網金融公司集中式地突然倒閉,引發投資者恐慌。

無法贖回投資的投資者們向地方國家機關求助,在不少投資者看來,雖然“投資有風險”,但政府并未禁止這些互聯網金融公司的設立與經營,所以,國家機關應該“給個說法”。實際上,大部分這樣的互聯網金融公司并沒有非常雄厚的資本金投入,根本無法彌補哪怕是少量用戶的投資損失,這些公司的運營模式本該是將有閑置資金的自然人投資者與有用款需求的借款人聯系起來,讓他們相互滿足彼此的需求,公司只從中抽取一定比例的居間費用。但有部分投資者認為,當他們在這樣的互聯網金融公司平臺上取得的債權無法得到清償的時候,國家應該補償他們的損失。

當地方國家機關無法滿足這些自然人投資者的訴求的時候,有部分投資者通過微信群、QQ群聯系,相約到北京的有關部門反映情況。②Cao Li,Alexandra Stevenson,Sui-Lee Wee:As Chinese Investors Panic Over Dubious Products,Authorities Quash Protests,The New York Times,Aug.9,2018,available at:https://nyti.ms/2OQEo81.越級信訪和群體信訪同時出現,必然給到訪的國家機關帶來較大的信訪壓力。雖然信訪壓力本身便是各級國家機關需要承擔的一種壓力,但越級信訪的信息不對稱性和群體信訪容易產生的過激性相結合,往往會對正常的社會秩序造成顯而易見的損害,同時也將對各級國家機關的正常運行產生不利的影響。因此,如何在發生互聯網金融平臺投資損失時,有效地引導自然人投資者用合理合法的方式表達自身的訴求,避免造成有損穩定的社會群體事件,是需要認真思考的問題。

二、互聯網金融風險閾值累積與互聯網金融監管現狀

互聯網技術在足不出戶的前提下拓展了我們生活的廣度,在很大程度上降低了個體與個體之間溝通的門檻,讓互聯網用戶有機會在更廣的范疇參與社會生活。傳統金融業作為一種居中媒介,利用自身擁有的信用溢價,在信息不對稱的資金市場中扮演了橋梁的角色,將資金需求者和資金供給者的需求搭接到一起,優化資金市場的資源配置。社交網絡、大數據、云計算、搜索引擎和移動支付技術被廣泛應用到傳統金融領域中,可以在一定程度上打破傳統金融行業的融資歧視,讓融資人在資金的獲得上更加快速、高效,同時得以有效聚合碎片化的大眾投資需求。通過互聯網搭橋,讓資金的提供方和資金的需求方各取所需,這便形成了對原有金融產業和金融格局產生顛覆性影響的互聯網金融產品。①靳文輝:《互聯網金融監管組織設計的原理及框架》,載《法學》2017年第4期。

雖然有互聯網作為限制性條件,但互聯網金融產品的金融屬性并未改變,傳統金融產品內生的金融風險,即市場風險、信用風險、流動性風險、操作風險及法律風險等依然存在。而且,在互聯網環境下,這些風險更有愈演愈烈的趨勢,除此之外,互聯網金融新增了信息科技風險和“長尾風險”。自2013年以來,互聯網金融領域的風險時有發生,網絡非法集資、集資詐騙案件時有發生,違約事件、互聯網金融平臺公司倒閉、跑路更是層出不窮,②楊東:《互聯網金融的法律規制——基于信息工具的視角》,載《中國社會科學》2015年第4期。在此過程中,國家金融監管層也陸續出臺文件,對互聯網金融加以規制,尤其是2016年10月,以國務院辦公廳為首的十多個國家部委聯合發文,在一天內出臺了七份文件,③這7份文件分別是:《互聯網金融風險專項整治工作實施方案》《非銀行支付機構風險專項整治工作實施方案》《通過互聯網開展資產管理及跨界從事金融業務風險專項整治工作實施方案》《P2P網絡借貸風險專項整治工作實施方案》《股權眾籌風險專項整治工作實施方案》《互聯網保險風險專項整治工作實施方案》以及《開展互聯網金融廣告及以投資理財名義從事金融活動風險專項整治工作實施方案》。劍指互聯網金融治理,掀起了一場互聯網金融的“整風運動”。但這些文件并未起到立竿見影的效果,互聯網金融產品的風險仍在日益累積,直到2018年6月到7月,當數以百計的P2P金融平臺集中倒閉,互聯網金融風險已積累到了相當高的閾值,①宋杰:《P2P又現集中“爆雷”或經歷監管整治期“陣痛”》,載《中國經濟周刊》2018年第29期。系統性風險或將爆發。

我國互聯網金融業務的類型主要包括兩大類:一類是傳統金融業在互聯網上的延伸服務,包含網上銀行、互聯網消費金融、互聯網信托、互聯網保險等;另一類是基于傳統互聯網衍生出來的金融服務,主要包括P2P網絡借貸、互聯網支付、股權眾籌融資等。一般認為,互聯網金融并非無中生有的產物,而“只是金融服務的提供方式和獲取方式發生改變,是直接融資和間接融資在互聯網上的延伸”,②陶婭娜:《互聯網金融發展研究》,載《金融發展評論》2013年第11期。學術界及各國金融實踐對金融監管組織體制的研究由來已久,一般而言,將之分為分業監管和混業監管兩種監管模式,并且混業監管成為未來我國金融監管模式的發展方向已被學術界和我國金融實踐所接納。③最為典型的例證為:2018年3月,十三屆全國人大一次會議表決通過了關于國務院機構改革方案的決定,設立中國銀行保險監督管理委員會,將銀行業監管與保險業監管在機構設立上合二為一。但混業監管在現實中的實際運用滯后于學術屆的研究成果,在互聯網金融監管領域尤其明顯。2015年7月,中國人民銀行牽頭十部委共同制定了《關于促進互聯網金融健康發展的指導意見》,該《指導意見》對我國互聯網金融提出了“分類監管、協同監管”的總體框架設計。根據《指導意見》的規定,人民銀行負責監管屬于支付清算范疇的互聯網支付;銀監會負責監管屬于民間借貸范疇的P2P網絡借貸;證監會負責監管屬于股權融資范疇的互聯網股權眾籌;網上銀行、互聯網信托、互聯網消費金融、互聯網保險等借助互聯網技術的傳統金融產品由該金融業務對應的金融機構進行監管;由工信部以及國家互聯網信息辦公室承擔對信息科技和技術操作風險的監管職責。即該《指導意見》事實上為我國互聯網金融行業確立了分業監管體制。

分業監管體制的理論基礎在于現代社會對專家體制的接受與認可,決策層認為,讓專家參與公共決策及專業事務監管,是政治決策合法性的技術來源,也是公眾判斷未來和減少風險的重要方法。①趙萬里、李艷紅:《專家體制與公共決策的技術——政治過程》,載《自然辯證法研究》2009年第11期。但在這樣的分業監管模式下,監管主體是根據具體不同的互聯網金融業務來劃分的,不同的監管機構只負責監管某一類或某幾類金融業務,而互聯網技術的開放性和滲透性模糊了互聯網金融業務的邊界,原有的金融業務在互聯網語境下的類型化相互重疊交錯,使得互聯網金融產品常常表現出多主體、多層次、多環節資產疊加和技術疊加。②靳文輝:《互聯網金融監管組織設計的原理及框架》,載《法學》2017年第4期。因此,某一類金融產品的外延往往牽涉到一個以上的監管主體,但由于特定金融產品的監管者已經劃定,因此會產生至少兩方面的問題:一方面,不同的監管主體之間缺乏有效的信息共享機制,針對同一個事件的監管行動的一致性難以形成;另一方面,針對某特定事件的監管行動往往由特定監管主體依據監管職責展開,對該監管主體而言,對其職責之外的事項缺乏關注的動力和激勵,也缺乏關注的權力來源,各監管主體各自為政,導致監管組織間的聯動機制難以形成?！坝捎诒O管機構對混業經營模式下的金融產品創新和交易缺乏有效規制,使得那些處于法律交叉地帶的投資者要面臨無法保護的危險境地”,③許凌艷:《金融統合監管法制研究:全球金融法制變革與中國的選擇》,載《證券法苑》2010年第2卷。如此,分業監管導致的后果是,特定的監管主體沒有能力從宏觀上通盤考慮互聯網金融風險的系統性問題,也無法顧及自身的監管行動對整個金融市場運行的利弊得失,互聯網金融產品和服務在其消費和供給消費鏈條上不可避免地會出現監管真空或監管重疊,亦或是監管漏洞和現監管沖突,因此,各監管部門之間相互推諉、相互扯皮或監管缺位、監管錯位的現象在所難免。④靳文輝:《互聯網金融監管組織設計的原理及框架》,載《法學》2017年第4期。針對這樣的監管現狀,或稱監管亂象,如何找到行之有效的破解之道,成為學術界和金融實踐領域均亟待回答的問題。

三、可行的綜合治理方案——借鑒“楓橋經驗”

針對互聯網金融市場產生和發展過程中出現的投資者群體性投資困境、由此導致的信訪問題以及現行監管體制無法對其進行有效治理的難題,新時代的“楓橋經驗”或可以在一定程度上為其提供解決問題的思路和路徑。

1. “楓橋經驗”的歷史發展與價值特點

“楓橋經驗”誕生于20世紀60年代初,浙江省諸暨縣楓橋區的干部群眾在社會主義教育運動中創造出了“發動和依靠群眾,堅持矛盾不上交,就地解決,實現捕人少、治安好”的“楓橋經驗”。1963年11月,毛澤東同志親自批示“要各地仿效,經過試點,推廣去做”。為此,中央先后兩次作了批轉,“楓橋經驗”得以在全國推廣,成為我國政法戰線上一個膾炙人口的典型。①徐鎮強、何彩英:《“楓橋經驗”研究述評》,載《中國人民公安大學學報(社會科學版)》2013年第4期。自此之后,“楓橋經驗”在實踐中不斷發展。

“楓橋經驗”從1970年開始走出“對敵斗爭”的歷史語境,開始了自我迭代的發展,70年代的“楓橋經驗”強調依靠群眾,被總結概括為:“依靠群眾,對階級敵人進行有效改造;依靠群眾,教育改造有犯罪行為的人;依靠群眾,查破一般性案件;依靠群眾,搞好防范,維護社會治安,使楓橋區基本實現了治安好、捕人少,為農業學大寨運動的深入開展提供了良好的治安秩序?！雹谡残け?《風雨嬗變 歷久彌新——“楓橋經驗”的46年創新和發展路》,載《人民公安》2009年第18期。

改革開放后,由于經濟發展不平衡,社會矛盾增多,在新形勢下,諸暨的警民繼續發展運用“楓橋經驗”的基本精神。到1980年,官方文件已正式將“楓橋經驗”的工作重心轉向對違法犯罪人員的幫教改造。③諶洪果:《“楓橋經驗”與中國特色的法治生成模式》,載《法律科學(西北政法大學學報)》2009年第1期。

“楓橋經驗”從90年代初期開始快速發展,④陳善平:《楓橋經驗的歷史發展》,載《楓橋經驗與法治建設理論研討會論文集》(2007年)。探索出了“四前工作法”“四先四早”工作機制、大調解機制及網格化管理工作機制,有效預防和化解了一大批可能影響社會穩定的各類矛盾,楓橋出現了“矛盾少、治安好、發展快、社會文明進步”的良好局面。⑤吳錦良:《“楓橋經驗”演進與基層治理創新》,載《浙江社會科學》2010年第7期。

1998年10月,浙江省委聯合調研組在楓橋蹲點調研,總結出了“黨政動手,依靠群眾,立足預防,化解矛盾,維護穩定,促進發展”的符合時代要求的“楓橋經驗”,再次得到中央肯定,⑥吳錦良:《“楓橋經驗”演進與基層治理創新》,載《浙江社會科學》2010年第7期。成為“楓橋經驗”在維護社會穩定方面的又一次理論深化發展的開端。①陳善平:《楓橋經驗的歷史發展》,載《楓橋經驗與法治建設理論研討會論文集》(2007年)。

進入新世紀,我國的改革開放事業也進入了新時期,“楓橋經驗”順應時代要求,進一步蛻變為“積極探索源頭化解矛盾、維護基層穩定、促進經濟社會發展的方式方法”,成為經濟社會發展中維護基層穩定的“維穩器”。②吳錦良:《“楓橋經驗”演進與基層治理創新》,載《浙江社會科學》2010年第7期。近年來,“楓橋經驗”又創造出“靠富裕群眾減少矛盾,靠組織群眾預防矛盾,靠服務群眾化解矛盾”的新經驗。③汪世榮:《楓橋經驗:基層社會治理的實踐》,法律出版社2008年版,第20頁。

2013年10月,習近平同志就堅持和發展“楓橋經驗”作出重要指示,要求各級黨委和政府要充分認識“楓橋經驗”的重大意義,發揚優良作風,適應時代要求,創新群眾工作方法,善于運用法治思維和法治方式解決涉及群眾切身利益的矛盾和問題,把“楓橋經驗”堅持好、發展好,把黨的群眾路線堅持好、貫徹好。④王比學:《習近平就創新群眾工作方法作出重要指示,強調把“楓橋經驗”堅持好、發展好,把黨的群眾路線堅持好、貫徹好》,載《人民日報》2013年10月12日第1版。

通過對“楓橋經驗”歷史發展脈絡的梳理,我們可以歸納出其兩個內在的價值特征:第一,“楓橋經驗”是一個動態發展的經驗,其內在價值隨著外部時代的變遷動態地進行自我更迭;第二,“楓橋經驗”的內涵擴展伴隨著其外部形式的多元化、體系化演進。這樣的價值特征與金融市場監管體系的生成和發展存在相似性。

2. “楓橋經驗”適用于中國互聯網金融亂象治理的合理性分析

“楓橋經驗”產生于20個世紀60年代,而互聯網金融產品和服務產生于本世紀,兩者有著橫跨近半個世紀的時間維度差異,但“楓橋經驗”隨著時代的發展時刻更新著精神的內涵,讓“楓橋精神”不僅僅是一種貼在墻上的標語,而成為了一種活的精神。經過50多年的發展演變,新“楓橋精神”中蘊含著的社會綜合治理理念與互聯網金融市場治理的精神高度契合。

首先,“楓橋經驗”產生和發展的歷史時代背景與互聯網金融市場治理產生的歷史時代背景有一定的可比性?！皸鳂蚪涷灐逼鹪从趯Α八念惙肿印?地主、富農、反革命分子、壞分子)改造的試點。在激進的政治運動中,一些地方在對“四類分子”的改造中產生的過火、過激行為,導致個別“四類分子”被打死,甚至殃及部分“四類分子”的家屬子女。①吳錦良:《“楓橋經驗”演進與基層治理創新》,載《浙江社會科學》2010年第7期。與之類似,互聯網金融產品本身具有打破金融壟斷,提高資金需求者和投資者之間融資業務效率等諸多優勢,但由于互聯網金融的市場監管缺位,亂象叢生,加之信訪事件的發生,導致部分地方政府談互聯網金融色變,要求從源頭上干預互聯網金融公司的設立及運營,部分互聯網金融公司在地方政府的矯枉過正之下,業務開展困難,進而導致互聯網金融行業發展受阻。在這樣的大環境下,我們更應借鑒處理“四類分子”試點經驗的“楓橋經驗”,對互聯網金融市場報以更加寬容的治理態度,堅持以法治的方法治理互聯網金融市場,落實最高人民法院在《關于進一步加強金融審判工作的若干意見》中提出的“對于能夠實際降低交易成本,實現普惠金融,合法合規的金融交易模式依法予以保護”的指導思想,保護行業的健康、穩定、持續發展。

其次,推動“楓橋經驗”產生和發展的主體與互聯網金融市場的參與群體有著廣泛的相似性?！皸鳂蚪涷灐钡漠a生和發展過程中,警察和公安發揮了巨大的決定性作用,但地方群眾的努力更是功不可沒,中央的批文首先就要求“依靠群眾力量”。與之相似的是,治理互聯網金融市場,僅僅靠頂層的英明決策和監管者的專業水平,是遠遠不夠的,互聯網金融市場的參與者與傳統金融市場相比,有著受眾廣泛、搭便車現象嚴重、市場參與者受教育度和金融風險識別能力參差不齊、單筆業務資金額度低等諸多特點。群眾的自律和覺醒,是互聯網金融市場治理中最難實現又最有效用的一環。

第三,從源頭上解決矛盾是“楓橋經驗”和互聯網金融服務糾紛化解的共同要求。改革開放以來,在楓橋地區,“楓橋經驗”逐步固化為黨政干部以“為地方經濟社會發展創造優良的治安環境”為己任,緊緊抓住“依靠群眾化解社會矛盾”這一主線,以“小事不出村,大事不出鎮,矛盾不上交,就地解決”為目標,從源頭上化解矛盾的工作要求,并在此基礎上不斷拓展和豐富著自身的歷史和時代內涵。②吳錦良:《“楓橋經驗”演進與基層治理創新》,載《浙江社會科學》2010年第7期。與之相類似的是,互聯網金融市場治理,宜疏不宜堵,同樣需要從源頭上發現互聯網金融市場的需求,監管者及信訪工作者需要正本清源,不可頭痛醫頭,而需從源頭上發現問題所在,以切實解決群眾金融市場的根本需求為己任,依靠群眾化解金融市場風險,解決金融市場矛盾。

第四,“楓橋經驗”所總結出的工作方法與防范金融風險的指導思想不謀而合?！皸鳂蚪涷灐笨偨Y出了“四前工作法”,即“組織建設走在工作前,預測工作走在預防前,預防工作走在調解前,調解工作走在激化前”?！八南人脑纭惫ぷ鳈C制,即“預警在先、矛盾問題早消化;教育在先、重點對象早轉化;控制在先,敏感時期早防范;工作在先,矛盾糾紛早處理”。事實上,“四前工作法”和“四先四早”工作機制的指導思想都是預防和化解,致力于將基層社會矛盾化解于無形。最新召開的中央經濟工作會議提出了“防范化解風險,短期治理固然重要,但關鍵還在于通過深化改革開放、建立長效制度來防患于未然”,①王希:《防范化解風險 深化改革開放——金融管理部門為未來工作“劃重點”》,http://www.xinhuanet.com/fortune/2017-12/24/c_1122159203.htm,訪問日期:2018年8月31日。這樣的指導思想與新時代“楓橋經驗”指導下的工作方法不謀而合。

通過上述四個方面的分析可以發現,雖然“楓橋經驗”的產生比互聯網金融市場的產生早了近半個世紀,但由于“楓橋經驗”產生的歷史背景與互聯網金融治理產生的歷史背景有相似之處,二者所能夠適用的主體也明顯具有相似性,鑒于“楓橋精神”在歷史發展過程中一直被賦予新的時代內涵,時至今日,“楓橋經驗”與互聯網金融市場治理在開展工作的思想淵源和工作方法上,都可以相互借鑒。

四、以“楓橋經驗”創新內涵解決互聯網金融市場問題

從金融風險的角度而言,互聯網金融與傳統金融相比,衍生出了信息科技風險和“長尾風險”,其中,“長尾風險”是互聯網金融內生的獨特風險,主要表現在以下幾個方面:首先,互聯網金融市場的參與者具備的金融知識、風險識別能力和風險承擔能力欠缺,容易遭受誤導或欺騙等待遇;其次,互聯網金融市場投資者的投資額小而分散,作為個體,很難有精力和能力去辨識和監督互聯網金融機構的工作,所以對宣傳的依賴性更強,搭便車現象更突出,這就導致針對互聯網金融的市場紀律更容易被違反;再次,從眾心理、個體非理性和集體非理性更容易發生;最后,一旦互聯網金融風險暴露,雖然個體投資者涉及的金額一般不大,但由于涉及人數眾多,對社會安定和輿情穩定造成的損害往往更大。②毛志剛:《地方政府參與互聯網金融監管的法律問題研究》,載《西南金融》2018年第9期。

互聯網金融風險的上述特點,恰好可以借鑒“楓橋經驗”中的“小事不出村,大事不出鎮,矛盾不上交,就地解決”的工作原則進行應對。毛澤東在對“楓橋經驗”作出試點推廣批示的同一天,在與時任公安部長汪東興的談話中說道:“你們公安部,日常的具體工作很多,但最重要的一條,是如何做群眾工作,教育群眾,組織群眾,做一般性的公安工作,比如說對地、富、反、壞、右分子的監督、教育、改造工作,應通過群眾來做。從諸暨的經驗看,群眾起來之后,做得并不比你們差,并不比你們弱,你們不要忘記動員群眾?！銈兘洺Ｒc,做這種工作?！雹佟丁皸鳂蚪涷灐睂嶄洝?中共黨史出版社2000年版,第230頁。轉引自諶洪果:《“楓橋經驗”與中國特色的法治生成模式》,載《法律科學(西北政法大學學報)》第1期。諶洪果教授認為,這段話中的兩個關鍵詞,“動員”和“蹲點”是實踐中運用“楓橋經驗”的關鍵動作?！皠訂T”是指政府官員要大力動員群眾,這就要執政者維護良好的干群關系,建立群眾與干部的利益共同體,在此基礎上,動員群眾為執政者朝共同的社會治理目標努力。而“蹲點”則是指政府官員要放下身段下基層,要走到群眾中去,打破意見傳遞過程中發生的誤傳漏傳,去一線傾聽群眾的真實聲音,解決群眾的真實困難?？梢哉J為,下基層蹲點是動員群眾的前提,動員群眾是下基層蹲點的目標。動員和蹲點,同樣需要被運用到互聯網金融市場治理的過程中去。

1. “蹲點式”互聯網金融綜合治理:構建下沉式互聯網金融治理網絡

我國運用“楓橋經驗”的動員和蹲點的方法來治理互聯網金融市場中的市場宣傳工作、產品銷售工作,并在出現個體風險的時候控制風險的傳導,當出現信訪局面的時候正確引導,合理控制群體性事件的發展,首當其沖的是要建立下沉到底的網格化治理結構。

我國金融監管體系復雜而龐大,地方金融業的發展情況差異較大,自上而下的金融監管格局難以囊括各地方的金融發展狀況,監管盲區的出現在所難免。以監管P2P網絡借貸的銀保監會體系為例,②由于銀監會系統與保監會系統在地方的機構改革整合工作尚在進行過程中,此處以原銀監會系統的機構設置為例進行討論。省級銀監局的派出機構只到地市一級,縣級行政單位并無銀監局的觸角。而P2P網絡借貸的參與者不會因為銀監系統的機構設置與否而有所區別,這勢必導致銀監系統在縣級以下互聯網金融市場監管的缺位。有缺位就應該有補位,地方政府理應填補銀監系統下沉不夠的空白。在區縣、鄉鎮街道一級政府,我國應劃定網格化的治理范圍,確?；鶎尤罕姷纳a生活的情況能及時反饋到基層政府組織。區縣級政府的金融辦公室在此應當發揮主要作用,并在鄉鎮街道建立聯系人制度,對轄下群眾參與互聯網金融市場的情況進行蹲點了解,設置金融辦接待日,對群眾訴求予以傾聽、記錄,并將收集的數據及時向上級地方政府及銀監系統的派出機構進行反饋?！岸c”對蹲點者有著較高的要求,基層干部不僅需要與基層群眾打成一片,同時也需要對日新月異發展中的互聯網金融市場有著較充分的了解,要能夠做到及時答疑解惑。

2. “動員”式教化治理:防互聯網金融風險于未然

政府服務的下沉固然是優化互聯網金融市場監管的必要措施,但同時更需要避免樹立大包大攬的政府形象。在基層群眾平均受教育程度有限的客觀條件下,政府以“動員”的方式,用具有中國特色的宣傳教化治理方式,利用標語、口號等方法,加強宣傳教育。2018年6月到7月,互聯網金融風險集中暴露的原因,主要在于個人投資者以賭博的心態參與投資,在較低的風險承受能力范圍內,博取了過高的投資收益。

對于投資風險的教育應當融入中央及地方政府的日常工作中去,銀保監會主席郭樹清在P2P暴雷后的公開發言中指出,投資者需要謹慎地對待投資收益,“收益率超過6%就要打問號,超過8%就很危險,10%以上就要準備損失全部本金”,要“努力通過多種方式讓人民群眾認識到高收益意味著高風險”。①郭樹清:《理財產品若承諾收益超10% 就得準備虧光》,http://www.sohu.com/a/235805355_479794,訪問日期:2018年8月31日。以教化的方式實現對群眾的動員至關重要,但對基層群眾的教化和動員的體系不應當由政府部門一家包辦,在越基層的地方政權中,政府越是應該主動限縮自己的功能,讓位于行業自治和市場機制。在很多本該由社會力量自我調整以達到平衡的地方、在很多本該由行業自治來發揮作用的地方,由于政府長期以來伸手過長,不經意間塑造了自身承擔“無限責任”的形象,導致當矛盾發生、風險暴露時,投資者的第一反應便是找政府“討說法”。

因此,教化與動員可以在多個層次上共同展開:首先,大眾媒體應當承擔教化的主要任務,公益廣告、宣傳短片等工具的采用有助于幫助基層群眾認識金融風險,提高風險防范意識;讓群眾日常接觸很多、具有較強信用溢價的銀行承擔部分教化任務,有助于幫助基層投資者全方位了解金融市場;與此同時,需要進一步健全機構投資者的社會責任意識,讓市場力量參與互聯網金融市場的治理。其次,從行政機關的角度而言,對出現的零星的投資損失和信訪案件要持容忍姿態,要使優秀的機構投資者在自由市場中靠專業能力勝出成為常態,避免政府為經營失敗的市場參與者買單。再次,從司法機關的角度而言,公檢法系統須緊密配合,打擊互聯網非法集資和金融詐騙犯罪,法院在互聯網金融投資糾紛案件中,要多利用釋明等手段,寓教于審判調解工作,并且需要在相關的司法文書中加強說理,充分利用商事審判思維,樹立投資收益與投資風險成正比的價值觀,讓市場參與者從司法權威中得到充分的正面引導。

3. 利用“蹲點”和“動員”化解互聯網金融風險的假設案例

以P2P網絡借貸市場為例,基層互聯網金融市場所產生的主要風險有兩種情況:首先,作為投資者,受到非法互聯網金融產品提供者“低風險、高回報”虛假宣傳的蠱惑,在未進行盡職調查的情況下進行投資,導致投資受損而產生相關的風險。如果為數眾多的投資損失者共同出現,則這些數量眾多的投資者往往希望通過聚眾信訪的方式,向政府相關部門表達訴求、施加壓力,甚至要求政府為他們的投資損失買單。

利用“楓橋經驗”的“蹲點”和“動員”的工作方法,可以在一定程度上提高化解這兩方面風險的概率。一方面,通過“蹲點”,下沉了解基礎群眾的金融投資需求,可以及早引導投資者選擇正規渠道;通過“動員”,可以教化投資者正確認識金融風險,提前進行風險偏好測試,促使其向其可以承受風險的領域進行合理的金融投資,引導群眾選擇低風險的金融投資產品能有效避免投資損失。在接受充分信息的前提下,若投資者仍然希望選擇高風險、高收益的金融投資產品,可及時做好投資風險披露工作,留存相關的風險告知書。另一方面,在發生投資損失時,下沉“蹲點”能夠讓地方行政機關及時了解情況,可以及時采取恰當的措施進行應對,最大限度地避免投資損失的進一步擴大,在發生投資糾紛的時候,引導投資者通過司法系統解決爭端,通過“動員”,在各個層面提前介入,做好投資者的疏導、安撫工作,并在司法文書中通過再教育的方式,強化金融風險意識。事后的教化工作可以進一步以群眾身邊的典型案例為依據,促進金融安全意識的廣泛傳播,力爭在個案中均就地解決問題,達到“矛盾不上交”的理想狀態。

五、結語

習近平總書記指出,推進改革發展穩定的大量任務在基層,推動黨和國家各項政策落地的責任主體在基層,推進國家治理體系和治理能力現代化的基礎性工作也在基層。由于國家金融監管體制下沉力度不足,互聯網金融市場可以充分借鑒“楓橋經驗”,以“蹲點”式的下沉化治理“動員”群眾,實現防金融風險于未然的教化式治理,切實落實“楓橋經驗”中的“就地解決問題”,實現“矛盾不上交”。

“矛盾不上交”并不意味著壓制矛盾,更不意味著上級政府可以“撂挑子”“甩包袱”。在利用“楓橋經驗”充分動員群眾化解互聯網金融風險的基礎上,政府應該從更宏觀和更抽象的層面,組織并改善金融市場的治理體系與治理能力的現代化水平,頂層設計的制度越完善,現代化水平越高,基層的社會矛盾和沖突就越少。①葉青:《推廣“新楓橋經驗”需要明確的幾個問題》,載《人民政協報》2018年7月10日第12版。同時,借鑒“楓橋經驗”改善互聯網金融治理體制,可以作為基層群眾參與社會治理的重要實踐,為制度設計提供鮮活和持續發展的實驗樣本。頂層與基層二者的充分“互動”,可以促進互聯網金融治理體系的完善和發展,也可以為其他社會治理部門的治理理論和實踐提供借鑒意義。