二戰后太平洋“戰略托管”體系的確立
——基于聯合國角度的考察

劉曉莉

二戰對于戰后世界產生的影響是多元化的：對全球政治架構的重建，對世界經濟秩序的規范，對人類整體福祉的關注，無不因之發生重大變化。作為戰后國際新秩序政治支柱的聯合國在維護世界和平與安全、促進經濟合作與發展、保障各國人權與法制、推動人類歷史進程的發展方面，發揮了重要的作用。尤其是聯合國從構建之初，即將致力于非殖民化作為其重要的歷史使命，為此特別設立了托管制度和托管理事會。

聯合國成立后，曾有11塊領土被納入托管制度之列，分別是澳大利亞代表澳大利亞、新西蘭和英國管理下的瑙魯(Nauru)；澳大利亞管理下的新幾內亞(New Guinea)；新西蘭管理下的西薩摩亞(Western Samoa)；比利時管理下的盧旺達—布隆迪(Burundi-Rwanda)；英國管理下的喀麥隆(Cameroon)、多哥(Togo)和坦噶尼喀(Tanganyika)；法國管理下的喀麥隆(Cameroon)和多哥(Togo)；意大利管理下的索馬里蘭(Somalia)；美國管理下的由馬紹爾群島(Marshall Islands)、馬里亞納群島(Mariana Islands，關島除外)和加羅林群島(Caroline Islands)組成的前太平洋島嶼(原委任日本統治島嶼)。其中，美國管理下的托管領土呈現出兩大特征：其一，太平洋島嶼的托管國身份，由美國取代前委任統治國日本獲得，其余托管領土的托管國身份，由其原委任統治國繼承；其二，美國托管的太平洋島嶼為戰略托管區，其余的則為非戰略托管區。

1947年4月2日，聯合國安理會通過決議，正式批準了美國對太平洋前委任日本統治島嶼的托管，從而在太平洋地區建立起美國堅持的“戰略托管”體系。那么在聯合國構建過程中傾注巨大熱情致力于非殖民化問題的美國，何以通過這種曲線方式構建起對于太平洋島嶼的管理和控制？同時聯合國在整體推進非殖民化進程的過程中，何以出現某種程度的倒退，允許美國加強其對于太平洋地區島嶼的軍事控制呢？

一、聯合國托管制度的提出和認同

聯合國托管制度的建立在非殖民化進程中具有里程碑意義，作為聯合國主要發起國的美國是推動國際托管制度建立的重要力量。在聯合國創建過程中的數次重要會議上，美國擬定的憲章草案都被作為會議藍本加以討論，并以此為基礎加以補充和修訂達成一致意見。因此，美國針對國際托管制度的立場和方案，在方式和程度上左右了聯合國憲章在托管制度方面的規定，并決定了聯合國在非殖民化方面的作為。

美國在非殖民化方面與傳統殖民大國持有不同政策。早在1787年，美國即在《西北法令》中明確提出：殖民地的發展擁有自身利益，應免受宗主國的剝削，并將政府與北美印第安人的關系定性為監護人和被監護人的關系。一戰后，威爾遜在參與設計國際聯盟時，亦將非殖民化思想注入到國際聯盟盟約中，例如第二十二條創立了委任統治制度，規定：從戰敗國分離出來的領土不屬于任何國家所有，而是委任受托國治理，受托國有義務向國聯報告執行受托權的情況。在二戰進行期間，作為典型的“威爾遜主義者”，羅斯福和赫爾在對戰后世界的規劃中，圍繞如何處置戰后未獲得獨立的領土有其宏大的計劃，即將舊的歐洲殖民帝國體制改造為國際托管制度，提高殖民地人民地位，使之有均等機會參與國際事務。他明確指出，歐洲殖民帝國被取代，成為由獨立民族國家和國際托管區組成的體系，并將其置于美國與大國組成的聯盟，或致力于安全事務的國際組織的監督之下，如此將有利于未來的和平前景。*David Ryan and Victor Pungong, eds., The United States and Decolonization:Power and Freedom, New York: St. Martin’s Press,2000, p.63.為此，赫爾任命其私人好友，俄籍經濟學家帕斯沃斯基為首構建研究小組，將托管制度納入其對于戰后國際組織的規劃中。1942年8月上旬，該小組形成關于非獨立領土的國際托管體系方案。其中核心理念是所有殖民地都應納入國際托管體系。*“International Trusteeship,” PIO-29a, Aug. 28, 1942, box 117, Notter Files RG 59.然而，羅斯福徹底顛覆原有殖民體系，構建國際托管制度的努力，在國際社會和政府內部都遭遇到巨大壓力。

英國不希望戰后國際組織涉及殖民地托管制度問題，因為這將嚴重削弱大英帝國的特權，危及英國的殖民體系。二戰期間，為了調動殖民地的作戰熱情，迎合美國對于非殖民主張的堅持，英國也被迫開始調整原有的殖民政策，例如1940年戰時內閣通過了由殖民事務助理馬爾科姆提出的“提供救助促進殖民地發展”的提議；*Macdonald memorandum, “Statement of Policy on Colonial Development and Welfare and on Colonial Research,” WP(G)(40)44, Feb. 13, 1944, War Cabinet Papers, CAB 67/4, Public Record Office, London.1942年殖民事務部副部長哈羅德訪美期間，向美國眾議院勾勒出英國與殖民地之間的相互依存關系，尤其強調經濟和軍事方面的合作。*H. Freeman Matthews to Cordell Hull, July 31, 1942, file: 841.00/1601, Records of the U.S. Dept. of State, RG59.但是，英國單方面改善殖民地待遇與美國徹底改造殖民地政策之間的分歧難以彌合。美英雙方需要相互妥協，以便就戰后殖民地問題達成一致意見。1943年3月，赫爾建議羅斯福將托管范圍縮小，將原有大國擁有的殖民地從托管范圍排除出去，并且提出托管的意義不僅在于促成托管領土的獨立，更重要的是形成一種范式，引導大國針對殖民地采取類似政策。*Cordell Hull, The Memoirs of Cordell Hull (2 vols., New York, 1948), Vol.2, pp.1234-1236.1944年4月，副國務卿斯退丁紐斯帶團訪問英國，再次就托管制度與英國協商。美方表示，美國需要托管制度來控制日本在太平洋占領的島嶼，直接吞并這些領土將被視為違反大西洋憲章，所以美國人將“不得不”通過新的聯合國家組織“掩飾他們的行動”。英國對此理由表示理解，但是他們認為美國建立托管制度的理由不止于此，他們擔心托管制度將會嚴重削弱大英帝國的特權，甚至導致帝國解體。*Stettinius report to Hull, May 22, 1944, box 87,box 284, Notter Files RG 59. Sir Liewellyn Woodward, British Foreign Policy in the Second World War, London: Her Majesty’s Stationery Office,1962, p.452.在提交敦巴頓橡樹園的憲章草案中，英國并未提及仍然處于國聯管理下的殖民地托管理事會。*Tentative Proposals by the United Kingdom, 22 July 1944, FRUS 1944, vol.1, p.672; Liewellyn Woodward, British Foreign Policy in the Second World War, London: Her Majesty’s Stationery Office,1962, pp.452-453.

美國軍方自美西戰爭以來對于西南太平洋島嶼保持了持續關注。1899年2月，美國海軍準將布雷福特發文《海軍艦隊的加煤站》，強調在加羅林群島建立美國基地的必要性。*[蘇]基·弗·馬拉霍夫斯基：《最后的托管地(密克羅尼西亞史)》，史瑞祥譯，北京：商務印書館，1980年，第50頁。1918年1月，博德將軍建議：北馬里亞納群島“與關島近在咫尺，為建立離日本不遠的潛艇基地提供了可能”；加羅林群島可以修建“三四個精良的驅逐艦和潛艇補充基地，以及保障艦隊供給的后勤基地”；在馬紹爾群島的基地可以保障美國海上交通線的通暢”。*Earl S. Pomeroy, Pacific Outpost: American Strategy in Guam and Micronesia, New York: Russell & Russell, 1970, p.9.太平洋戰爭爆發后，美國海軍堅信：華盛頓體系對于海軍基地的忽視，是釀成太平洋戰場初期美國被動局面的重要原因。為此，戰后勢必需要擴大其在太平洋的防御半徑，西南太平洋上原日本委任統治的島嶼自然成為海軍基地網絡建設中的重要環節。*Roger Louis, Imperialism at Bay: The United States and the Decolonization of the British Empire, 1941-1945, Oxford University Press, 1978, p.265.1944年，隨著太平洋戰局的突破，美國軍方明確表示，希望對從日本手中奪取的某些太平洋島嶼擁有無可辯駁的主權。1944年7月，參謀長聯席會議指出，“美國占領和控制日本委任統治島嶼為我們的安全所必需。它們共同構成單一的軍事整體，沒有任何一部分可以被留給另一國部分控制……日本委任統治島嶼應被置于美國唯一主權之下”。*Franklin D. Roosevelt Library, Taussig Papers, Box 59.并且，美國軍方兼并這些島嶼的主張得到了有影響的國會議員們的支持。

1944年8月，聯合國籌備會議——敦巴頓橡樹園會議召開，聯合國四大發起國分別提交了聯合國憲章草案，并首次就聯合國相關問題集中討論。會前，美國參謀長聯席會議預測，日本戰敗后，蘇聯將成為東北亞地區的支配力量，也將是美國的主要對手。此時的當務之急是說服蘇聯參加對日作戰，如果會議提出領土托管問題，很可能與蘇聯發生矛盾，因此敦巴頓橡樹園會議不宜商討托管事宜。*Memorandum by the Joint Chiefs of Staff to the Secretary of State, August 3,1944, FRUS, 1944, vol.1, pp.700-703.由于顧及到蘇聯在會議上的反對，且考慮到英國對于托管制度的敏感與反對，加之受到美國軍方的壓力和掣肘，敦巴頓橡樹園會議暫時將國際托管制度問題擱置起來。

1945年2月，雅爾塔會議上，如何處理不能立刻實行自治的殖民地問題被提出討論，美國放棄其最初徹底改造殖民體系的設想，和英國達成妥協，將托管制度的適用范圍限定在三類領土：a.現在仍處于國聯委任統治下的領土。b.由于本次戰爭將會從敵國脫離的領土。c.其他自愿被納入到托管體制下的領土。*United States Delegation Memorandum, February 9,1945, FRUS, 1945, Conference at Malta and Yalta, 1945, part 3, p.858.法國臨時外長與英國外長艾登交換過意見后得知：“美國提出托管制度的原因只是能夠使自己體面地控制從日本手中奪取的太平洋地區島嶼，這一制度不適用于任何歐洲國家，同時也不適用于屬于盟國的任何領地?！?Stephen C. Schlesinger, Act of creation: the founding of the United Nations: a story of superpowers, secret agents, wartime allies and enemies, and their quest for a peaceful world Boulder, Colo: Westview Press, 2003, pp.98-99.獲得大國在確立托管制度的認可之后，美國國務卿斯退丁紐斯向艾登和莫洛托夫建議，安理會的五個常任理事國應在舊金山會議召開之前互相磋商，準備提出有關這類地區的國際托管的建議。他不打算提出哪些地區可以置于國際托管之下這個問題，他只想在新的國際組織的憲章中規定一個國際托管的機構，以彌補敦巴頓橡樹園會議的漏洞。之所以沒有明確規定哪些地區要納入托管范圍，其中一個原因是美國軍方仍然希望占領戰時奪取的太平洋島嶼，羅斯福對此感到非常矛盾。另外一個原因是直到七個月之后才公開的羅斯福和斯大林之間的秘密協議：為了促使蘇聯對日宣戰同時承認國民黨政權，羅斯福同意了蘇聯占領部分日本島嶼和部分中國領土。*Harley Notter, Postwar Foreign Policy Preparation, 1939-1945, Washington, D.C.: Department of State, 1949, p.397；Sherwood, Roosevelt and Hopkins: An Intimate History, New York: Harper & Row,1948, pp.865-866; James Byrnes, All in One Lifetime, New York: Harper & Brothers, 1958, p.264; Robert Dallek, Franklin Roosevelt and American Foreign Policy, 1932-1945, New York: Oxford University Press, 1979, pp.513, 537.

聯合國托管制度的提出是非殖民化浪潮不斷推動的產物。作為聯合國最重要的發起國，美國順應了非殖民化趨勢，并將其文化和外交中的非殖民化傳統外化為聯合國托管制度。美國希望通過聯合國主導戰后非獨立領土的托管，以此蕩滌原有以歐洲大國為中心構成的舊殖民體系，徹底掃除戰前國際關系秩序，并以聯合國為渠道，將美國的影響力散布到全球，構建新的國際關系體系。面對來自英、法等國的壓力，美國需要確保大國對于托管制度的認可，因此需要做出必要的妥協，不觸及盟國的殖民利益，縮小托管制度的適用范圍。面對軍方對于西南太平洋島嶼的吞并要求，美國無法逆非殖民化潮流而動，況且吞并領土也有違美國在《大西洋憲章》中確立的基本原則，而托管制度無疑為美國介入西南太平洋島嶼提供了絕佳的契機。

二、聯合國戰略托管制度的創意和確立

在取得英國和蘇聯對于托管制度的諒解，并與之就托管制度的建立達成妥協后，美國需要在國內彌合總統、國務院、軍方、國會以及民眾針對托管制度的分歧。雅爾塔會議后，美國國務院、內政部、陸軍部、海軍部等多部門就托管問題展開了激烈爭論。陸軍部長史汀生在致國務卿的備忘錄中明確表示不同意將委任統治島嶼置于“托管制度”之下。他表示，“美國獲得這些島嶼并不意味著試圖殖民或者剝削。相反，這只是美國為了保衛太平洋的未來安全而獲得的必要基地。為了服務于該目標它們必須由擁有絕對權力的美國來統治和設防。它們不是殖民地，只是前哨基地”，如果忽視美國獲取該地區的必要性，執意將其置于托管制度之下，這將給國家招致不必要的麻煩。*FRUS, the Conferences at Malta and Yalta, 1945, p.79.考慮到直接兼并有違《大西洋憲章》和《開羅宣言》“在戰后不謀求任何新的領土”的原則，羅斯福對于軍方要求極力壓制。為化解總統與軍方之間的嚴重分歧，立場與總統保持基本一致的國務院顧問們曾提出一個設想：在國際托管領土中劃出一部分戰略區域由安理會管理，美國可出于國際安全目的使用其中的軍事基地。*19 Ruth B. Russell, A history of the United Nations Charter: the role of the United Nations 1940-1945. ton, .C.: Brookings Institution, 1958, p.513.如此，可在托管制度允許的范圍內實現軍方對太平洋島嶼的實際軍事控制。1945年4月12日，羅斯?？偨y逝世，其繼任者杜魯門總統對于托管制度的關注度有所削減，但是對于控制太平洋島嶼的現實需求更加重視。在國務院對壘軍方的較量中，杜魯門逐漸傾向軍方。

1945年4月18日，由國務院、海軍部、陸軍部共同組成三部協調委員會(SWNCC)形成關于戰略托管制度的草案，報送總統審批通過。*Franklin D. Roosevelt Library, Taussig Papers, Box 59.最終的妥協方案表明：假如太平洋島嶼被納入國際托管，此托管機制應使美國保持在此地的軍事和戰略權益，讓美國能以維護太平洋地區乃至全世界的和平為目的控制這些島嶼，同時也要支持當地居民的社會、經濟、政治福祉。*Memorandum by the Secretary of State, War, and Navy to President Truman, April 18,1945, FRUS, 1945, vol.1,pp.350-351.對于即將召開的舊金山會議，方案提出了美國與會的兩大主要立場：其一，舊金山會議只討論托管制度的原則、框架，而不涉及任何具體領土處置，包括托管國的指定、托管國與聯合國各自對托管領土的權利及義務等，都留待日后以托管協定的方式解決。而且，雅爾塔會議上確定的托管范圍只提供了“可以”置于其下的三類領土，究竟它們是一部分、全部還是都不置于托管制度之下，也要由未來協定來決定。*Franklin D. Roosevelt Library, Taussig Papers, Box 59.其二，舊金山會議期間，美國需要提交其突出戰略托管性質的托管方案。按照美國的主張，托管領土實質上被分為兩類，一類為戰略托管區，另一類為一般托管區。在一般托管區，將建立起一系列監管制度，確保國際社會對托管領土的監督權。如聯合國大會或托管理事會有權審查管理當局遞交的報告，接受托管領土人民的請愿，定期訪問托管領土并開展調查，管理國還有根據托管理事會制定的調查問卷提交年度報告的義務。而在戰略托管區，除非管理國同意，上述托管體系下的大多數監管制度都將以安全為由自動免除。*FRUS, 1945, Vol.1, General, the United Nations, pp.459-460.

1945年4月25日，聯合國制憲會議——舊金山會議開幕，其時與會國在對殖民地實行國際托管的問題上并未取得一致意見。*Evan Luard, A History of the United Nations: The Years of Western Domination, 1945-55, vol.1, New York: St. Martin’s Press, 1982, p.59.雅爾塔會議只是達成確立國際托管制度的共識，對于托管制度的范圍、方式、目的未做出充分討論和商定。因此，舊金山會議開幕后五大國和澳大利亞等國都向會議提出了各自單獨擬定的托管制度方案，這是對于托管制度具體方案的首次集中討論，大國之間以及大國和中小國家之間的分歧和矛盾相互交織，聯合國托管制度成為舊金山會議的主要議題之一。概而言之，各國托管制度的分歧主要集中在兩個方面：

首先，托管制度是否應該以獨立為最終目的？對于該問題，中國作為大國中唯一東方國家的代表，提議應對托管領土加上“獨立”的目的，蘇聯附議，英、法及澳大利亞等國代表均反對中國的提案。美國亦支持英國和法國的立場。盡管如此，中國代表顧維鈞四次起立發言，“態度異常堅決”，“會場空氣異常緊張，形成中國與英美尖銳之對立”。*“舊金山會議兩日以來會議情況”， 1945年5月21日毛邦初電蔣介石，葉惠芬編：《中華民國與聯合國史料匯編——籌設篇》，臺北：“國史館”，2001年，第137、148頁。由于小組委員會無法達成妥協，只能進行會外協商。美國代表為此專門拜訪顧維鈞，表示只要中國與美、英等國意見一致，可以在托管理事會中給中國一個永久性席位。顧維鈞答道，中國在此問題上并無特殊利益，也無意為自己謀求特殊好處，只希望將民族獨立這一點包括在聯合國的基本目標之中。*顧維鈞：《顧維鈞回憶錄》第五分冊，北京：中華書局，1987年，第530—531頁。在中國的堅持下，埃及、菲律賓、伊拉克等國也紛紛表示出反殖民主義的意見和訴求。最終托管領土的最終目標被確定為：“逐漸發展為自治或獨立”。

其次，關于戰略托管問題。在召開舊金山會議之前，美國政府已在軍方和國務院之間達成某種妥協：舊金山會議只需要為托管制度制定大概的原則性規定，同時必須將戰略托管原則納入聯合國憲章。對于美國軍方要求的所謂“戰略地區”，將處于美國軍方控制之下，如果美國同意其納入托管制度，則由安理會實行監管。將領土納入托管制度必須取得宗主國的“隨后認可”，同時規定納入托管的領土以“自治”為最終目的。這就意味著殖民地最終是否納入、如何納入托管制度必須經過宗主國的同意，即是否納入托管制度是自愿的，而非強制性的。

因此舊金山會議上，美國提交的方案主張：“于任何協定內，得指定一個或數個戰略防區，包括該協定下托管領土之一部分或全部?！薄奥摵蠂P于戰略防區的職能……應由安理會行使”。英國不同意美國把托管領土分為戰略區和非戰略區的主張。英國認為美國精心炮制了戰略托管方案，最終目的就是既要單獨占領日本在太平洋的島嶼，同時又免除國際輿論的譴責。英國提出三條反對意見：1.英國殖民地政策旨在為“不能自立”地區的居民謀“福利”，為避免混亂，不論是戰略區還是非戰略區，都應該采取相同的管理標準；2.在人口多、面積大的地區不易區分戰略區和非戰略區，從軍事觀點上講，在這類地區或許有必要劃出戰略地，但是易引發政治危機；3.為維持世界和平與安全，聯合國會員國應采取相同的軍事政策，管理國有權使用托管領土。*Ruth B. Russell, A history of the United Nations Charter: the role of the United Nations 1940-1945, p.833.但是由于美國在戰略托管問題上的堅持，同時迫于會議上非殖民化呼聲的高漲，英國最終迎合了美國的意見，接受了戰略托管原則。

最后憲章規定托管制度不適用于舊的殖民帝國，托管領土的最終目標為：“以適合領土……的特殊情形……逐漸發展為自治或獨立”。憲章的第七十三條只是規定了適用于聯合國會員國治理的各殖民地區的一般原則，它宣布“以領土居民的福利為至上”，并規定“發展自治”和“對人民的政治愿望予以適當之關注”為擁有殖民地的國家應盡的義務；憲章第八十二條規定“于任何托管協定內，得指定一個或數個戰略防區，包括該項協定之托管領土之一部或全部”；第八十三條規定“聯合國關于戰略防區之各項職務，包括此項托管協定條款之核準及其更改或修正，應由安全理事會行使之”，且安全理事會對戰略防區內的職務以“不妨礙安全之考慮為限”。*www.un.org/zh/documents/charter/charter12.shtml.至此，在提出極為松散的原則性規定基礎上，美國設立戰略托管區的設想得以實現，聯合國戰略托管制度得以確立。

從雅爾塔會議到舊金山會議期間，聯合國托管制度逐漸向戰略托管制度的演變，是托管制度在對英、法等殖民大國做出妥協后的又一次妥協，這次妥協的壓力來自美國，確切的說來自美國軍方。二戰后期，美國戰后決策中軍方影響力逐漸增長，美國軍事地位的改變已經開始影響到它對戰后世界的規劃。美國軍事領導人認為，為了監控日本，避免重蹈覆轍，且抗衡蘇聯在太平洋地區的擴張，他們需要擴大防衛半徑。因此他們可以考慮借鑒英國散布全球的軍事基地的經驗，利用實際占領的太平洋島嶼，構建便于美國使用的軍事基地，實現其戰后戰略防御的部署。在軍方的驅動下，美國重新審視托管制度，并做出了戰略托管和非戰略托管的區分，在托管制度內部賦予美國未來合法控制太平洋島嶼的權利。如此，既未違背利用托管制度致力于非殖民化，改造戰后世界，實現美國霸權的宏偉目標；同時也滿足了美國對于太平洋島嶼的合法控制，且免除國際輿論的譴責。

三、“太平洋戰略托管協定”的出臺和批準

聯合國憲章在托管制度的規定中，采取的是含糊的表達方式，并未對托管制度的具體適用領土，托管協定的提交、審核以及簽署流程做出明確規定，因此為托管國在處理托管協定的問題上留有可進行外交操作的空間。按照聯合國憲章第七十九條的規定：“置于托管制度下之每一領土之托管條款，及其更改或修正，應由直接關系各國、包括聯合國之會員國而為委任統治地之受托國者，予以議定，其核準應依第八十三條及第八十五條之規定?！?www.un.org/zh/documents/charter/charter12.shtml.何為“直接關系各國”？憲章對這一關鍵性的概念未做任何解釋和說明，因此在托管協定的問題上，必須明確哪些國家可以獲得該身份。

1946年年初，對于“直接關系各國”，美國國務院認為，英、法、美，這些擁有委任權利的國家是當然的“直接關系國”，其他國家或許也可擁有這一頭銜，但不應將地理因素與其掛鉤；英國和蘇聯認為五大國應是“直接關系國”；其他國家尚未表態。*Minutes of Informal Meeting of the Trusteeship, January 17, 1946, FRUS, 1946, vol.1, pp.555-556.然而，隨著美蘇關系的進一步惡化，美國急需將太平洋原委任日本統治島嶼納入其全球軍事戰略部署，在太平洋區域構建其針對蘇聯的戰略防御體系。因此，“獨占而非兼并”成為其在太平洋地區托管領土的目標設定。為此，在太平洋島嶼問題上，美國需要排除其他國家作為“直接關系國”的權利訴求。對于英國外交部邀請美國作為非洲三地的“直接關系國”，美國國務院經充分討論后，于1946年4月11日出臺了一份政策文件：美國決定放棄成為非洲三地的“直接關系國”，但同時保留美國成為“直接關系國的權利”；美國應與英、法商議，盡可能使某一托管地的“直接關系國”為單一國家。*Minutes of the One Hundred Ninety-Second Meeting of Secretary’s Staff Committee, April 20, 1946, FRUS, 1946, vol.1, pp.570-577.4月20日的美國國務卿參謀委員會會議中，法律顧問科恩建議，可以將“直接關系國”定義為“直接管理或控制這些領土的國家”，而其他有利益的國家則有權進行“磋商”。*FRUS, 1946, Vol.1, The United Nations, pp.569-577.隨后兩個月，在與英、法、比進行磋商的過程中，美國提出，由委任統治國起草協定草案，并與其他“有特別利益的國家”進行磋商，隨后即可提交聯合國審議。美國希望三國放棄對日本原委任統治島嶼的權利訴求，讓美國成為唯一的“直接關系國”；保證其托管協定中直接關系國數目降至最低，可能的話最好僅為一國；同意采取磋商的辦法，而不堅持作為簽字國。作為回報，美國可以放棄作為三國原委任統治地的直接關系國。三國對于美國的提議表示認可。*FRUS, 1946, Vol.1, The United Nations, pp.577-579.至于蘇聯，也非常關注托管領土的處置與安排，而且也多次主張作為所有委任統治地的直接關系國的權利。在太平洋島嶼問題上，蘇聯希望憑借直接關系國的身份，在西南太平洋限制美國的行動，同時主張托管國應“受安理會制約，接受安理會巡視檢查”。對此，美方斷然拒絕，并以蘇聯根據《雅爾塔協定》在庫頁島以及千島群島的權利相威脅。*FRUS, 1946, Vol.1, The United Nations, pp.690-692.鑒于美蘇矛盾難以調和，聯合國大會決定不指定任何國家為直接關系國，但保留所有國家作為直接關系國的權利，留待其后解決。然而，大會隨后批準了西薩摩亞等八塊領土的托管協定，其實是對直接關系國簡單化和單一化做法的實際認可。*FRUS, 1946, Vol.1, The United Nations, pp.708-709.

直接關系國問題解決后，11月初，美國對太平洋島嶼的托管草案終于準備完成，該草案規定美國為唯一托管當局，有軍事全權。*The Acting Secretary of State to Senator Austin(No.271), November 6,1946, FRUS, 1946,vol.1, pp.674-676.1946年11月6日，美國總統杜魯門正式宣布，準備將日本原委任統治諸島及“因二戰結果而使美國承擔責任的”任何日本島嶼都置于托管制度之下，且以美國為唯一管理國，如果聯合國不予認可，美國將以任何方式繼續占領這些島嶼。*United Nations, Security Council Official Records, Second Year, No.20, 113th meeting, 26 February 1947, pp.407-415.這一聲明首先引發了美國國內輿論的反對，孤立主義者為美國為西太平洋承擔安全責任而驚恐萬狀，自由主義者則認為美國違背《大西洋憲章》的精神，在戰后謀求領土利益和軍事部署，而罔顧被托管領土的福利。*F. W., “American Trusteeship in the Pacific Islands,” The World Today, Vol.3, No.7 (Jul., 1947), p.319.聲明發出后，國際社會立即做出反應。蘇聯對于美國的托管草案展開了強烈抨擊，11月21日，美國駐蘇大使館發回蘇聯官方媒體對于托管草案的指責；11月30日，蘇聯明確表示出其對太平洋島嶼的興趣，主張其對于日本領土處理的權利。美國國務卿貝爾納斯拿千島群島問題進行反擊，最終促使蘇聯態度轉變。*The Ambassador in the Soviet Union to the Secretary of State(No.4195), November 21,1946, FRUS,1946, vol.1, pp.681-682. Memorandum by Mr. John Foster Dulles of the United States Delegation, November 30, 1946, FRUS,1946, vol.1, pp.690-692.12月初，蘇聯做出讓步，美國同意在提交草案前與蘇聯協商即可。*Memorandum by the Director of the Office of Special Political Affairs (Hiss)to the Under Secretary of State(Acheson), December 6, 1946, FRUS, 1946, vol.1, pp.701-702.1947年2月20日，莫洛托夫正式致函貝爾納斯，表示同意美國對原日本委任統治島嶼進行托管。2月25日，馬歇爾公開表示，蘇聯認為：鑒于美國在太平洋戰場的巨大犧牲，以及為戰勝日本做出的重要貢獻，美國完全有資格獲得原日本委任統治島嶼的托管國資格。*F. W., “American Trusteeship in the Pacific Islands,” p.319.2月26日，美國正式將托管協定提交給安理會審核。*United Nations, Security Council Official Records, Second Year, No.20, 113th meeting, 26 February 1947, pp.407-415.

談判過程中，美國的草案應相關國家的要求做出了部分修改。其中蘇聯提出：刪除托管協定中“美國將這些島嶼視為美國領土不可分割的組成部分”的條款，并且將“獨立”添加到托管領土的最終目標中去，美國對此表示接受。*United Nations, Security Council Official Records, Second Year, No.20, 113th meeting, 26 February 1947, p.415.英聯邦國家出于對于太平洋局勢掌控的考慮，也對美國的托管協定提出質疑。英國政府和澳大利亞政府分別以蘇聯對意大利北非領土的覬覦之心和希望鞏固其在太平洋地區地位為由，希望美國能夠在對日締結和約后解決戰略托管問題。對英、澳等國的反對，美國以太平洋諸島非日本領土、美國已向所有利益相關的國家抄送協定草案，聯合國對托管事務的最高權力為由表示拒絕。*FRUS, 1947, Vol.1, The United Nations, pp.258-261, 266, 269.同時，向英、澳軟硬并施。它一方面安撫兩國，表示對日委任統治地處置與對意大利殖民地處置沒有關系，且保證支持澳“完全平等參與對日和約的締結”；另一方面，也向兩國施壓，明確要求澳撤回提案，指出澳方堅持使人懷疑“別有用心”，并表示如果澳執意將修正案付諸表決，將無法通過。美國軟硬兼施，最終促使英國和澳大利亞撤回了其修正案。*United Nations, Security Council Official Records, Second Year, No.23, 116th meeting, 7 March 1947, pp.270-273.

1947年4月2日，聯合國安理會表決并通過了美國對原日本委任統治諸島的托管協定。7月18日美國國會批準了托管草案并由杜魯門總統簽署生效。原日本委任統治下的太平洋島嶼正式納入聯合國戰略托管體系中。

聯合國憲章對于戰略托管制度只是做出了籠統規定，這是在舊金山會議上大國達成的妥協，同時也為靈活解釋和操作托管協定留有活動余地。戰后，美國正是利用戰略托管制度的籠統規定，結合美國戰略需求，形成了“太平洋戰略托管協定”，使原有日本委任統治下的太平洋島嶼成為其太平洋戰略中的重要環節，形成美國為單一托管國的戰略托管區。名義上，美國強調該區域戰略價值的重要性，聲稱為了防止該區域局勢動蕩或者為其他勢力控制，應辟為戰略托管區，由美國作為單一托管國實行戰略托管，且置于聯合國安全理事會的監控之下。實際上，美國對于太平洋島嶼實行戰略托管的根本原因，在于二戰后美國國家實力的巨大提升，為獲取全球霸權需要抗衡蘇聯向太平洋地區的推進，構建起美國主導下的太平洋秩序。戰略托管地由聯合國安理會負責，而非托管理事會負責，也為美國的政策實施提供了極大便利，因為美國“幾乎可在密克羅尼西亞做任何事，并且只要美國愿意，就可長期留在這里”。*Josh Levy, X. Francis, S.J. Hazel, Micronesian Government: Yesterday, Today, and Tomorrow, National Department of Education Palikir, Pohnpei, Federated States of Micronesia, 2008, p.173.“太平洋戰略托管協定”的出臺，貫徹了美國“獨占而非兼并”的原則，不僅實現了美國的戰略意圖，也免除了國際輿論的譴責。美國得以合法的身份保持其在太平洋島嶼的實際控制。

四、太平洋戰略托管體系的構建與完善

1947年7月18日開始生效的“太平洋戰略托管協定”，賦予了美國對前日本委任統治島嶼行使行政、立法、司法權力。美國需幫助被托管地施行自治，促進其經濟發展、社會進步和教育推廣，保證當地人民的自由。經貿方面，托管地給予所有聯合國會員國最惠國待遇，被托管地管轄下的領土組成關稅同盟，美國對當地軍民要進行外交保護。美國可以推行并修改“適用的”美國法律，可修建軍事設施、駐扎軍隊和使用當地志愿兵,并可因安全原因封閉托管地。并且，條例規定，未經管理當局和安理會同意，該條例不得修改或終止。*Summary of Trusteeship Agreement Negotiation in the Security Council, April 2,1947, FRUS, 1947, vol.1, p.278.

美國早在1944年占領馬紹爾群島、北馬里亞納群島和加羅林群島后，即開始在該地區實行軍事化管理，由美國太平洋地區海軍總司令兼任該地區軍事總督。1947年托管協定通過之后，杜魯門總統頒布第8975號行政命令，終結在被托管領土的軍事管制政府轉而建立民政政府，并且授權海軍部長“暫時管理”。*Harold F. Nufer, Micronesia under American Rule: An Evaluation Of the Strategic Trusteeship (1947-1977), New York: Exposition Press, 1978, p.44.該地區仍然由海軍掌控，軍事總督改稱高級專員，但仍由海軍總司令兼任，全權負責該地區立法、行政與司法事務。直到1951年，內政部方才獲得了島嶼管理權。

在美國海軍臨時管理被托管島嶼之初，曾計劃重建因戰爭而遭破壞的建筑物；改善島民的健康狀況；建立島上“自我管理社區”；拓展商業以惠及美國商人和島民；促進教育。*Josh Levy, Micronesian Government: Yesterday, Today, and Tomorrow, p.175.按照該計劃，美國海軍基本確立了托管體系的基本架構。其中尤其值得肯定的當屬被托管地的政治體系構建：美國海軍高級專員設置“自治市”作為托管領土基本政治單位，市長及官員由選舉或委任當地酋長產生。此外，根據文化和語言的分布將托管地分為六個區：馬里亞納群島區、馬紹爾群島區、丘克區、帕勞區、波納佩區、雅浦區，地區官員由美國海軍官員擔任。內政部于1951年接管托管島嶼后，繼續提高當地官員在地區官員中的任職比例，擴大其參政范圍，發展代議、立法和行政機構并擴充其權力。這些措施極大地促進了被托管地的自治能力。在托管初期，除了政治體系構建成效較為顯著外，托管地的經濟發展、教育進步、醫療改善等方面乏善可陳。當地島民對政治自治化進程緩慢也頗有微詞：“當我們有了自治市市長之后，我認為這是我們通向獨立的第一步，然后當我們建立地區議會時，我認為這是第二步，但是現在呢?好像什么進展都沒有，我原以為我們會建立國家議會，但是它在哪里?難道美國人要永遠待在這里?”*Josh Levy, Micronesian Government: Yesterday, Today, and Tomorrow, p.202.1961年，聯合國托管理事會觀察團考察完畢后，形成了調查報告，對美國的管理提出了尖銳批評：交通不便、戰爭創傷賠償問題遲遲未解決、未充分支付軍用土地費用、經濟發展不充分、教育不充分和醫療狀況極其糟糕等。*Yearbook of the United Nations 1961, New York: Office of Public Information, United Nations, 1963, pp.476-477.

20世紀60年代，非殖民化觀念相較于聯合國成立時期已經取得了長足發展。1960年，聯合國大會通過《給予殖民地國家和人民獨立宣言》；1961年聯大通過決議設立非殖民化特別委員會，宣言的通過與非殖民化委員會的設立推動了非殖民化運動的發展。截至1962年，聯合國的11個托管地中已有8個實現了獨立或自治，只剩下太平洋戰略托管地、瑙魯和新幾內亞尚未結束托管。國際形勢的重大變化、托管理事會的批評以及島內民眾的怨言，開始促使美國改變其既往政策，做出調整和完善。

1961年9月25日，肯尼迪在聯合國大會上表達了美國關于殖民主義的立場：美國支持殖民地國家的非殖民化行動，支持人民的自由選擇，希望在全球范圍內自由舉行公民投票。*“Address in New York City Before the General Assembly of the United Nations,” Public Papers of the President of the United States: John F. Kennedy,1961, Washington: United States Government Printing Office, 1962, pp.623-624.1962年4月18日，肯尼迪發布了國家安全行動備忘錄第145號文件。文件指出：盡管根據聯合國托管協定規定，美國應致力于幫助當地人民走向自治或獨立，但是太平洋島嶼托管地“不太可能發展成為一個有活力的、獨立的國家”，因此“為了美國的利益，應該在合適的時間提供選擇，使其和美國建立一種新的、持久的關系，使其處于美國的政治架構內”，這是“我們接下來的目標”。為此，由內政部長、國務卿、國防部長和健康、教育與福利部長派遣助理級別的代表組成任務小組，執行相關項目。*National Security Action Memorandum No.145, April 18, 1962, John F. Kennedy Presidential Library and Museum.根據美國立場和政策的調整，美國開始增加對于太平洋托管地的財政撥款。1962年，美國國會將托管地1963年撥款數額從前期上限750萬美元提高到1500萬美元，并批準1964—1966年撥款上限為1750萬美元，到1969年時撥款上限己增加到3500萬美元。*Howard P. Willens and Deanne C. Siemer, National Security and Self-determination. United States Policy in Micronesia (1961-1971), Westport: Praeger Publishers, 2000, pp.61-62.撥款主要用于提高教育水平以及改善醫療條件。政策調整后，美國托管地當局開始提升被托管地的政治自治水平，設立議會，行使立法權，太平洋托管體系得到進一步完善。但是托管地議會的立法權受到了諸多限制，例如：不得違背美國簽訂的國際條約、美國適用于托管地的法律、美國總統和內政部長發布的行政命令；不得對托管地范圍內的美國財產征稅、對非本土人士征收的財產稅不得高于本土人士；僅有權支配從托管地征收的稅款，美國國會的撥款由高級專員支配。*United States of America, Department of State, 19th Annual Report to the United Nations on the administration of the Trust Territory of the Pacific Islands, Washington, D.C.: United States Government Printing Office, 1967, p.25.最重要的是，高級專員對托管地議會通過的決議有絕對否決權，這使美國在托管地的地位完全凌駕于議會之上。

根據托管協定，作為托管國，美國需要促使被托管地趨向自治或獨立全面發展，然而太平洋戰略托管體系的構建與冷戰幾乎同時發生，被托管領土的戰略價值成為美國重點關注的核心內容，于是美國將托管地作為核試驗基地，并開始修建軍事基地。

1953年10月30日，艾森豪威爾批準了安全委員會第162/2號文件，文件指出美國必須發展并保持強大的軍事力量，對蘇聯形成有效威懾，美國必須在核武器的數量和質量方面都“保持優勢地位”。*National Security Affairs, Vol.2,Part 1,FRUS, 1951-1954, pp.592-593.鑒于被托管的太平洋島嶼眾多、人口稀少、隱蔽性較好，美國將其作為核試驗的理想場地。在托管協定簽署前的1946年1月，美軍就首次在馬紹爾群島的比基尼環礁進行核試驗，其后在該地共進行了23次試爆；1948年4月起在安尼威士克島(Eniwetok)上共進行了66次原子彈、氫彈試爆。*[日]小林泉：《太平洋島嶼各邦建國史》，劉萬來譯，臺北：臺灣學生書局公司，1997年，第14頁。由于核試驗造成的人員遷出和環境污染等問題日益嚴重，當地島民和國際社會開始將此問題提交聯合國。聯合國托管理事會第901次會議上，圍繞該問題，蘇聯、中國臺灣當局、印度等均表示為造福島民、維護世界的和平與安全應早日停止核試驗或是采取積極的預防措施防止核輻射，然而美國以“戰略托管區”由安理會監管為由極力辯解。*《聯合國托管理事會報告》(1957—1958)，S/4076,1958，中文版，第5頁。由于聯合國的呼吁以及國際社會的輿論壓力，美國最終于1958年停止了比基尼島的核試驗，到1963年《禁止核試驗條約》通過后，島嶼上所有的核試驗被迫終止。

在戰略托管下，美國得以單獨控制日本委任統治下的太平洋島嶼，建立起太平洋戰略托管體系，并成功的將其納入美國的戰略部署，打造為美國在遠東亞太地區的前沿陣地。根據托管協定，美國被授權可以對托管地合法占領和駐防。20世紀50年代，美國根據與日本、韓國、澳大利亞、新西蘭等國簽署的防御條約獲得了上述國家在太平洋沿岸的軍事基地，建立了日本—琉球群島—臺灣—菲律賓—澳大利亞近海島嶼鏈防務圈，在上述地區修建軍事基地、派駐軍隊，構建了環太平洋防御體系，對蘇聯和中國形成包圍與遏制態勢，為了打造太平洋地區的戰略縱深，美國戰略托管地的價值與日俱增。之后的尼克松時代，由于美國的戰略收縮，戰略托管地開始取代50年代的近海島嶼鏈，成為美國向亞太地區施加影響力的重要基地，這足以解釋未來在被托管領土的獨立問題上，美國始終圍繞“美國在該地區的安全需求”和“將托管地發展成為和美國建立永久聯系的領土”的訴求和部署。

“太平洋戰略托管協定”簽署后，美國以戰略托管國的合法身份，施行其對于西太平洋島嶼的管理，太平洋戰略托管體系得以構建。美國在構建托管體系的過程中基本遵循了聯合國憲章的規定，“增進托管領土居民之政治、經濟、社會及教育之進展”，尤其是在非殖民化浪潮高漲的60年代，美國加大財政撥款，提高政治自治水平，促進經濟發展，改善教育醫療，逐步完善了戰略托管體系。但是針對聯合國憲章中的“以適合各領土及其人民之特殊情形及關系人民自由表示之愿望為原則，且按照各托管協定之條款，增進其趨向自治或獨立之逐漸發展”的貫徹，卻大打折扣。戰略托管結束時，托管地并未形成一個完整的獨立國家，而是出現分裂：北馬里亞納群島自由聯邦作為自治領加入美國；密克羅尼西亞聯邦、馬紹爾群島共和國與帕勞共和國分別同美國簽訂《自由聯系條約》。三國內政、外交由本國負責，安全、防務則交由美國負責。美國圍繞其“在該地區的安全需求”，“將托管地發展成為和美國建立永久聯系的領土”，實現了在太平洋地區戰略的最佳方案。

結 論

二戰后，太平洋“戰略托管”體系的確立是美國政府內部不同利益集團相互角力的結果。太平洋戰爭后期，美國軍方已經開始意識到這些位于太平洋上的島嶼對于美國的軍事意義和戰略價值，他們希望戰后能夠直接占領這些島嶼，以增強美國在太平洋的戰略縱深，并增強其對遠東事務的影響力。然而，國務院方面的意見則傾向于對于戰后世界的非殖民化改造，希望能夠徹底消除原有殖民帝國帶來的各種弊端，掃除美國對全球事務進行干預的巨大障礙，同時獲得道德美譽。國務院和軍方的矛盾促使美國不得不尋求妥協方案，最終通過戰略托管方式滿足雙方訴求，再次踐行了其行走于理想主義和現實主義之間的外交風格。

太平洋“戰略托管”體系的確立也是戰后美蘇關系日趨緊張，冷戰即將發生時期的戰略選擇。美國通過排他性的單獨戰略托管區的構建，在遠東地區形成了對蘇聯進行全面對抗的態勢。在之后的冷戰期間，美國充分利用了戰略托管區提供的戰略縱深，在遠東亞太地區構建起對中、蘇進行遏制的前沿陣地和緩沖地帶。即使是后冷戰時代，美國在保持其對亞太事務的介入中，依然后沿用其傳統的戰略托管區提供的軍事便利和優勢。

聯合國在推動非殖民化進程中發揮了重要作用，其托管制度和托管理事會的建立并非對殖民地問題的最終解決，而是發揮了指引未來發展方向，以及鼓舞未獨立國家人民信心的作用。太平洋戰略托管體系得以確立看似是非殖民化進程中的一個障礙，但是聯合國托管制度的建立規避了美國的直接軍事占領，無論非戰略托管區抑或是戰略托管區，終將走向獨立。從1957年到1973年，除帕勞(Palau，屬馬紹爾群島)外，聯合國其余10塊被托管領土或宣布獨立，或加入鄰國組建新的國家。1994年10月，帕勞宣布獨立。至此，聯合國托管制度內的全部被托管領土均實現了獨立。

但是由于歷史上太平洋戰略托管體系的構建，美國至今仍然保持了其與原托管地之間密切的政治經濟合作，尤其是軍事防務方面，更是保持了高度的積極介入且不斷升級。美國在重返亞太問題，以及干涉遠東事務方面，對于原戰略托管地戰略資源的利用將會是持續的，也是值得我們關注的。