物質文化遺產保護的國際比較研究

欒義波

【摘要】物質文化遺產是自然與歷史用另一種方式贈予我們的瑰寶，它們體現出來的價值無窮無盡，不僅能夠給我們帶來物質上的滿足，還會帶給我們精神上的愉悅。隨著時代的發展，人們愈加追求開發物質遺產帶來經濟效益，商業性的開發對其造成建設性的破壞，使得遺產失去了原有價值。由物質文化遺產特有的存在價值和稀有狀態可知，遺產保護與開發的課題研究在各個國家或社會中的重要程度。在這方面我國的管理制度、法律法規等還不夠完善，需要總結和借鑒先進國家遺產保護的經驗和教訓，從不同的案例或相似的情況中探索出適合我國的管理制度和保護體系，努力使我國物質文化遺產能夠得到有效保護與可持續發展，使共贏的初衷成為現實。

【關鍵詞】物質文化遺產；保護與開發；管理體制；國外經驗

【中圖分類號】G263 【文獻標識碼】A

一、 國外成功物質文化遺產保護體系特點分析

美國從建國起只有二百多年的歷史，在世界遺產數量上不及一些歷史悠久的古國。但其研究起步比一般國家都早，在管理上遺產經營與管理相分離，建立了完善的遺產保護法律體系。

加拿大也是遺產保護先驅國之一，班夫國家公園是加拿大于1885年設立的第一個國家公園，也是世界第三個國家公園。經過長時間的探索與發展，加拿大形成了一套完整的國家公園管理體系。澳大利亞是在聯合國科教文組織遺產事業的影響下，才逐漸意識到構建國家遺產體系的重要性并制定具體補救方案。日本土地所有權不是全部歸國家所有，由于土地面積的限制，其高度重視科學合理的保護，受到全世界的關注。

（一）各國行政管理體系比較

美國的國家公園體系自上而下采用政法、教育等多種方式方法對世界遺產進行長久有效而且全面的保護，此系統將美國全國所有的州分成7個大區，美國共300多個國家公園均由國家聯邦政府管理局全權負責，其中的每一個個體都是相對獨立存在的單位體系，管理者的任用以及相關工作人員的調配都是國家管理局統一安排任命的，擁有絕對的最高權利。公園內的管理部門及管理者只能做相應的遺產資源規劃管理，不可以參與具有收入性質的商業行為，對于園內土地的具體使用方案也要報備到國家管理局，只有獲得批準后才可以實施具體方案計劃。美國的這種體系規模管轄范圍較為寬廣，整體涵蓋性較強，治理效力較大，所以成功地管理了本國的各類遺產體系。

加拿大政府是所有國家中最先建立并完善國家公園政府管理模式的機構，成功開辟了各個國家公園在管理制度上的先例。在中央垂直的管理體制模式下，有關園內所有的決定性事宜都必須在聯邦遺產國家公園局的同意和簽署的文件下執行，與其所在地無直接關系。設在渥太華的國家公園局總部是管理加拿大國家公園最權威的聯邦政府執政機構。另外，加拿大與事業、學校以及企業等機構均存在過合作工作的關系經歷，在管理體系上運用綜合保護和分級管理的手段，建立了具有創新性的國家管理中心。

澳大利亞的聯邦憲法詳細規定，各州自行管理其所屬領地范圍，對各州的管理聯邦政府并無直接權利。但對其海外領地聯邦政府具有直接管理權，包括本國的領海范圍內。澳大利亞政府建立有一套屬于自己本國的管理模式，各種管理模式在各地方政府的管理下均具有鮮明獨特的自治地方特征。

在日本，國家公園主要是由政府環境廳負責，由市政府以及公園各土地權屬者在合作的模式下共同管理的自然國家公園管理體制。日本政府對國家公園的投資以及建造一般來說都是和私人共同完成的，例如，一些基礎性設施像人行道、停車位和廁所等由國家主要負責，而另外一些具有收入的工程，如住宿、交通運輸等的建設大部分由個人投入資金。

（二）各國法律法規監督體系比較

美國的國家公園管理局主要依據其本國家的聯邦法律設立和制定各種各樣的法律法規。其在法律方面的監督體系是一個從不完整到健全的自我完善過程，幾近每四年就會出臺一部新的法律法規，補充之前有缺陷的法律體系。美國分別于1906年和1966年通過并出臺了《國家文物保護法》和《國家歷史保護法案》，在其中詳細規定對遺留的遺物、遺跡以及各種古建筑進行充分的依法保護和有效的按規管理。美國政府在遺產保護方面專門為其國家公園制定過十多部相關法律，種類較為完備，廣泛且全面地包含了各種遺產體制方面。

加拿大政府早在1885年就在全國范圍內通過并出臺了國家公園行政法令，其中有《洛基山公園法案》，制定此法案的主要目的是用來規范國家公園的相應保護建設標準。加拿大的《國家公園法案》是于1930年出臺并正式使用的，由于此法律體系存在缺陷，1988年進行了詳細的修訂補充。不僅如此，加拿大政府的法律體系包含相關法律達到16部之多，其中，有關于保護物質文化遺產、歷史文化古城、保護遺跡等方面的專項法律法規。這些法律、法規在執行上具有很高的可行性，也較為規范，為遺產保護工作的順利展開具有非常重要的意義。

澳大利亞政府比較關心建立法律的重要性以及權威性，現澳大利亞已建立了比較健全的遺產保護的法律法規體系?！妒澜邕z產財產法案》中明確規定，如果沒有經得主管部門的批準，任何部門、機構以及個人都不可以在被列為世界遺產的地域范圍內進行修筑道路、建造其他建筑物等，任何權益受到侵害或是違法行為都可以交給最高聯邦法院受理，尋找維護自身權益的最佳手段。新修訂的《澳大利亞遺產理事會法案》于2003年被通過，取代了舊版法律而產生法律效力，從而負責本國的遺產申請注冊等相關工作。

日本國家的《古器物保存法》是首次以國家政府令的形式出臺的，后又相繼通過了很多部遺產保護方面的法律法規，例如《古跡名勝天然紀念物保護法》以及《古社寺保護法》等。這些法律法規幾乎在經常出現的遺產保護問題方面都有較為詳細的規定。1950年頒布并實施了《文化財保護法》，幾經修訂和完善后已成為一部十分健全的遺產類保護法典，它比以前頒布的所有法律具有更加全面、更加系統的特性。

（三）各國資金保障制度比較

在美國，國家公園毋庸置疑是以非盈利為目的的公益事業，這在《國家公園管理手冊》中有明確的標注，與其他以盈利為主要目的的旅游景點有本質上的區別，聯邦政府財政部每年按時撥放20億的專項保護資金用于遺產的基本維護。此外，政府繼續鼓勵和支持社會各界，通過減免稅項及降低門票價格，投資于物質文化遺產。美國聯邦政府完善補充相關法律和制度后，現已有24部相關的法律法規，相關的規則、標準以及執行命令等更是多達62條之多，為國家公園能夠有穩定持續的資金支持提供有效的法律保障。

加拿大的遺產保護資金大部分來自各地政府的專項撥款資金，也有部分是公益機構、企業以及社團的捐贈，還有很多社會上的志愿者志愿參加相關義務性的遺產保護宣傳和宣講活動。政府機構或部門在把這些保護資金落到具體項目上時，會根據不同的部門或項目授權不同的實施方案或計劃。在很多不同項目的原則方案上，國家公園管理局采取國家聯邦政府與各地方簽署費用平均分攤方法。

澳大利亞國家在保護資金的專項利用中，國家公園資金的七成管理費用是由國家政府和州政府共同承擔支付的，這些資金除了支付管理人員和工作人員的基本工資，還會投資在日常遺產地的基本維護，國家政府或領地管理的部門發放這部分資金都是按年度預算分級下撥給保護區。剩下的30%的資金一般都是由社會企業及愛心人士自愿無償捐助的，預備給新項目的開發與研究。

日本的資金保障制度主要是以國家投資為主體，與各地方政府的資金發放相結合特有模式。日本政府和各地方對資金的投入和使用在很大程度上取決于遺產本身的等級級別，日本法律對古建筑如何合理使用保護資金有詳細的規定；對于一些已經被列入《古都法》的遺產地保護區，日本政府會承擔80%的費用，剩下的費用則由地方政府承擔支付，當地政府要承擔列入城市景觀條例的遺產地的全部發生費用。

二、國外經驗的比較分析及對我國的幾點啟

（一）有效的管理體制

上述幾個國家制定的公園管理機構一般都是公益性質的政府所屬機構，工作重心主要在遺產的維護、保護與管理等方面，主要依靠政府財政部門撥專項資金來維持日常正常的運轉。在這些遺產保護較為先進的國家，一般情況下都建有完善的組織管理體系與機構，專職負責遺產文物等的管理保護工作。這些機構從中央到地方分別由中央政府中的專門機構、地方政府中的專門機構、各級專家咨詢機構、一些民間社團組織以及相關科研單位五部分構成。我國可選幾個具有代表性的重點名勝保護區，試行由國家政府直屬管理，示范性地運行先進的特許經營制度，定期召開各個有關部門和單位的工作總結會議，加強相互之間的交流與溝通，避免在遺產景區的保護與開發過程中出現更多的矛盾和糾紛，是有效緩解各自為政的現象發生。

很多發達國家的遺產地管理體系都建立有較為完善的監督管理機制，例如美國、加拿大以及日本等國家，這不僅保證了體系的有效性，還確保了執行上的時效性。就我國現行的遺產地管理體系，明顯的不足就是缺乏監督機制，相關的管理信息和管理內容公開水平低，為來自社會的團體和力量參與監督提供的機會明顯不足。外部監督主要由法律和專業監督以及社會公眾監督等組成，在我國這樣單一管理的機構下，對于遺產地的監督顯得尤為迫切與重要。

（二）完善的法律體系

這幾個國家對遺產資源的立法都很重視且都不斷完善法律體系，平均每隔幾年就會修訂一次專業法律，用以增強其法律體系的適用性和有效性，可知建立和完善相關法律法規對遺產遺跡保護的重要性。美國就是因為有了完善的法律體系，才有了建立遺產保護體系的充分條件，美國每一個被確定為國家公園的，一般都有相對應的保護法律法規，國家公園局的設立和完善以美國聯邦政府的法律為基本依據，以及其頒布的各項政策法規也把其作為根本依據。雖然我國的遺產保護法包含的種類全、范圍廣，但達到的力度不夠深度，太淺，可操作性方面也存在問題，且對遺產遺跡及歷史名城等的保護與管理還沒有一套專門應對的法律法規。所以，我國應出臺一部《中華人民共和國遺產保護法》專業法，以此為依據，建立和完善有關物質文化遺產、歷史古代名城、國家重點文物遺產保護單位等的管理條例、規范。對于遺產地旅游業的開發和發展要與國際接軌，盡量使其在國際化、規范化、法制化的正確道路上運行?？偠灾?，要實現對物質文化遺產長久并有效的保護，就要建立一套完整的、全面的以及有效的法律法規體系。

（三）科學規劃決策機制

一般遺產保護先進國總結的經驗里都有與科研機構進行長期有效的合作這一條，研究遺產所在地生態系統的正常環境，并注重實踐方案的實驗，為更好地處理遺產資源開發與保護過程中出現的問題提供了理論上的指導以及實驗方案。每個國家因國情不同而有自己的體系特點。我國第一個遺產研究機構是1998年在北京大學成立的世界遺產研究中心，并于2014年由我國政府住房和城鄉建設部成立了世界自然遺產保護研究中心。相關決策體制的完善以及各種相關研究機構的成立，雖明顯地推進了我國遺產保護事業的快速發展，但在具體規劃和政策決策方面與先進國家之間存在著的明顯差距，運作不強，沒有整體規劃，社區參與不夠等都有所體現?？梢詮钠渌冗M成功的管理經驗中學習或借鑒，如建立遺產體系保護水平的評估機制和破壞程度的預警機制、建立環境影響評價部門或機構，隨時隨地對遺產所在地的環境進行監督。

（四）重視對遺產的保護教育

遺產保護先進國都高度重視文物管理，開發和保護專業人員的教育和培訓，進而有力地保障了文物保護的科學性和先進性。我國是個遺產遺物大國，應更加自覺地對這方面加以重視，不僅要加大力度培養專業人才，還要對普通群眾進行有關遺產保護的宣傳與教育。

最基本的日常工作是要加強物質遺產保護的公眾教育與宣傳，普及相關法律知識，全面提高人民群眾的自覺自愿保護意識；每年都在中小學進行遺產保護的專題宣講，或組織開展專題團活等；也可在大學適當增開有關遺產保護的選修課程。第二，應加強和鞏固對專業管理隊伍以及相關保護部門人員素質的培育，可舉辦培訓班、專家專題講座等，提升其隊伍整體的專業知識水平和實踐技能。第三，要加大對遺產保護的科學研究的投資，加強專業及其相關領域的研究深度及廣度，加強區域性及復合性遺產的多學科綜合研究，加強國際學術交流，對資源保護與開發中的突出問題與矛盾展開各種類型的學術討論。

現今，世界上沒有任何東西可以替代物質文化遺產存在的價值，就算是時代發展之下的科技進步也不能制造出遺產的替代物，遺產遺跡不論是空間上的存在還是時間上的發展都是獨一無二的、不可復制的。由此可知，物質文化遺產的存在對我們人類生活及社會發展的重要性，尤其是像我國這樣具有五千年發展史的稀有性不言而喻。

就現階段我國物質遺產的保護現狀存在的問題和發展趨勢而言，我們不得不認真反思人類無底線破壞行為，不得不重新認識和教育遺產的歷史和存在價值，不得不制定更加嚴格和專門的法律，建立更加完善健全的法律體系和管理制度，不得不學習和借鑒遺產保護先進國的管理經驗和制度體系，總結我們國家體系當中存在的不足和突出矛盾，制定適合我國特色社會主義國情的專有保護體制，盡量使我國各類遺產得到充分有效合理的保護，給我們的歷史一個完美的交代。