黨的十八大以來社會治理的理論演變與制度創新

楊會良　陳蘭杰　楊雅旭

摘 要：推進社會治理創新是黨的十八屆三中全會提出的新要求。黨的十八大以來，黨對于社會治理制度做了許多有益探索，我國社會治理制度不斷完善，社會治理方式不斷創新。本文詳細梳理和分析黨的十八大以來社會治理理論發展的政策脈絡和演變邏輯，重點探討黨的十九大社會治理思想創新的重大價值。

關鍵詞：社會治理；理論演變；制度創新

中圖分類號：D669 文獻標識碼：A 文章編號：2096-5729（2018）04-0075-05

一、引 言

2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出，“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”[1]。這是黨的十八屆三中全會《決定》的一大亮點，體現了我國對35年改革開放經驗的深刻總結，表明了我們黨對政治社會發展規律的深入把握。

從新公共管理理論視角來看，服務型政府的理想模式是公共治理模式。公共性是治理的靈魂和宗旨，其本質特征在于政府與社會對公共生活的共同治理，是國家權力與公民權利的持續互動過程。上述治理理論是一種全新的政治分析框架，是對傳統理論的超越和發展。黨的國家治理理念升華帶動著社會治理理念創新，《決定》專列一章闡述“創新社會治理體制”的要求，指出：“緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進社會公平正義、深化社會體制改革，改革收入分配制度，促進共同富裕，推進社會領域制度創新，推進基本公共服務均等化，加快形成科學有效的社會治理機制，確保社會既充滿活力又和諧有序。[2]”這是中國共產黨成立以來在黨的正式文件中第一次提出“社會治理”概念，標志著中國共產黨的治國理政理念發生了新變化。黨的十八大以來，社會治理的發展體現出我黨理論聯系實際、與時俱進的品格。系統分析黨的十八大以來社會治理理論的發展，有助于全面把握黨中央社會治理的方略，從不同領域、不同層面、不同程度推進社會治理制度創新和發展。

二、“社會治理”思想的產生和演進

黨的十八屆三中全會以來，我國經濟、政治體制改革的廣度和深度都在不斷拓展，逐漸進入改革攻堅階段。一些重要領域和關鍵環節取得了突破性進展，但同時也會帶來一系列的社會問題，如民生領域還有不少短板、城鄉收入分配差距依然較大、就業醫療養老方面仍有不少難題、社會文明水平尚需提高等，這些問題的解決需要社會治理理念的同步推進。

社會治理起源于社會管理，從“社會管理”到“社會治理”，體現了我黨對社會建設的認識經歷了長期反復和上升的過程（如表1所示）。

表1 “社會管理”到“社會治理”的概念發展歷程

從上表可以看出，我國社會治理的理論體系在不斷完善、進步和創新。2004年，首次提出“社會管理格局”這一概念，并說明主體包括黨委、政府、社會和公眾。2007年，提出要健全社會管理體制，具體涉及社會管理的制度和方式。2012年，提出五位一體總體布局后，特別提出要加強社會建設，并對社會建設進行了重要戰略部署，實現了從社會管理格局向社會管理體制的轉變。2013年以來，以習近平同志為核心的黨中央實現從“社會管理”向“社會治理”的轉變，并在“十三五”規劃綱要中對加強和創新社會治理作出全面部署，通過不斷努力改進社會治理的方式，激發社會組織活力[3]。

由“社會管理”向“社會治理”轉變，展示出一種全新的政治理念，治理與管理雖一字之別，但內涵卻有根本不同：一是主體多元。治理的主體既可以是公共權力機構，又可以是市場和社會組織；而管理的主體則相對單一，主要是政府等國家公共權力機構。黨的十九大提出的“加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”論斷，就充分體現了治理多元主體共治的理念。二是權力來源多樣。治理的權力來自公眾認可及社會契約，甚至在很多情況下，公民直接行使權力，達到自治的效果；管理的權力則來自統治階級及國家法律授權。三是手段機制柔性。治理強調對話、協商、長期合作，強調權力的自上而下或平行運行；而管理以政府命令、控制和規制為主，強調權力自上而下的運行，強調剛性。四是適用范圍寬泛。治理是一個比政府更寬泛的概念，適用于全社會；而管理是一個制度性概念，體現國家意識形態，只適用于政府權力所及領域。五是價值取向強調民主法治。治理強調民主觀、社會觀和法治觀；管理則強調行政觀、制度觀和責任觀。六是達成效果的協同性。面對紛繁復雜的社會事務，治理更注重事務的系統性、整體性、協同性，將頂層設計與摸著石頭過河有機結合，效果往往事半功倍；而管理多頭痛醫頭、就事論事，效果往往事倍功半。

“社會治理”思想的產生、演進過程也是中國特色社會主義社會治理體系不斷完善的過程。加強和創新社會治理，是加強黨的領導能力、政府的治理能力的必然要求，是發展中國特色社會主義事業的必然要求。加強和創新社會治理，完善中國特色社會主義社會治理體系有利于提高社會治理以及整個國家治理體系的現代化、科學化和精細化水平，有利于促進社會秩序和安全形勢的持續好轉，為人民群眾的生命安全、社會的穩定發展提供和諧環境，建設更高水平的平安中國。

三、黨的十九大“社會治理”思想解析

2017年10月，以習近平同志為核心的黨中央針對當前社會建設面臨的新形勢新情況新問題，在黨的十九大報告中共10次提到“社會治理”，著力強調“提高保障和改善民生水平，加強和創新社會治理[4]”，同時圍繞社會治理創新，在破立結合中，提出了社會建設的許多新理念新思想新舉措，站位高遠，意義重大，影響深遠，開拓了中國特色社會主義社會建設的新境界，成為習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分。下文將仔細對比黨的十八大到十九大“社會治理”相關用詞的變化（如表2所示），深刻解讀十九大社會治理創新的相關思想。

表2 黨的十八大到十九大關于社會治理的用詞變化

（一）創新社會治理理念

理念是行動的先導。創新社會治理，首先要創新社會治理的理念。從黨的十八大的“社會管理”到十九大的“社會治理”，雖然只有一字之差，但體現的是系統治理、依法治理、源頭治理、綜合施策，同時也反映了在治理主體、治理方式、治理范圍、治理重點等方面的明顯不同。

黨的十九大報告更加強調“以人民為中心”，報告在總結五年工作和歷史性變革時多次提到“深入貫徹以人民為中心的發展思想”，在加強和創新社會治理單列的章節中也多次提到，“人的問題，是檢驗一個政黨、一個政權性質的試金石”“必須始終把人民利益擺在至高無上的地位”“保障和改善民生要抓住人民最關心最直接最現實的利益問題。使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續”，并首次提出“保護人民人身權、財產權、人格權”。加強和創新社會治理，要時刻傾聽人民呼聲、回應人民期待，這樣的“人民觀”是在新的歷史條件下創新社會治理的核心價值觀，也是引領中國特色社會主義社會事業不斷前進的新型治理觀。

同時，推進改革發展穩定的大量任務在基層，推動黨和國家各項政策落地的責任主體在基層，社會治理的重點難點也在基層，必須把社會治理的重心落到城鄉基層[5]。黨的十九大報告指出，“加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動?！绷暯皆赋?，“基層是社會的細胞，是構建和諧社會的基礎，社會治理的中心必須落到城鄉社區，社區服務和管理能力強了，社會治理的基礎就實了。盡可能把資源、服務、管理放到基層，使基層有職有權有物，更好為群眾提供精準有效的服務和管理[6]?！?/p>

社會治理重心下移至基層，重在加強城市常態化管理和農村社會治理。

第一，要加強城市常態化管理?，F在，我國既處于城鎮化進程快速推進時期，又處于社會矛盾凸顯期。2016年，按常住人口計算，我國城鎮化率已經達到57.35%。2016年末，全國流動人口達2.45億人。城鎮化是現代化的必由之路。社會治理應特別關注環境、交通和社會治安等與百姓生活息息相關的問題。

第二，要加強農村社會治理。黨的十九大提出“健全農村留守兒童和婦女、老年人關愛服務體系[7]”；“堅持大扶貧格局，重點攻克深度貧困地區脫貧任務，解決區域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧?！鞭r村、農民問題是建設“平安中國”的關鍵問題，是極重要的民生，應成為社會治理的重點。

第三，重在妥善處理人民內部矛盾，維護國家安全。習近平指出，要“加強預防和化解社會矛盾機制建設，正確處理人民內部矛盾”“推動全社會形成維護國家安全的強大合力?！?/p>

（二）創新社會治理體制

創新社會治理，必須創新社會治理體制[8]。黨的十九大提出，要“加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”[9]。

可以發現，社會治理體制由十八屆五中全會的“政府主導”變為“政府負責”，體現了社會治理主體的變化，政府不再主導一切，而是引導和支持社會力量積極參與社會治理。這種新的社會治理體制與傳統的社會治理體制的最大差別，就在于強調社會治理的主體不是一元的，而是多元的，政府、社會、公眾要各歸其位、各擔其責、協同治理，同時更加注重為社會治理提供法治保障。

此外，黨的十九大報告首次提出“打造共建共治共享的社會治理格局[10]”。與以往的“共建共享”相比，雖然只多了兩個字“共治”，但卻體現了新時代社會治理的新方式，那就是“堅持人人盡責、人人享有”，充分發揮社會治理的協同作用，做到社會治理人人參與，包括各類群眾組織、基層群眾自治組織以及其他各類社會組織等。

（三）創新社會治理方式和手段

經歷了粗放式社會治安向經驗式社會管理、精細化社會治理的轉變之后，黨的十九大報告正式提出，要著力提高社會治理的“四化”水平，即提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平，體現了社會治理方式更加注重社會協同、法治保障、技術支持和質量要求。

創新社會治理手段，推進現代化、智能化治理，實施網格化管理，打造線上線下“兩張網”，打造基礎綜合服務管理信息化平臺，不斷推進現代科技與社會治理的深度融合，深刻認識到互聯網在國家治理和社會治理中的重要作用。這是社會治理現代化的基本要求，表明國家在社會治理方面在不斷改進職能建設，加大投入力度，有利于實現整個國家治理體系的現代化。

四、黨的十九大

“社會治理”思想創新的重大價值

黨的十八大以來的社會治理實踐及黨的十九大報告對社會治理理論體系的創新，具有重大現實意義和深遠歷史意義，不僅有效助力如期實現全面建成小康社會的奮斗目標，而且開拓了中國特色社會主義社會治理的新境界。

第一，建立并發展了科學社會主義社會治理思想。黨中央在馬列主義、毛澤東思想和中國特色社會主義理論體系的指導下，結合當前改革現狀、社會實情，提出了一系列社會治理新理念新思想，是對科學指導思想的繼承和發展。例如，以人民為中心的社會治理思想，不僅回答了“社會治理為了誰、依靠誰”的問題，也回答了社會治理的評判標準和行動準則問題。

黨中央把脫貧作為全面建成小康社會的底線任務和標志性指標，在黨的十九大報告“加強和創新社會治理”一節中重點增加“打好脫貧攻堅戰”這一措施，通過建立一套行之有效的脫貧攻堅責任體系、政策體系、投入體系等，落實各項部署政策，這也是黨始終將人民利益作為根本利益的體現。

第二，實現了傳統社會管理向現代社會治理的轉變。由“管理”到“治理”，雖然只有一字之差，但思想更深刻、內涵更豐富?！吧鐣卫怼备油怀隽它h委領導和政府負責的多元社會主體共同參與、良性互動，有利于構建共建共治共享的社會治理新格局，突出了系統治理、法治治理、源頭治理、綜合治理，也突出了全面加強黨對社會治理的領導，為實現社會治理科學化、現代化、專業化、智能化提供堅強的領導核心和組織保證。這都標志著傳統社會管理向適應新時代發展的現代社會治理轉變[11]。

第三，構建了社會治理與平安中國、人類命運共同體之間的聯系。國家安全是定國安邦的基礎，也是社會穩定和社會進步的前提。2014年1月，中共中央正式成立國家安全委員會，推進國家安全法制建設。制定《國家安全戰略綱要》和《關于加強國家安全工作的意見》，規劃了在新形勢下維護國家安全的指導思想。黨的十九大報告也多次提到“平安中國”，強調國家安全對社會治理的重要性。

五、結 語

黨的十八大以來我國社會治理的理論與制度發展呈現良好的發展趨勢，通過總結歸納社會治理思想的產生與演變，能夠及時總結經驗，發現社會治理在實踐中存在的問題，不斷完善社會治理制度。近5年來的中國社會治理思想與國家發展形勢變化有密切聯系，黨中央統籌國內國外兩個大局、統籌發展安全兩件大事，積極宣傳人類命運共同體思想，既有利于為我國社會建設和社會治理提供良好的國內國際環境，又有利于為促進人類社會發展打開新的視角。社會治理的最終目的是為了滿足人的合理需求，站在中國特色社會主義新時代的起跑線上，唯有以黨的十九大報告精神為指引，不斷推進我國社會治理制度建設步伐，完善社會治理制度體系，改進社會治理方式，才能不斷提升民眾滿意度。

參考文獻：

[1] 陳登源，俞慈珍.民主政治視域下我國治理體系和治理 能力現代化的路徑分析[J].長春師范大學學報（人文社 會科學版），2015，（3）：29-33.

[2] 何子英，郁建興.新一輪改革戰略中的社會體制改革[J]. 中共浙江省委黨校學報，2014，（01）：5-10.

[3] 羌洲，曹亞楠.社會治理體制改革的演進和對民族地區 社會治理的啟示[J].西北民族大學學報，2015，（1）：41-46.

[4] 祝裕.使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保 障、更可持續[N].每日經濟新聞，2017-10-19.

[5] 陳紅，張美凡.習近平基層黨建思想探析[J].決策與信 息，2017，（2）：10-15.

[6] 鄭凱伊.馬克思主義群眾觀與黨的群眾路線研究[J].經 濟研究導刊，2017，（5）：157-159.

[7] 段成榮，秦敏，呂利丹.我國農村留守妻子的分布與生 存發展現狀——基于2015年1%人口抽樣調查數據的 分析[J].南方人口，2017，（2）：34-49.

[8] 青連斌.習近平總書記創新社會治理的新理念新思想 [N].前線，2017-08-17.

[9] 潘盛洲.打造共建共治共享的社會治理格局[N].經濟 日報，2017-11-27（05）.

[10] 李冉.打造共建共治共享的社會治理格局[N].光明日 報，2017-10-23（06）.

[11] 魏禮群.黨的十八大以來社會治理的新進展[N].光明 日報，2017-08-07（11）.