國家重點研發計劃重點專項績效評價指標體系研究

摘 要：本文以績效評價的理論為指導，結合財政部關于績效評價的相關文件要求，針對重點專項的特點，從專項管理實際工作出發，站在項目管理流程的角度，構建適合重點專項項目經費的績效評價指標體系，并詳細闡述了3個一級指標、6個二級指標以及40個三級指標的構建思考、指標內容以及績效評價要點。

關鍵詞：重點專項；績效評價；指標體系

一、引言

堅持新發展理念是十九大報告中提出的建設中國特色社會主義的基本方略之一，強調創新的發展理念。我國建設創新型國家的力度正在逐步加大，創新驅動發展戰略正在大力實施?？萍加媱潱▽ｍ?、基金）對體現國家在中國特色社會主義創新道路上的政策取向、戰略布局、發展重點以及科技創新規律特點等方面具有重要作用，科技計劃（專項、基金）的實施績效，直接關系到創新驅動發展戰略能否真正落實好，推進好。國家重點研發計劃重點專項（以下簡稱“重點專項”）涵蓋了原973計劃、863計劃、國家科技支撐計劃、國際科技合作與交流專項、產業技術研究與發展基金和公益性行業科研專項等等。主要針對事關國計民生的重大社會公益性研究，以及事關產業核心競爭力、整體自主創新能力和國家安全的戰略性、基礎性、前瞻性重大科學問題、重大共性關鍵技術和產品，為國民經濟和社會發展主要領域提供持續性的支撐和引領。

基于上述介紹，本文認為有必要加深對如下問題的探討研究，一是重點專項經費的績效評價有何特殊性；二是績效評價指標的設計如何與項目管理過程結合在一起，可以為項目管理的決策提供支撐依據；三是適合重點專項經費績效評價的指標體系的評價要點是什么。本文針對重點專項的特點，以財政部關于績效評價的相關文件為指導，結合專項管理工作實際，從項目管理的角度出發，建立適合重點專項項目經費的績效評價指標體系。

二、重點專項特點

（一）專項宗旨

根據《國務院印發關于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革方案的通知》（國發〔2014〕64號）（以下簡稱“64號文”），政府將轉變科技管理職能，各部門不再直接管理具體項目，而是建立統一的宏觀管理和監督評估機制，破除條塊分割，解決科技資源配置“碎片化”問題；要集中力量，面對世界科技前沿、面向國家重大需求、面向國民經濟主戰場，優化科技計劃（專項、基金等）布局，確定主攻方向，解決目標分散問題；圍繞產業鏈部署創新鏈，圍繞創新鏈完善資金鏈，使科技創新更加主動地服務于經濟發展方式和經濟結構調整；重點支持市場不能 有效配置資源的公共科技活動，并以普惠性政策和引導性為主的方式支持企業技術創新活動和成果轉化。

（二）專項屬性

重點專項的項目類型從基礎前沿、重大共性關鍵技術到應用示范研究，體現“全鏈條”設計和“一體化”組織實施，加速基礎前沿最新成果對創新下游的滲透和引領。專項的任務目標體現出較強的整體性，上下游部署和橫向布局的任務不是簡單的拼盤，而是相互關聯、有機銜接，具有“不可剝離性”，改變原來按照不同研發階段分頭支持的做法，力求實現上下游研發活動間的快遞傳導和相互促進。重點專項下設項目，項目可根據自身特點和需要下設課題。

（三）專項支持產業

我國研發投入逐年增長，到2015年已經達到14200億元，其中，中央財政支出3012億元。據不完全統計，2016年國家重點專項立項42個專項1172個小項。2017年的48個重點專項和5個定向重點專項進行了擬立項項目公示，擬支持1264個小項，經費達258.76億元。2018年發布了40個重點專項和8個定向專項，其中重點專項擬支持不超過836個項目，國撥經費總額達到136.8億元。

根據申報指南在重點研發計劃資助的四大領域中，資助力度最大的是社會發展領域，其項目數和經費預算數占比達到41.7%和34.8%，2016年、2017年和2018年項目數分別為558項、360項和268項，經費投入分別為103億元、62億元和47億元，平均每項研發費用在2000萬元左右。其中公共安全風險防控與應急技術裝備獲得資助最多，近三年經費達31億元，每年均穩定在10億元左右。高新技術領域的項目數量為162項，占比25.2%，但是經費高達44億元，與社會發展領域接近。其中，新能源汽車、增材制造與激光制造經費預算分列該領域的前兩位，兩者2018年的項目數和經費占2016年至2018年總數的40%，成優先布局行業。

（四）專項管理過程

對重點專項的經費進行績效評價，就需要從項目整體的角度來了解項目的運行情況，本文從專項管理的角度梳理流程，為重點專項的績效評價指標體系的構建提供基礎。專項經費從申請、審批、批復、支出的過程，從專項管理的角度，分為編制年度計劃、立項批復、申請項目評審、任務書的編制與簽訂、組織實施與過程管理以及總結與驗收六大步驟。其中，組織實施與過程管理具體包括實行年度報告制度、實行中期檢查制度、實行重點檢查與督導制度、動態調整制度和評估與監督制度；總結與驗收具體包括資金管理和成果、知識產權和資產管理。

三、構建重點專項績效評價指標體系

（一）指標體系構建的理論基礎

1.相關文件基礎。指標體系的構建需要滿足相關文件的要求，包括64號文，該方案強化頂層設計、打破條塊分割改革管理體制，統籌科技資源，加強部門功能性分工，建立公開統一的國家管理平臺，構建總體布局合理、功能定位清晰、具有中國特色的科技計劃體系；包括中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干建議》（中辦發〔2016〕50號），該建議通過進一步減政放權、放管結合、優化服務、強化落實，改革和創新科研經費使用和管理方式，促進形成充滿活力的科技管理和運行機制；包括《財政部關于印發《財政支出績效評價管理暫行辦法》的通知（財預〔2011〕285號）（以下簡稱“285號文”），該辦法提出科研項目績效評價指標可以按照項目決策、項目管理和項目效果的分類劃分。

2.國內外理論基礎。經過一個世紀的演變，國外績效評價理論已經形成了一個豐富的體系，眾多文獻蘊涵了最前沿的先進管理思想，績效評價理論的發展體現出世界經濟環境持續變化的要求。1992年，哈佛商學院教授卡普蘭和沃頓帶領的研究小組，在“衡量未來組織業績”的研究課題中，提出了平衡計分卡的績效評價模型。模型中的指標體系包括財務、客戶、內部經營、學習與成長四個方面內容。由于平衡計分卡能夠客觀的考核企業的核心競爭力，因此在理論界和實務界都存在著大量的擁護者。本文也是借鑒平衡計分卡績效評價模型的“綜合評價”思想，構建適合重點專項項目特點的績效評價模型指標體系。

（二）指標體系構建的思考與分析

通過對重點專項特點的了解，本文認為構建重點專項績效評價指標體系，需要對以下幾點進行深入思考：

1.重點專項績效評價與其他項目績效評價的區別。與一般的工程建設項目的績效評價相比，目前對重點專項項目的績效評價還缺乏技術規范、質量標準和成本信息，很難進行技術水平、質量水平和成本合理性的定量評價。與非工程類其他項目的績效評價項目相比，重點專項項目的績效評價對項目質量的要求高于價格要求，定量的質量評價要求重點專項項目的管理從項目合同的內容到驗收報告的結論，都要對質量水平有詳細、明確的記錄。

2.重點專項經費導向必須體現政策含義。重點專項的宗旨就是集中力量解決國家重大戰略科技問題，主要采取無償資助，形成多元化投入機制，引導各方資本投入事關國計民生的重大社會公益性研究以及事關產業核心競爭力、整體自主創新能力和國家安全的戰略性、基礎性、前瞻性重大科學問題研究、重大共性關鍵技術和產品研發、重大國際科技合作的領域中來。因此，重點專項主要體現國家政策導向。而績效評價指標體系的運用是為了提高經費的使用效益，為重點專項順利實施提供更加有效的保障和支撐。

3.指標的構建必須考慮到專項組織實施的特點。重點專項體現“全鏈條”設計和“一體化”組織實施的特點，突出科研項目分類管理。不同類型、不同導向特點的項目在經費使用中的實施主體情況有所不同。項目不同階段的研發內容也不盡相同，指標體系的構建也有所不同。項目類型從基礎前沿、重大共性關鍵技術到應用示范研究，項目目的性則從發現、解決到發明逐步遞進。在進行指標構建的過程中，考慮的重點也需要從研究產出、研究成果到成果轉化有所側重。

4.定量指標與定性指標的選擇。依據現在重點專項項目管理的現狀，還很難達到定量評價重點專項項目質量水平的要求。目前，對重點專項項目經費的審計工作，也主要考慮專項經費使用是否符合相關規定，而對于重點專項項目實施結果所體現的項目經費使用效率，則一般不做評價。雖然量化的績效考核指標在表達方式上比一般的定性指標更直觀，但也不能因為硬性指標不達標就對項目實施做出簡單的判斷。

5.績效評價指標體系建立的其他思考點：

（1）提高項目預算調劑自主權以及下放差旅費會議費管理后，經費調劑和財政性科研儀器設備采購的管理情況；

（2）提高間接經費比重、取消勞務費比例后，經費預算與實際支出較之前的變化情況；

（3）改進結轉結余專項經費留用方式后以及結余專項經費可留歸單位統籌后，經費結余變化情況；

（4）項目承擔單位法人責任和內控情況，項目資金撥付的及時性、項目資金管理使用規范性、安全性和有效性情況；

（5）科技評價方式改革后，國家財政科技經費投入產出的效率情況；

（6）科研信用、社會輿論情況；

（7）政策落實、單位財務制度建設完善及規范實施情況；

（8）經費額度、到位時間對科研活動支撐性情況；

（9）經費使用趨勢情況。

（三）指標體系構建的內容與評價要點

基于上述思考，結合285號文的相關要求，確立項目決策、項目管理和項目效果三個一級指標。項目決策的評價是對重點專項項目立項及資金落實的評價；項目管理評價是對重點專項業務管理和財務管理的評價；項目效果評價是對重點專項項目指標和項目效益的評價。通過三個一級指標保證項目總評價的全面性和合理性。在一級指標中，有針對所有類型項目的“共性指標”，也有針對不同類型項目的“個性指標”。其中項目決策指標和項目管理指標是共性評價指標，適用于所有重點專項項目，項目效果指標是個性評價指標。

同時，從研發活動整個流程為切入點，考慮研發活動自項目申報開始至立項、實施、管理、評價的整個流程，結合重點專項項目實際實施過程，確定項目立項、資金落實、業務管理、財務管理、項目指標、項目效益六個二級指標。

對于三級指標的設計，要充分考慮到相關性、合理性、目標實現、創新性、轉化與效果、影響和實施管理。相關性主要包括與國家政策的相符性，與社會需求的針對性等等；合理性主要包括收益與成本匹配性，項目資金的配比程度等等；目標實現主要包括項目目標的完成情況等等；創新性主要包括項目成果的創新程度，與世界領先成果的比較度等等；轉化與效果主要包括關鍵技術的成熟度，核心技術掌握程度，效果的可持續性等等；影響是指對科研能力的影響，對經濟、社會的影響等等；實施管理主要包括經費使用的合規性，資源配置效率，組織管理效率等等。

在文中接下來的部分，將具體闡述二級和三級指標的構建內容以及評價要點。

1.項目立項情況。主要反映對項目的立項是否科學、合理，評價能否體現項目立項的政策性針對性、需求相關性、創新性、實用性和合理性程度?？杉毣癁橐韵聨讉€具體指標（見表1）：

2.資金落實情況。主要反映項目的計劃投入、資金到位等情況。評價能否體現項目資金的時效性、可靠性和經濟型程度?？杉毣癁橐韵聨讉€具體指標（見表2）：

3.業務管理情況。主要反映按照國家政策和實際情況，逐步形成和運用的組織結構、管理模式、基礎管理制度、激勵與約束機制、信息支持系統以及由此形成的組織、協調和管理措施等。評價業務管理的資源配置效率、組織管理效率、相符性、完整性和有效性程度等等可細化為以下幾個具體指標（見表3）：

4.財務管理情況。主要反映項目的財務制度、資金的使用以及監督機制的合規性、有效性、相符性和合理性程度等?？杉毣癁橐韵聨讉€具體指標（見表4）：

5.項目指標情況。主要反映項目績效目標完成情況。評價項目完成指標的相符性以及完成程度等等。主要可細化為以下幾個具體指標（見表5）：

6.項目效益情況。主要反映根據項目的效益情況。評價項目成果的創新性、可能性、成熟度、提升程度以及數量等情況?？杉毣癁橐韵聨讉€具體指標（見表6）：

四、指標體系的使用

（一）績效評價的成本

項目績效評價的應用日益廣泛，無論是項目的組織部門、項目管理機構，還是項目承擔單位、課題承擔單位，都積極摸索績效評價的模式，推進制度化、常規化的績效評價工作內容。然而，我們在開展績效評價的實際工作中，尤其在選擇績效評價指標體系的過程中，還應考慮到績效評價的成本。指標體系的選擇主要需體現評價意圖和導向，反映被評價對象的多種特征。與此同時，選擇評價指標需考慮評價證據的可獲得性，以及根據指標收集證據的時間、人力和資金等成本的控制。項目的績效評價不是一個單位、一個團隊，更不是一個人就可以完成的，它需要項目承擔單位以及多個課題承擔單位、參與單位大力配合，包括技術上的配合、財力上的配合、時間上的配合等等。因此，在評價指標的構建上，力求精練，集中與關鍵要素，凝練提出易于理解、不會產生歧義、且能夠方便獲取評價證據的關鍵評價指標，從而降低評價成本，有利于評價方法的推廣使用。

（二）績效評價的可行性

在績效評價的實際工作中，經常會遇到一些項目無法進行指標體系構建，或構建的指標體系無法進行評價的情況。例如，項目由于技術路線的改變、由于公司經營的危機、由于體制的改革等等原因沒有項目成果產出；項目由于只是簡單的撥付經費等原因而沒有明確、具體的考核指標；項目由于自然或人為因素無法找到完整的檔案數據；項目不能以合理的時間、人力資金成本采集信息；項目評價成本過大等等。這些情況均可影響績效評價的可行性。

（三）指標體系的樣本性

不同項目類型的研發活動過程是不同的，經費使用的過程也是不同的，但是大量樣本的集合將在一定程度上彌補了個樣本之間的差異，因此，績效指標要從重點專項整體績效的角度出發，考慮整體項目績效趨勢的合理性。

（四）績效評價指標體系的完整性

由于各類重點專項項目支出的功能和目標存在較大差異，在具體評價項目時，應對重點專項項目目標的設定、經濟效益和社會效益等個性指標進行分設，對這些項目指標中的三級以下的績效指標，應根據項目的特點和實際情況進行針對性選擇。共同構成某一項目完整的績效評價指標體系。

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作者簡介：

李博（1982-），女，會計師，碩士研究生，工業和信息化部產業發展促進中心，績效評價指標體系。