我國城市政府治理過程中的“碎片化”困境研究

葛曉龍

摘 要：目前，我國城市政府在治理公共事務過程中面臨著“碎片化”困境，這嚴重阻礙了我國城市公共服務水平的提升。在探討城市治理過程中產生“碎片化”原因后；借助整體性治理理論，提出整體化治理路徑，以提升城市政府治理能力。具體的城市整體性治理實踐路徑：一是重塑公共服務精神，強化為民服務意識；二是職能部門的優化整合，提供“無縫隙”公共服務；三是信息技術的創新，為整體性治理提供技術保障。

關鍵詞：整體性治理；城市政府；碎片化

中圖分類號：D9 文獻標識碼：A doi：10.19311/j.cnki.16723198.2018.30.067

1 問題的提出：我國城市政府治理的“碎片化”困境

目前，我國地級市、副省級城市和直轄市均設市政府、區政府以及街道辦事處，普遍實行“兩級政府、三級管理”體制，市領導著區，區又下轄街道辦，正是這種縱向權力的過度分層式設置是導致“碎片化治理”。在實際治理中，作為最基層的街道辦事處卻因人員配置、財政支持、技術手段、權力分配等方面的問題，導致工作多浮于表面，沒有真正深入市民群眾中，城市治理難以取得實質性的成果。此外，不同層級的政府及其職能部門上下對口、高度一致，城市公共物品和服務呈現同質化，忽視了市民需求偏好的多樣性。

另外，基于專業化原則，城市政府又劃分了不同的政府職能部門來提供公共服務、處理公共事務，如教育、文化、衛生、體育、公安、民政等部門。在城市化初期，城市公共事務較為簡單，這種細化的職能分工有助于提升行政效率，推動城市的發展。但進入城市化快速發展時期，城市公共事務越發復雜，各職能部門的“單打獨斗”已經無法實現城市的有效治理。因此，推行整體性治理消除“碎片化”困境，是城市穩定持續發展的關鍵，也是形勢所迫。

2 整體性治理理論：消除我國城市政府治理的“碎片化”理論基石

2.1 整體性治理的概念

自?？怂固岢稣w性治理理論（ Holistic Governance）以來，國內學界也進行廣泛的研究，并形成一系列研究成果。整體性治理是解決碎片化帶來的社會問題復雜化的難題，從而提供更完善、更低成本、更有效率的公共服務和公共產品，以期達到善治的效果。竺乾威認為，整體性治理包含七個方面的內容：互動的信息搜尋和提供、以顧客為基礎和以功能為基礎的組織重建、一站式服務提供、數據庫、重塑從結果到結果的服務、靈活的政府過程、可持續性。本文認為，所謂整體性治理是針對政府在處理公共事務過程中出現“碎片化”問題而采取一系列應對措施，包括優化組織結構、運用信息技術等，以達到快速有效地供給公共產品和公共服務的目的。

2.2 整體性治理理論對我國城市治理的重要意義

伴隨著我國城市人口激增，城市治理面臨著一系列矛盾，經濟發展與環境保護間的矛盾、需求多樣化與供給單一間的矛盾、基本公共服務不均衡等。這些矛盾的化解依賴于城市政府治理體系和治理能力的建設，但現實問題是我國城市政府在治理過程中呈現出“碎片化”特征，縱橫交錯的職能部門在回應市民公共需求、應對復雜多變的城市公共事務中總是“心有余而力不足”，遇到問題就相互推諉、“踢皮球”。

整體性治理以公共需求為目標導向，通過建立職能部門間的無縫對接，消除原有的部門主義，從而為市民提供方便快捷的公共服務。整體性治理不是構建一個“巨人政府”，而是以信任為核心，通過部門優化整合、信息挖掘運用等方式來提升城市政府部門應對復雜公共事務的能力。通過協調機制的建立，消除部門主義，促進各職能部門間的有效溝通，提升職能部門間協作治理的能力。通過整合機制的建立，消除機構、人員臃腫的現狀，推行“一站式”便民服務，實現城市資源的優化配置和公共利益的最大化。

由此可見，整體性治理不僅是消除我國城市政府治理中所凸顯的“碎片化”問題，也是踐行“為人民服務”宗旨的有效路徑。

3 我國城市政府治理的“碎片化”原因分析與整體性治理路徑的構建

3.1 我國城市政府治理的“碎片化”原因分析

3.1.1 僵化的官僚體制

1887年，威爾遜提出“政治—行政二分”原則，認為在行政中應遵循“價值中立”，追尋行政效率的提升。馬克斯·韋伯基于理性人假說和專業分工原則基礎上，提出了理想的行政組織機構——官僚制。從歷史實踐來看，專業化的分工提高行政效率，這是毋庸置疑的，但任何事務都是不斷變化發展的，這種以專業化分工、嚴密層級結構為特征的官僚制已難以適應快速發展的城市社會生活，城市治理過程中“碎片化”問題日益嚴重。

當前，我國城市政府的組織結構完全依照馬克斯·韋伯“理想行政組織模式”的邏輯體系組建：一是專業化分工，把城市公共事務的治理分派給不同的職能部門；二是，嚴密的行政等級。從縱向層級上看，區政府在市政府的領導下對所轄區域進行治理，并提供相應的公共物品和服務，同樣道理，作為區政府的派出機構——街道辦事處也要依據上級指示，協助區政府治理日常城市公共事務。另外，各區政府和街道實行屬地管理，只管“自己的一畝三分地”，不利于為市民提供無縫隙的公共服務。從橫向職能分工看，我國城市政府職能部門分工過于細致，導致部門林立。

菲利普·庫珀認為技術變遷、環境的急劇變化、社會問題的復雜化、第三部門的崛起、人口構成的變化等因素都對傳統的官僚制組織理論提出了挑戰。我國正處于城市化快速推進階段，城市社會處于急劇變遷過程中，各種社會風險的可能性大大增加，僵化的官僚制組織結構難以應對城市發展中風向與挑戰，必須實施整體性治理。

3.1.2 公共服務精神的缺失

行政倫理是實現行政責任的重要途徑。而行政倫理的核心就是給公共服務精神，即我們所說“為人民服務”的宗旨。在城市政府治理過程中，行政人員必須摒棄其“理性經濟人”的角色，他必須是也只能是“行政人”。但當前“理性經濟人”的角色充斥在行政人員日常的城市公共事務治理過程中，各種公共事務治理的背后都牽涉到行政人員的前途命運。

在城市治理實踐中，各種指標性任務自上而下層層下達，同時，上級部門在最終的績效考核中具有決定作用，這就造成了行政人員“只對上級負責不對群眾負責”的約束機制。這是似一場“政治錦標賽”，每一位行政人員都關注自己的任務是否出色完成。這種行政人員、職能部門的“精打細算”使得城市治理跨區、跨部門公共服務難以有效推行。

3.1.3 城市治理中的政務信息“碎片化”

所謂的政務服務“信息孤島”：一般是指各個政府部門的信息來源、信息平臺、信息處理以及信息運用不能實現相互融合、相互獨立的現象。囿于管理體制等方面的原因，各職能部門的信息資源難以實現互聯互通，造成信息資源流通不暢，形成一個“信息孤島”。同時各職能部門所建立的電子信息平臺和信息錄用標準不同，導致諸多信息資源無法共建共享。這種政務信息“碎片化”會給市民的工作生活帶來諸多不便，諸如“我媽是我媽”的奇葩證明、跨區讀書的已買房證明等等。

安東尼·唐斯在《官僚制內幕》中提出“官僚組織的領域” 的概念，通過這一概念我們可以很好地解釋政務信息的“碎片化”。每一個職能部門都自己的“領域”，在這個“領域”內都試圖通過政策手段，保護自己的資源，維護自己的利益。政務信息作為一種信息資源，成為各職能部門實現部門利益的有效手段。在城市治理實踐中，各種部門主義幾乎無處不在，并由此形成了城市治理中政務信息“碎片化”。

3.2 整體性治理的路徑構建

通過上述的分析，我國城市治理的“碎片化”問題形成原因依然呈現出來，對此，本文從公共服務精神重塑、職能部門優化重組、信息技術創新三方面提出對策。

3.2.1 公共服務精神的重塑

公共利益是城市政府治理實踐的基本價值取向，它對行政人員日常的城市治理中的行政行為具有引導作用。公共服務精神的重塑是行政人員自覺履行行政責任的重要途徑，通過行政人員公共服務精神的覺醒，引導行政人員在日常的城市治理過程中積極為民服務。

整體性治理需要公共服務精神的重塑，以積極回應社會公眾需求，摒棄原有的部門主義，提升各職能部門和行政人員的價值理念。應從以下三方面開展公共服務精神的重塑：一是開展思想教育工作，培育行政人員的公正精神、責任精神、公平與平等精神以及服務精神，以實現各職能部門的行政人員積極主動回應市民需求；二是，建立健全以市民公共服務滿意度為核心的績效考核機制。

3.2.2 職能部門的優化整合

特定的組織結構總是特定社會環境下的產物，傳統的官僚組織結構就是工業革命下的產物。在工業革命時期，傳統官僚制模式可以很好地適應工業時代的發展。但步入后工業時代，整個社會環境發生巨大變化，公共事務日益復雜、社會變化劇烈，傳統的官僚組織機構已難以招架。為此，應優化整合各職能部門，以提升城市整體性治理水平。

一方面是政府部門的優化整合。首先，要編制以公共需求為導向的部門整合方案，把涉及市民日常生活緊密相關的部門整合為一個大的服務部門，實現大部門治理。其次，建立部門整合領導小組，確保政府部門整合的順利實施。這樣通過政府部門整合，搭建起城市公共服務供給“一體化”平臺，以快速回應市民公共需求。另一方面是政府部門的運行機制的優化。整體性治理著眼于政府機構和組織體系整體運作的協調性、協同性和整合性，強調層級節制和專業分工基礎上政府運作的整合。

3.2.3 信息技術的創新

城市政府的整體性治理始終離不開信息技術的創新，一方面，政府部門通過現在信息技術可以及時發現并回應市民的公共訴求；另一方面，政府部門內部通過信息技術可以實現政務信息的互聯互通。一是綜合運用互聯網、大數據、云計算等信息技術，建立健全高效互通的政務服務平臺，為部門決策提供數據信息支撐；二是統一數據標準和技術規范，建設統一的大數據庫和若干個基礎信息庫，“讓信息多跑路、讓市民少跑路”；三是在基于整體視角，推進跨部門政務流程再造，從政務辦理信息系統改造作為切入點，對一件事的整個流程進行根本性的設計重構，變革清理與整體性流程不相適應或者不必要的環節。

參考文獻

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