互聯網背景下我國政府公共危機治理問題研究

袁晗??

摘 要：隨著互聯網信息技術的迅猛發展，當今社會網絡已經成為了我國公民表達社情民意的重要渠道之一，同時政府通過網絡了解民意、匯聚民智。然而在互聯網背景下，我國政府現行的公共危機治理模式在應對突發性公共事件方面存在著網絡危機意識淡薄、網絡輿論引導不到位、相關法律法規體系不完善等問題?；诖?，主要通過研究分析當前我國互聯網背景下公共危機事件爆發、發酵和演變的新特點，結合當下我國政府公共危機治理模式存在的問題制定了相應的對策。

關鍵詞：互聯網；公共危機治理；對策

中圖分類號：D9 文獻標識碼：A doi：10.19311/j.cnki.16723198.2018.30.071

2017年8月4日中國互聯網絡信息中心（CNNIC）在京發布第40次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》（以下簡稱為《報告》）?！秷蟾妗凤@示，截至2017年6月，中國網民規模達到7.51億，互聯網普及率為543%，超過全球平均水平4.6個百分點。這一數據表明我國已逐漸進入了互聯網全新時代，網絡的快速發展為政府應對公共危機營造了特殊的新環境，也給政府的危機治理提出了更高的要求和挑戰。公共危機隨著網絡新媒體的發展也突顯出新的特征，如參與主體的多元化，信息傳播速度的不斷加快以及網絡的虛擬性使傳播的實情更復雜化等。因此，如何正確看待網絡在公共危機治理中的重要作用，如何有效治理公共危機在互聯網環境中衍生的新矛盾，是互聯網時代背景下我國政府亟待解決的問題。

1 公共危機治理的理論概述

1.1 互聯網環境下公共危機的定義

對于公共危機，國內外學者并沒有對其作出明確的統一界定，目前學界較為普遍認同是張成福教授所作的定義“所謂危機，它是這樣一種緊急事件或者緊急狀態，它的出現和爆發嚴重影響社會的正常運作，對生命、財產、環境等造成威脅、損害，超出了政府和社會常態的管理能力，要求政府和社會采取特殊的措施加以應對?！被ヂ摼W的發展為傳統公共危機賦予了新的內涵，網絡時代下的公共危機是指在現實社會中的突發緊急事件或非常態的社會情境，因不可抗力或突然發生的重大自然災害事件、公共衛生事件、事故災難事件和社會安全事件等引發的，或現實生活中具有代表性的社會個案，特別是因負面事件引起的。經由互聯網曝光，網絡新媒體的廣泛傳播及擴散迅速成為網絡輿論的焦點，會損害或嚴重影響到政府形象、道德行為規范、社會正常生活秩序、公眾生命財產安全等的網絡事件。

1.2 公共危機治理的內涵

公共危機從管理走向治理，僅一字之差，代表的卻是公共危機管理理念的升華及管理模式的轉型，“體現的是系統治理、依法治理、源頭治理、綜合治理”。對于治理的定義，學界一直比較推崇聯合國全球治理委員會對治理作出的界定“治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的利益得以調和并采取聯合行動的持續過程?！庇纱丝梢?，公共危機治理是指政府為了規避或減輕公共危機造成的損害，為追求公共利益最大化，更高效、科學地應對公共危機而引入社會多元主體（包括政府組織、非政府組織、社會組織、企業、公眾等）力量協同共理，利用網絡信息技術手段建立資源共享、相互溝通、互動合作的動態管理模式。針對不同類型的危機事件因時制宜的調整治理方案，以期實現善治。

2 互聯網背景下我國政府在公共危機治理中存在的問題

2.1 對互聯網在危機治理中的作用認識不夠

隨著我國政府職能的轉變，政府社會管理職能愈顯成熟，公共危機治理力度也逐漸加強，各級政府的危機治理體系建設亦初步取得成效。然而，互聯網時代下新媒體的迅速發展，對我國傳統危機治理模式造成了一定的沖擊?；ヂ摼W的發展更是為網絡輿論的形成提供了良好的平臺，致使網絡環境下的公共危機具有了傳統公共危機所不具備的新特征，如信息傳播速度快，信息內容不可控，影響范圍更廣泛等，給政府治理危機提出了更高要求。當前我國政府部門還未充分認識到在互聯網時代的發展下我國公共危機治理模式的轉變已迫在眉睫，以及對于利用網絡手段進行公共危機治理的意識也還十分淡薄，致使在危機發生時還是習慣于運用傳統的危機治理模式來應對危機，信息公開不透明，忽視民意以“掩蓋”危機，隱瞞事件真相。同時，有些政府領導對于互聯網在危機處理過程中的關鍵性作用認識不夠，以致在危機發生時，首先想到的是如何“管制”輿論，而非利用網絡來正確引導輿論，及時掌握主動權。甚至想要通過強制性手段來干預媒體的正常報道，結果導致網絡謠言肆意滋生與蔓延，從而導致公共危機治理效果不佳，甚至引發網絡輿論危機，使公共危機形勢進一步惡化。

2.2 公共危機治理主體單一

理論上“我國已初步形成了以中央政府為指導、各級政府各司其責、社會組織和人民群眾廣泛參與的應急管理體制?！比欢鴮嵺`中，政府的“全能型”理念使其在應對危機時習慣性地主導一切，包括從危機爆發的信息監測、收集，危機爆發后的救治，危機事后的恢復以及危機總結與反思的全過程。這種單一性危機應急反應模式強調了政府及其相關部門在應對危機時對全局的把控，從而使公共危機治理變成了政府的內部事務。因政府在公共事務上的“壟斷地位”，非政府組織、企業、社會公眾等眾多社會力量只能基于政治動員或因與切身利益相關而被動的參與治理，這種參與缺乏專門的組織渠道、正式的制度體系和與政府之間的有效溝通，致使多元主體在危機治理中責任意識模糊，參與意識淡薄，投入熱情不高，很大程度地限制了多元主體功能的發揮。以政府為單一主體的公共危機治理模式，無形地削弱了我國政府應對公共危機的能力。

2.3 相關法律法規體系建設不完善

使政府或社會陷入困境的，往往不是危機和風險本身，更多的是法律制度的缺失，現行法律體系已經無法很好地適應危機治理的實際需要，必會導致公共危機的蔓延與升級。目前，在我國既有的公共危機治理法律法規中，各類突發性事件的單項立法種類、層次繁多，彼此既相互獨立又交叉重復，致使在危機治理時易造成法律適用上的混亂，影響法律法規的有效執行，實際可操作性較差?，F有的法律體系中在對于危機緊急狀態的級別定位，明確危機或與之相關的制度方面，都沒有建立規范的制度體系，我國還需不斷加強實體法律建設，向規范化、具體化方向全面發展。而網絡輿情危機的發生也暴露了我國在互聯網環境下公共危機治理法律法規的缺位?？傮w來說，危機治理的相關法律法規還存在著法律體系不健全，針對性較弱，可操作性低，懲罰力度不強等問題，與實際要求還存在著較大的落差和進步空間。

2.4 缺乏專業性機構和人才應對公共危機

2005年12月國務院辦公廳設置國務院應急管理辦公室（國務院總值班室），承擔國務院應急管理的日常工作和國務院總值班工作，履行值守應急、信息匯總和綜合協調職能，發揮運轉樞紐作用。此后，我國各級政府相繼成立了應急管理辦公室。與之前的“臨時指揮部”模式相比，應急辦的設置更顯專業、系統和常設性。但是根據近幾年我國政府應對公共危機治理的成效來看，應急辦并沒有完全擺脫傳統危機治理模式的影響，應對危機還是長于管失于治，重救輕防，采取被動撞擊式和事后救火式的應急機制。我國應急辦主要還存在著專業性不強，應急能力較弱等問題。同時互聯網在公共危機治理中的地位越來越高，向本就處于摸索階段的應急管理部門提出了更高的要求，尤其是人才隊伍建設方面，對專業網絡輿情收集分析，專業新聞媒體發言以及危機的管理、決策等人才十分的渴求。

2.5 對民眾心理危機干預的忽視

一直以來，我國政府對公共危機治理中的民眾心理危機干預重視度不高，沒有建立完善的民眾心理干預機制。在突發事件中，事故直接受害者經歷了由死亡、危險和傷痛而產生的恐懼感和心理創傷，給今后的生活和工作留下了難以擺脫的陰影，事故間接受害者（包括受害者家屬、救援工作人員、社會民眾）也因為各種原因心理受到了一定的創傷，例如7.23甬溫線特大交通事故的發生，由于對民眾心理危機干預的忽視，致使人們在很長一段時間里“談高鐵色變”，使我國的高鐵事業一度處于低潮期。同時，由于政府信息公開不透明，導致網絡謠言滿天飛，使民眾的猜疑心理進一步加深，當他們通過非官方渠道獲取的信息與官方信息不對稱時，民眾會不自覺的陷入“塔西佗陷阱”，從而加劇社會的恐慌。

3 互聯網背景下優化我國政府公共危機治理的對策

3.1 政府應正視互聯網在公共危機治理中重要地位

網絡時代的全面來臨，致使公共危機的爆發、發酵以及治理已不僅僅只停留在現實社會環境中，危機的戰場已經蔓延到了虛擬的網絡世界。因此，我國政府部門必須要及時轉變危機治理觀念，改變危機治理模式，樹立正確的網絡治理理念。政府要準確把握互聯網時代公共危機的新特征，全面綜合了解網絡輿情會造成的社會影響。充分利用互聯網有效開展危機治理工作，重視網絡新媒體在危機治理中發揮的重要作用，利用網絡及時、迅速的傳播權威信息，公開事件真相，整理、收集以及監測互聯網中的各種有效信息，加強對網絡公民的言論監督，正確引導網絡輿論，掌握主動權，盡量將危機事件的損害降到最低程度。利用網絡新媒體，建立政府門戶網站，定期、及時的公布相關信息，獲取廣大社會公眾的支持和信任，加強政府權威性，提高政府公信力。

3.2 加快網絡時代多元主體協同治理公共危機的步伐

當下，我國公共危機管理模式已經實現了從傳統國家管理模式向公共治理模式方向的改革，實現了從“管理”向“治理”的轉變。因此，政府要全力打破我國公共危機現行行政管理體制的瓶頸，加快政府單一主體管理模式向政府—社會多元主體協同共治模式的跨越，縮短信息從上而下的傳遞渠道。發展全體的、制度化的危機治理合作模式。建立由政府主導，社會多元主體協同共治的危機治理網絡或應急網絡，形成“橫向到邊、縱向到低”全覆蓋的治理格局。首先，政府要明確自身角色定位。政府在公共危機治理中仍然處于核心主導地位，承擔著維護公眾利益與維持社會穩定的職責。只是適當的下放權力，將部分權力與責任下移給非政府組織、企業、公眾等相關參與主體。政府主要負責把控全局，協調各參與主體間關系，整合社會資源。其次，加強多元主體在危機治理中的主體意識，加大政府對非政府組織、社會組織、企業參與危機治理的扶持力度，使多元主體在參與公共危機治理時能夠發揮各自的最大效用。最后政府要完善公共危機協同治理的法律法規，規范引入非政府組織、企業、社會公眾等相關主體的參與，形成高度組織化的協作網絡與制度平臺，各參與主體各司其責，并制定相應的獎懲措施。在危機治理中政府與多元主體之間形成長期的戰略性合作伙伴關系。

3.3 完善互聯網時代公共危機治理的法律法規體系

互聯網背景下健全的法律法規體系為公共危機治理的有效實施提供了重要的保障?，F階段，我國于2007年底實施的《中華人民共和國突發事件應對法》為公共危機法律法規體系的建立打下了良好的基礎，但仍需輔以實施細則加以完善。國家作為公共危機治理法律法規的制定主體，要隨時掌握互聯網背景下公共危機治理的實際需求，在借鑒國外成功經驗的基礎上結合實際國情，有針對性的制定和完善相關法律法規，為公共危機治理提供強有力的制度保障。首先，健全互聯網時代公共危機治理的法律法規體系，為網絡環境下的公共危機治理提供法律依據。落實網絡實名制，明確網民的權利與義務，規范網絡新媒體的運行行為，營造良好的政府—公眾交流互動的網絡平臺。其次，政府在建立健全基本法律法規的基礎上，還需進一步充實和細化公共危機治理法律法規的相關條款，切實提高法律的可操作性。如在《憲法》中明確界定緊急狀態級別，劃分各參與主體的法律權利與義務，建立健全公共危機應急制度、監管制度等。實行各項職責具體落實到位，適時啟動問責機制。加強對信息披露制度的完善，對危機事件的真相要及時披露而非“掩蓋”，確保公眾的知情權。最后，利用法律法規保證各治理主體在危機狀態下的正常運行。明確各參與主體的職責。協調各方力量，互動合作，各司其職，避免重復管理或管理缺位等問題，促進危機治理法制化、制度化建設。

3.4 加強互聯網環境下公共危機治理的專業機構和人才建設

面對互聯網這一特殊環境，政府已逐步意識到在應對公共危機時的局限性。在政府應急管理中：第一，加強公共危機預警機制建設。樹立“防患范于未然”的理念，將職責重心放置在危機預防上，逐步推動公共危機管理機構的常態化、專業化和法治化建設。第二，加強公共危機治理專業隊伍建設。提高公共危機治理者專業素養，不斷提升公共危機治理者應對水平，在公共危機治理中熟練運用網絡技術手段，第一時間獲取信息，發布事件真相，掌握輿論主導權，盡可能將危機扼殺在搖籃里。第三，加強新聞發言人培訓。政府要培養專業、專職的新聞發言人，提高信息發布的權威性，有效引導網絡輿論導向，避免危機升級，維護政府公信力。第四，加強危機治理教育，提高公眾危機意識、危機應對水平以及危機后心理建設能力。第五，加強專家庫建設。政府應與高校合作共建專家庫，危機治理中集成專家意見，使政府危機決策更具專業性、科學性。

3.5 加強公共危機治理中民眾心理干預建設

加強政府在公共危機治理中民眾心理干預建設，讓政府充分認識到心理危機干預在危機治理中的重要地位。民眾心理危機干預不僅有助于在精神上給予民眾必要的援助和保障，穩定民眾不安的情緒，以此來削減種種負面心理，而且還有利于樹立政府形象。首先，建立完善的民眾心理干預機制，制度是保障一切救援工作得以有效開展的前提。其次，組建專業的心理危機干預團隊，加強危機狀態下心理衛生理論研究，為民眾心理干預實踐提供切實可行的指導以及針對不同的援助對象設計不同的心理干預方案。最后，進一步提高危機時期政府信息公開透明度，打消民眾心中的猜疑，從根源上杜絕謠言的滋生，避免引起不必要的社會恐慌和混亂，穩定民心，加強政府公信力。

4 總結

目前，我國正處于經濟轉軌和社會轉型的關鍵時期，各種社會意識形態相互碰撞，我國經濟、政治、文化等各個領域的矛盾日益突出，群體性突發事件時有發生，互聯網的全面普及與迅猛發展，更是加速了各種矛盾的爆發，擴大了危機的影響力。因此政府必須深刻認識到互聯網在公共危機治理過程中的重要作用，避免陷入“塔西佗陷阱”。事實上，危機的發生并不可怕，可怕的是沒有有效的應對機制，導致決策失誤、處置失當引發事件惡化升級。因此，政府應認清社會形勢，面對互聯網時代下的全新環境，創新應對各種挑戰，正視我國當前公共危機治理存在的問題，積極探索互聯網環境下完善公共危機治理的新對策，推動公共危機治理體系和治理能力現代化建設，實現善治。

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