政府職責體系建設視角中的數字政府和數據治理

陳鉦堯

摘要：科學技術現代化的到來，為我國經濟建設的發展提供了更好的機遇和平臺。數字政府不是簡單通過將傳統政府移植到線上就能實現，數據治理更不是把數據歸集到政務云就能共享，而是需要在全面提升政府職能的基礎上，加強部門間的協同，徹底地重塑行政的作業單元。顯然，這里一方面是發揮技術作為施政工具的作用，即把日新日益的網絡技術、信息技術和通信技術運用到政府的所有職能之中，特別是利用網絡潛能來開拓政府的虛擬空間結構和運行機制。

關鍵詞：政府職責體系建設視角；數字政府；數據治理

引言

各行業的快速發展離不開國家經濟的大力支持和政策的扶持，才有今天的規模和局面。要充分利用大數據平臺，綜合分析風險因素，提高對風險因素的感知、預測、防范能力。要加強政企合作、多方參與，加快公共服務領域數據集中和共享，推進同企業積累的社會數據進行平臺對接，形成社會治理強大合力。

1數據治理：概念的衍生及其厘定

關于政府組織“依據數據”的治理，發展出諸多概念，不同的概念雖然存在語義上的細微差別，但均是政府組織“依據數據”治理的體現，其細分的概念主要基于兩種視角：一是“依據數據治理”下的政府組織結構、文化和程序上的變化，如“e-government”（電子政務）“digitalgovernment”（數字政府）等；二是政府組織“依據數據”的治理模式的轉變，如“e-governance”（電子治理）以及“digitalgovernance”（數字治理）等。通常來說，“數字政府”（digitalgovernment）與“電子政府”（electronicgovernment）“虛擬政府”（virtualgovernment）常常等同使用，即不作概念上的嚴格學理區分。有研究者指出，“數字政府”是一種新形式的政府組織，通過信息通信技術特別是網絡平臺，實現與利益相關者的交互溝通，以改進政府績效為目的和過程。而“電子政務”則被定義為：政府利用最具創新的信息通信技術，特別是基于網絡的互聯網應用，為公民和企業提供更便捷、可進入的信息和服務，以提高公共服務的質量并提供更多的參與機會。通過兩者的對比可知，電子政務側重于信息技術在政府服務上的應用，以及政府在公共服務供給中為公民提供的可獲得的電子途徑；而數字治理的概念外延遠不止如此，“數字政府”具有側重于依靠信息技術實現基本使命的更深遠的意義。同時，數字政府允許公民直接參與政治活動，如數字民主、數字投票以及網絡平臺的政治參與等。就“政府-公民”之間的關系而言，電子政務所強調的是數據信息由政府流向公民，而數字政府則強調數據信息在政府和公民之間的雙向流動?？梢哉f，數字政府是對電子政務概念的進一步發展。同時，已有研究指出，“數字治理”的演進包括三個循序漸進的階段：一是數字化階段，以“數字存在”為重點，以網站發布的方式提供簡單的信息，實現政府信息的數字化；二是轉型階段，通過應用數字技術改善政府組織的內部流程、結構和工作慣例；三是參與階段，通過數字技術改善政府和公民、企業和其他非政府行為主體之間的關系。概念的厘清有助于建構統一的話語體系。因此，上述數據治理相關概念間關系的厘清是明晰政府組織“依據數據”治理研究的一個重要前提，有利于避免學術用語的歧義。

2“數字政府”的定義

早期的“數字政府”即是電子政務，主要是指通過信息化手段在提高政府行政管理效率和開放程度的同時，為公眾提供良好的電子化服務。隨著時代的發展以及互聯網、計算機、手機等的普及，不同區域間的聯系已十分密切。近年來，在云計算、物聯網、大數據、人工智能等技術的日漸成熟下，數據深度挖掘和整合分析能力得到了全面爆發，社會也朝著個性化、民主化、自由化、開放化的方向發展。在新一代信息技術以及人們觀念發展的帶動下，一種開放、包容、科學、關聯、深度的大數據思維悄然而生，并由此帶來了管理模式和經營模式的轉變。在時代的驅動下，國家提出了大數據發展戰略，并提出了要以大數據推動國家治理體系和治理能力的現代化，其實這里的大數據不僅僅指技術手段，更重要的是指通過思維模式的轉變來深化改革。在這種大背景下，“數字政府”又被冠以重新的定義：即通過政府部門之間的扁平化和協同化，在新一代信息技術的引領下，以公眾為中心創新服務模式，以政府數據治理推動社會管理的精準化和智能化，從而促進社會創新和經濟發展。

3從政府職責體系建設視角分析數字政府和數據治理

從行政法的角度看，政府職責是政府依據憲法、法律和法規的規定，“應當做什么”、“必須做什么”以及“不得做什么”，即政府應當依法履行的法定義務。雖然在實踐中很難依法給政府列出一個非常具體和詳實的“職責清單”，但從行政法理的角度還是可以對政府職責進行科學地分類，為各級政府提供一個“行為標準”或者“行為尺度”，使政府真正能夠“行其權、負其責”。上升到體系層面，問題就變得更加復雜，因為這不僅牽涉到政府職責屬性和定位、政府職責內容和邊界、政府與市場以及與社會的職責關系等，而且還牽涉到縱向政府職責體系和橫向政府職責體系的調整等。不過，只要我們既能從宏觀上對國家層面政府職責體系的建設問題進行系統分析，又能在微觀層面對相對獨立的、不同層級政府、不同部門的職責“小體系”進行具體研究，我們仍然可以探索出規律性和差異性。在整體性治理的代表性人物登力維看來，信息技術的發展與變革是公共行政變革的關鍵因素之一。政府信息技術可謂是現代公共服務系統理性和現代化變革的中心。數字時代的在線化徹底改變了信息傳播方式，信息傳播的速度與廣度獲得了前所未有的提高，這些使得政府、社會及公眾等不同治理主體間的距離日益拉進，主體間開始變得越來越透明化、公開化，主體間的協調整合也變得越來越迫切。這些變化對條塊分割的傳統官僚制的沖擊日漸明顯，逐步改變政府的治理理念、治理結構、治理機制，政府不得不加快調整原有的治理模式。因此另一位代表性人物?？怂咕驼J為，整體性治理“以公民需求為治理導向，以信息技術為治理手段，以協調、整合、責任為治理機制，對治理層級、功能、公私部門關系及信息系統等碎片化問題進行有機協調與整合，不斷從分散走向集中、從部分走向整體、從破碎走向整合，為公民提供無縫隙且非分離的整體型服務的政府治理圖式”，我們一方面需要不斷利用新技術創新我們的工作和服務方式，不斷滿足公民、企業以及社會需要和體驗；但另一更重要的方面是需要通過職責體系建設來提高組織要素的效率，提升政府的“生產力”。順利實現“數字政府”和“數據治理”的雙向互動，推動部門間政務服務相互銜接，協同聯動，打破信息孤島，促進部門間信息共享，變“群眾跑腿”為“信息跑路”，變“群眾來回跑”為“部門協同辦”，變被動服務為主動服務。

結語

政府職責體系建設視角既要健全政府數據治理的組織領導體系，明確不同類型數據管理機構與數據職位的職能邊界，構建職責清晰、運轉高效、協調有序的數據治理內部運行機制，也要加強數字政府生態建設，吸引更多企業和民間機構參與政府數據治理過程，推動政府數據與企業數據、社會數據的融合，形成治理主體的多元化、治理視角的多維化和治理方式的多樣化，進而增強政府的數據調控能力，構建多維交互平臺。

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