淺談新政策形勢下PPP項目融資模式落地實施思路

張平峽

摘 要：隨著我國社會經濟的飛速發展，現階段我國逐漸進入到經濟發展新常態時期，隨之而來的是對基礎設施建設需求的進一步加大，為公眾提供高質量的公共服務設施，全面提高人民幸福感，所以，政府在進行基礎設施建設方面投入需求增大?？v觀全球的發展形勢，一些國家在基礎設施的建設方面投資較為吃力，基礎設施建設也稱為財政支出中較為困難的部分。但是新政策形勢下的PPP項目作為一種有效的共贏合作方式，為社會發展中的基礎設施建設提供了諸多有利條件，并逐漸推廣應用。目前，我國PPP項目的發展自2010年起步階段，到2015年PPP項目密集期和政策頻繁出臺期，再到2017年的逐步規范深化期，從鼓勵、規范到收緊。在發展過程中取得較為顯著的成果，在一定程度上促進了社會經濟的穩定發展，有效推動基礎設施建設的整體發展。但同時也暴露出了諸多問題。國務院法制辦公布了《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》，開啟了我國PPP立法和PPP法制化建設的重大進程。近期，財政部、國資委多次發文，從嚴從緊清查入庫項目，和從嚴控制債務風險，如“192號文”、“23號文”、“54號文”。

關鍵詞：新政策新形勢；PPP項目融資模式；落地實施；思路方案

中圖分類號：F283 文獻標識碼：A 文章編號：1004-7344（2018）30-0300-02

1 簡 述

PPP模式被國際公認為最有效的市場參與公共資源配置的途徑之一，它主要將公共產品與服務等理論內容作為發展基礎，從而多維度的審視PPP模式的設計理念。PPP是一項綜合性改革，承載著重大的歷史使命，放寬準入、打破壟斷、鼓勵競爭的創新機制充分激發各類社會資本活力，公共服務供給實現動能轉換便是其中重要的一項。除此之外，PPP模式可以進一步提高工作質量與效率，推動經濟的穩定發展，調整經濟發展結構與模式等。但在我國作為新興的發展事物，其發展歷程中存在主要問題有：“項目融資”演變為事實上的政府融資和國企融資；“股權投資”演變為各種形式的明股實債；“長期投資”演變為各種形式的短期融資；“去杠桿”演變為各種加杠桿的創新模式；“私營融資”演變為套取各種財政獎補資金的工具；“政府采購”演變為躲避項目論證的工具；“嚴控預算”演變為突破預算的約束的創新工具；“聚焦公共服務”演變為躲避持續運營的工具；“專業咨詢”成為項目闖關及套取財政資金的工具；“深化改革”成為拖延改革的創新工具。

2 PPP項目融資管理的發展現狀

2.1 項目質量和項目合法合規

首先，確保項目符合國家戰略規劃，符合國家規定的PPP項目準入條件，已納入當地財政廳和國家財政部PPP項目管理庫，通過財承和物有所值評價，納入當地政府中長期規劃及當年財政預算等一系列合法合規性手續的齊備。項目合法合規，當地政府財政能力強，社會資本方實力強，一個優質的項目為順利融資奠定堅實的基礎，因為銀行永遠是逐利的，只會錦上添花，決不會雪中送碳。但近兩年，PPP項目迅猛增長，有些以經超出了政府財政承受能力，在上融資演變為實質上的政府融資，還有很多項目合法合規性手續滯后，也給項目融資帶來一定的影響。

2.2 PPP項目融資期限長，存在一定風險

PPP項目一般合作期限在10～30年，融資期限較長，對政府來說，項目合作期拉長，可以減小政府年度支付壓力，但無論對銀行還是社會資本方來說，項目合作期越長，風險越大，一是政府支付風險甚至政府違約風險，二是銀行融資期限不能全覆蓋合作期，企業再融資風險，銀行方面在融資批復時對融資期限還是有一定風險考量的。

2.3 PPP項目融資規模大，融資模式各存利弊

PPP項目一般融資規模較大，一家銀行難以全覆蓋所需融資額度，目前可以通過銀團融資或拼盤模式來滿足項目融資需求，但銀模式和拼盤模式各有利弊，銀團雖可以滿足大額度融資需求，但由于牽頭行需收取一定費用，將會增加融資成本，另一方面各銀行之間要達成完成一致的相關融資條件，協調時間一般比較長。而拼盤模式相對較為靈活方便，各家銀行獨立審批，確保授信額度能完全覆蓋融資需求，融資方在資金使用時可以根據實際情況更具自主權。但這種模式一是要求融資方投入大量精力同多家銀行溝通洽談，二是融資各家銀行融資成本不統一，三是各家銀行資金投放所具體要求不一樣。

2.4 PPP項目實行中的諸多風險

PPP模式一般包含三種管理模式和五種機制，三種管理模式分別為項目風險管理、項目績效管理、項目規劃管理。五種機制則是指合作機制、物有所值機制、監測機制、風險分擔機制以及支付機制。目前我國仍處于探索階段，對PPP項目必須綜合運用各種方法，以社會化的視角審視打量，合理有效的對項目進行評價。

3 如何提高PPP項目的可融資性

PPP投資和融資，如果光考慮投融資是沒有出路的，投融資本身是一個系統性工程，它的落地有內在邏輯。邏輯在于收益和風險的匹配，在于能不能獲得合理回報，能不能管控風險。如果風險能夠有效識別、有效管控，同時還能掙到錢，這樣投資者和融資者都有信心。

3.1 項目風險

首先項目所屬行業是否緊跟國家發展戰略規劃，何種付費機制，何種合作方式等將帶來一系列的項目風險點。2017（92）號文，嚴格項目入庫標準，集中清理已入庫不合規的項目，并對全政府付費項目收緊和不提倡，對沒有建立按效付費機制，固化政付支出責任的項目不予入庫等。項目風險涵蓋了項目全生命周期中所涉及的風險。

3.2 政府風險

政府風險主要反映在政付信用，政付換屆，政付決策能力不足，政策變化等相關風險。PPP項目合作期限一般都比較長，一個項目全生命周期有可能跨兩到三任政府領導，相關政策的不連續性，國家及地方政策變化或政策導向的變化都將對項目盈利能力和項目投資回報產生一定的風險。

3.3 融資風險

在地方財政緊缺，實體經濟下行的大背景下，PPP作為撬動社會資本參與投資、拉動經濟的主要方式，成為中央和地方政府大力推行的主要模式。由于PPP項目投資巨大，杠桿融資高，投資期限長，融資成本高等特點。投融資對接，涉及政府、銀、企等多方利益，投融資雙方需要多次談判，全方位風險評估。國家出臺了《關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》，加強了資本金穿透審查，禁止了前兩年很火的基金參與PPP項目，規避了實質上的明股實債，使用金融機構貸款業務回歸本源，規范投融資業務的同時也使項目融資在一定程度目增加了難度，加大了項目資金的可獲得性風險；由于項目融資一般采用市場利率，在資金投放時隨市場利率變動，融資期限內因利率的變動而帶來項目價值損失或收益的不確定性，從而并最終影響PPP項目參與各方的收益。

3.4 政策法規變更影響項目

PPP項目的突然興起，主要是政府政策的變動，經濟發展新常態之各種事物的發展態勢，均以政府的政策法規為風向標。PPP項目中涉及到很多法律內容，但目前我國在該方面的立法仍不完善，隨著我國法律的不斷修訂與完善，項目的合法性詮釋會受到影響。項目中的各項內容、市場需求、協議的有效性都會被波及，這在一定程度上影響項目的建設與運營，所以做好該項風險的規避工作是一項極為重要的事情。

3.5 項目建設風險

PPP項目倡導的是項目全生命周期內的長期穩定運行。項目運營期能否穩定且合理的投入運營成本，能否順利達到績效考核標準，能否正常收回建設成本及投資收益，完成高質量的項目建設是基礎。目前，我們環境保護力度空前嚴竣，揚塵防治，安全文明施工標準越來越高，要求越來越嚴格，特別到冬季很多原材料生產廠停產停工，造成鋼材、水泥，混凝土等原材料價格目漲，增大施工單位的建設成本，蠶食施工單位施工利潤。很多地方到冬季實施的“封土令”更是使項目直接停工，造成工期延誤，人員機械窩工，拉長項目建設期。這些都將對項目建設中的安全，質量和效益產生很大的影響。

4 PPP項目風險預防方法與手段

4.1 嚴謹合同條款，增強合同履約的可執行性

PPP項目做為政府和社會資本方合作的一種投融資和項目運作模式，首先強調的是平等合作關系，合同條款是賦予雙方權利和義務的法律文書，嚴謹的合同條款，較強的履約精神，使項目順利履約，合作共贏的前提條件。

4.2 加強資金管理

要做好資金的計劃管理工作。PPP項目的融資資金，特別是通過銀行貸款所拿到的資金，基本都是根據項目的進度而進行分配，但是融資資金何時才能到位，到位的具體資金是多少，就需要進行資金管理對其進行統計。所以必須要做到融資的實際計劃于資金的收支計劃相匹配，盡量避免出現基金鏈條斷連的現象，有效控制資金成本。在開展PPP項目時，資金管理極為重要，要做好融資計劃和資金收支計劃，兩者互相融通，共同推動PPP項目的開展。在制作計劃方案時要嚴謹認真，細致工作，將項目資金計劃按照月、季度、年度進行劃分。加強創新，摒棄傳統思維，綜合考慮各種影響因素，從而保證計劃的嚴謹性與科學性。

4.3 加強資金監管

對項目中的資金流動要準確掌控，監管工作要貫穿始終。建立貸款專用賬戶，項目公司、施工單位，資金實行一條線監管，確保資金完全用于建設項目，不得有資金轉移和挪用現象。有效提高資金的使用效率與安全性，盡量避免出現資金缺失的現象，同時要做好監管的考核工作，項目各方都要遵循契約精神，并定期對資金的計劃執行過程進行考察，發現有問題的地方即使改正，并將其作為考核的重要內容之一。

4.4 進一步建立預警機制

建立PPP項目的預警機制也是進行風險防控的一個重要措施，想要建立PPP項目的風險預警機制，就必須有效完善財務控制機制，從而有效規避財務風險。一方面，要加強金融監管內部的控制，做好監管工作，不要人浮于事，努力將各項工作落到實處。建立完善的財務管理體系，形成一體化運行模式，從而提高財務管理水平。另一方面，逐步建立起完善的內部控制激勵機制，盡可能規避財務風險，保證PPP項目運行的穩定性。

4.5 做好項目的內部審計工作

項目的內部審計工作可以及時發現項目運行中存在的各項問題，從而及時解決問題，規避風險。PPP項目的內部審計工作可以加強控制工作，在PPP項目中占據著極為重要的地位，從而也可以有效提高項目的合理性與科學性。除此之外，內部審計工作可以對項目中各方面的工作近=進行評價，且評價較為客觀公正，在一定程度上體現了公平性?，F階段的PPP項目內部審計工作已經逐漸將審計視角轉向項目的內部控制評價，這在一定程度上也規范了內部審計人員的行為，督促內部人員互相監督。內部審計人員也要重視自身綜合素養的培養，保證其工作行為滿足我國法律法規的要求，這樣也可以有效提高內部審計的工作質量與水平。為了能充分發揮審計機關的作用，管理階層要給予內部審計機關足夠的權利，保證他們的工作能到位。

4.6 加強人才培養

PPP項目包含內容較多，且專業性強，工作中必須要選定專業人才來服務項目，這對PPP項目的人力資源提出較高要求。一些私營企業在發展中沒有雄厚的資金支持，發展中步履維艱，為了滿足發展需要，前期可以引進一些專業的技術型人才，同時自己也要加強對人才的培養，機構之間也要相互聯系，學會與外部專業機構進行智力結合，更好的服務于PPP項目。

4.7 拓寬融資渠道

目前企業在開展PPP項目時融資渠道較為單一，這也大大影響了PPP項目的順利進行。社會資本必須充分了解各類融資工具的特點，加強對其的認知，從而能在融資過程中熟練運用各種融資工具。另一方面，企業還可以積極邀請金融機構參與到項目中，社會資本與金融機構之間要做好溝通交流，雙方通過協商確定合作模式與方案，。若是金融機構中存在需要政府認可的部分，社會資本要及時向政府部門進行申請，保證PPP項目的順利建設。政府部門也要加強社會資本的資金扶持，可以積極設置項目基金，吸收更多的社會資本參與到其中，這樣也可以有效降低融資風險。

5 結 語

PPP項目現今已成為推動公共設施建設的一個重要方法與手段，在社會發展中占據著極為重要的地位。它的出現促使政府與社會資本相聯合，不僅減輕了政府部門的財政壓力，還為公共基礎設施的建設帶來活力。在開展PPP項目時，社會資本要不斷提高其能力水平，提高自身的競爭實力，逐漸在市場中占據主導地位，合理規避風險。PPP投資和融資，如果光考慮投融資是沒有出路的，投融資本身是一個系統性工程，它的落地有內在邏輯。邏輯在于收益和風險的匹配，在于能不能獲得合理回報，能不能管控風險。如果風險能夠有效識別、有效管控，同時還能掙到錢，這樣投資者和融資者都有信心。

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收稿日期：2018-9-22