基層城鎮化路徑創新：“新生小城市”發展

摘 要：新型城鎮化是現代化建設的必由之路，基層城鎮化改革是新型城鎮化建設的重要內容，也是我國城鎮化發展的重要邏輯創新路徑。2016年山東省提出“要圍繞農民工融入城鎮，培育新生中小城市和建設新型城市”的城鎮化發展要求，且省城鎮化工作領導小組召開第四次全體會議討論通過了《關于設立新的中小城市的試點方案》，提出要培育新生中小城市。B鎮是山東省新生小城市的重要試點鎮之一，本文結合該鎮新生小城市創舉，介紹其推進城鎮化發展措施經驗，闡述新生小城市發展成果，并指出新生小城市發展存在的問題，提出提升生產要素利用率、加大資金支持力度、改善人居環境等優化措施。

關鍵詞：新型城鎮化；基層城鎮化；新生小城市

中圖分類號：D616 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2018）08-0037-02

2016年山東省結合自身城鎮化特點與相關的鎮域特情出臺《關于設立新的中小城市的試點方案》，部署城鎮化推進工作，特別是提到將該省10個經濟發達鎮提升發展成為“新生小城市”，B鎮就是其中之一。在基層城鎮化推進過程中，山東省B鎮發展提升成為新生小城市的轉變方式值得借鑒和思考，該鎮在推進過程中存在的問題與改進的方式更需要進一步探討和深究。目前學術界對于“鎮改市”的研究相對較多，但是研究對象更多集中在浙江省方面，由于山東省出臺“新生小城市”相關政策與推進實施得相對較晚，學術界研究偏少，故本文選取山東省B鎮作為研究對象，進行系統研究。

一、“新生小城市”發展條件分析

（一）“新生小城市”的內涵

“新生小城市”是新型基層城鎮化形態，其主旨是在不改變行政區劃和行政級別的前提下賦予經濟發達鎮社會經濟管理權限，優化基礎設施建設，完善公共服務，讓“鎮”具備城市功能，更好地發揮強鎮在縣域范圍內“增長極”、集聚、服務、輻射等功能，促進城鄉融合發展，提升居民的生活質量和水平。

（二）“新生小城市”發展載體——山東省B鎮

山東省B鎮是全國經濟發達鎮行政管理體制改革試點鎮、全省新型城鎮化綜合試點鎮，先后榮獲全國先進基層黨組織、全國小城鎮建設示范鎮、全國重點鎮等四十多項國家和省部級榮譽。自2015年8月該鎮作為全省新型城鎮化綜合試點地區以來，該鎮立足現代化小城市目標定位，按照“以人為本、城鄉統籌、產城融合、一體發展”的工作思路，創新舉措，協調推動，努力在全省新型城鎮化綜合試點中站排頭、當標兵。與此同時，該鎮在推動“新生小城市”發展過程中優勢條件突出，主要包括以下幾方面。

1.區位優勢突出，動能支持力度強。山東省B鎮位于三個地級市的邊緣交會地帶，根據經濟發展邊緣規律，在城市發展的邊緣交會地帶容易形成小城市。該鎮地處黃河三角洲沖積平原地帶，地勢平坦開闊，土壤肥沃，水源充足，有利于企業、人口集聚式發展。此外，B鎮北靠全國第二大油田——勝利油田，能夠為城市生產、生活發展提供重要的動能支持。

2.人口體量大，結構優良。較大體量的人口是該鎮城鎮化推進發展的重要依托，B鎮境內現轄有97個行政村，27個居民小區，境內常住人口16萬。其中鎮區范圍內常住人口占全鎮人口一半左右。此外，該鎮近年來外來人口較多，知識技能水平也逐步提高。隨著技能知識水平人才人力的流入，該鎮整體居民人口素質逐步提升，對于形成新型城鎮化的思維方式和行為模式有巨大的提升作用。據統計，2015年在該鎮主導產業中大專以上學歷就業人數達10 568人，并且近年來還在逐步提升。

3.產業實力強，財政收入頗豐。山東省是工業主導型鄉鎮，第二產業經濟發達，經濟結構優良，一二三產業協調發展。2015年該鎮GDP達2 196 409萬元，占所屬縣域GDP的28%左右，是縣域經濟發展的重要增長極。2016年全鎮擁有規模以上工業企業124個，實現規模以上工業主營業務收入1 677億元。強而有力的產業經濟及財政收入為新型城鎮化的發展提供豐厚的財力保障。

4.文化精神先進，文化基礎優良。特定的文化精神往往代表著某一區域的發展面貌和價值取向。B鎮是山東省最早的農村黨支部誕生地，多年來延續形成了“干事創業、奮取前進”的實干精神。當地幼兒園、小學、初中、中專、大專職業院校形成穩定的教育培訓體系，有助于當地居民知識文化水平提升?？偠灾?，該鎮社會文化基礎優良、開拓性精神強，為該鎮城鎮化的轉型發展提供了重要的精神文化支撐。

二、新生小城市發展措施——B鎮模式

（一）改革行政管理體制

該鎮結合2010年國家級“強鎮擴權”行政管理體制改革試點，緊緊圍繞制約新生小城市發展的重大問題，以改革為根本動力，著力破除現行體制機制障礙，形成推進新生小城市建設的新體制、新機制，更好地發揮政府作用。如該鎮依法按照“簽訂委托協議、統一規范流程、統一授牌授印”的原則穩妥有序地承接縣政府的下放權力?，F如今經委托、授權以后該鎮能夠行使的行政權力事項共664項，并進一步通過集中培訓、跟班學習等方式來確保相關權限接得住、用得好。在接受權力的同時進行行政單位的改革和完善，保障政府在推進新生小城市建設中發揮強而有力的作用。如該鎮成立“建設規劃局”取代原有的“建設委員會”，強化該鎮的建設規劃審批職能。

（二）注重產業提升發展

產業是鎮域城鎮化的重要引領，是新生小城市發展的重要支撐，產業的升級和提高能夠改善城鎮發展質量，促進新生小城市提升發展。山東省B鎮在全球經濟不景氣的情況下加快產業轉型發展，著力形成新的發展方式，促進經濟增長向依靠消費投資出口協調拉動轉變。除此之外，完善經濟結構，由第二產業主導向一二三產業協同帶動轉變，由依靠資源粗放式發展向依靠科技進步、勞動者素質提高、管理創新轉變。

（三）科學規劃，因地制宜

規劃是政府發展意圖的體現，B鎮根據現階段鎮域城鎮化現狀，按照《關于設立新的中小城市的試點方案》及后續要求對鎮總體規劃、土地利用規劃進行規劃修編，進一步發揮規劃的引領作用。新生小城市是按照城市的標準和要求來實施規劃和建設的，制定和完善好相關規劃能夠促進鎮域經濟社會發展，加強該鎮城市功能的發揮。

（四）城鄉融合，助力鄉村振興

英國著名的城鄉規劃師霍華德在《明日的田園城市》中鮮明地提出“城市-鄉村”磁鐵理論，指明“城市”和“農村”這兩塊磁鐵必須合二為一，發揮各自功能優勢結合式發展。B鎮在注重鎮區建設和城市功能發揮的同時，也注重加快農村產業的發展，促成美麗鄉村建設。該鎮堅持以工業化理念經營農業，依托新濰高路精致生態農業園區，積極培育家庭農場等新型經營主體，大力發展特色果蔬、生態畜牧等產業，發展農業經濟。注重加強和優化鄉村基礎設施建設。如完善城鄉道路建設，增強城鄉通勤力度，利于新生小城市輻射功能的發揮；實施城鄉環衛一體化，改善居民居住環境，從而整體性推動鎮域城鎮化的協調發展。

（五）以人為本，提升公共服務

城鎮化歸根到底是“人”的城鎮化，其核心是以人為本。B鎮在促進“新生小城市”發展的同時，始終把改善居民生活、提升公共服務放在首位，著重集聚和提升新生小城市的行政、商務、居住、文化、休閑娛樂五大功能。其中突出表現為該鎮投資350多萬元建成了“便民服務中心”，涉及經濟發展、規劃建設、城鎮管理、民生保障等多個領域，與民眾醫療、教育、基礎設施、養老、就業相關的行政審批事務都可到便民中心集中辦理，實現了“一站式”服務。除此之外，加快建成商貿中心、幸福公寓、社區服務中心等一批公共服務機構，引進金融商務中心、銀座商務中心等一批有影響力的服務發展平臺，方便居民消費娛樂。

三、新生小城市發展成果

（一）鎮區人口穩定增長，集聚力增強

隨著產業的發展和提升，特別是企業發展規模的擴大與轉型，以及城市功能的提升，鎮域范圍內人口吸引力大大增強。2017年底，B鎮鎮區常住人口達到10萬人左右，基本達到山東省設立的新生小城市鎮區人口超10萬的目標。

（二）經濟實力持續增強

B鎮通過新生小城市的培育與建設使得傳統產業向價值鏈高端攀升，工業產值穩步提升。2017年全年該鎮實現工業主營收入1 513億元，進出口總額達169億元。此外，2017年該鎮實現鎮級財政收入112 021萬元，比上年增收8 661萬元，增長8.4%。財政收入過10億是山東省新生小城市創建的量化指標之一，該鎮現已達到該指標。

（三）城鄉區域協調發展

B鎮現已形成功能較為完備且城鄉一體的水、電、路、氣、環保等基礎設施網絡，并推動實施完成鄉鎮農村道路建設、鎮區雨污分流、天然氣下鄉、供暖管網等改造工程，實現城鄉基本公共服務均等化。新生小城市城鄉統籌、融合互動、有機接續的全域城鎮化發展新格局得到提升和發展。

（四）城市功能增強

B鎮作為經濟發達鎮向來是區域經濟發展的重要增長極，隨著“新生小城市”的推進建設，其集聚功能、輻射功能、服務功能逐步強化。其中重要表現為現已完成“互聯網+城鎮”計劃的實施、“智慧城鎮”、“數字城管”等公共信息平臺的建成和形成布局合理的居住、工業、商貿、生態等功能分區。

四、新生小城市發展問題

（一）政策支持力度不足

目前，山東省B鎮處于加快新舊動能轉換、促進新生小城市建設的關鍵時期，用地供給與發展需求矛盾突出。該鎮在進行新生小城市建設的過程中需要在土地規劃性質調整上賦予一定的優先權，增加試點鎮的發展空間，真正發揮試點帶動作用，而上級部門給予的土地指標與其他普通鄉鎮幾乎等同，直接影響了全鎮經濟發展質量效益的提升。另一方面，該鎮財政留成資金較少，現正在推行的新生小城市建設急需加大基礎設施和公共服務資金投入，現有的財政留成資金有點“捉襟見肘”。

（二）城鎮化建設行政人員欠缺

第一，現有行政人員編制配備較少。B鎮政府編制人員僅僅120人，特別是城鎮建設和管理等領域人員更為緊張，城鎮化工作開展受到較大影響。第二，鄉鎮行政人員能力素質欠缺。該鎮新生小城市建設涉及項目審批、安全生產、環境保護等方面內容，因缺乏相應專業技術人才和執法人員，獨立開展工作的能力不足?？偠灾?，城鎮化建設行政人員缺乏是推進城鎮化轉型建設的一大“短板”，勢必會影響新生小城市管理建設水平的提高。

五、新生小城市發展優化措施

（一）提升生產要素利用率

新生小城市位于城鎮化體系的底端，受等級制約體制的影響，流入性生產要素資源比較少。在這種情況下應當提高生產要素利用率，充分利用生產要素資源為推進城鎮化建設服務。例如面對鎮域建設用地供需矛盾應當深化調整完善土地利用總體規劃，進一步優化城鄉建設用地布局，為新生小城市試點進一步優化發展空間。也可以探索實行“租讓結合、先租后讓”的工業用地供應制度，積極推行工業用地出讓彈性年期制度，降低項目建設成本，促進小城市發展。

（二）加大資金支持力度

財力資金是新生小城市推進建設的必要條件，面對財政資金分成較少狀況，一方面鄉鎮應積極向省、市、縣財政部門爭取政策性資金支持，籌集安排專項資金用于城鄉規劃、基礎設施、社會事業、產業園區、公共服務平臺建設等。另一方面按照分稅制的要求，合理劃分收支范圍，探索建立鎮級財政金庫，合理實施財力分配。除此之外，還可以探索融資創新，拓寬融資渠道，創新融資方式，加大社會資本引入力度，強化基礎設施和公共服務設施建設，解決新生小城市建設資金“掣肘”問題。

（三）改善人居環境，強化城市功能

新生小城市歸根到底是為人的發展服務，鄉鎮在推進新生小城市建設時強調既要宜業更要宜居。近年來，隨著我國工業化帶動快速“城鎮化”的發展，資源浪費嚴重，環境不容樂觀。新生小城市創建過程中一方面應樹立綠色可持續發展的理念，出臺改善城鄉居民人居環境的實施方案，著力建設生產持續、生活富裕、生態優美的城市社會人居環境，進而改善城鄉居民的生活條件，提升群眾的幸福指數。另一方面，還應繼續完善和配備城市公共設施，提高城市服務功能，讓城鄉居民生活得更好。

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