鄉村振興戰略視域下農村生態環境問題及對策

李 碩

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鄉村振興戰略視域下農村生態環境問題及對策

李 碩

（廣西師范學院，廣西 南寧 530022）

美麗鄉村建設是十九大報告中建設美麗中國的重要戰略布局，也是鄉村振興戰略的應有之義。隨著精準扶貧工作以及美麗鄉村建設的推進，農民的生活水平有了顯著提高，但由此也帶來了一系列環境問題，如農村生活垃圾污染、農業生產污染、外來工業污染、農村基礎設施建設導致生態環境破壞等。必須進一步完善環保法規建設、加強農村環?；A設施建設、發展綠色循環經濟、加強農村環境監測、提高農村環保意識和社會參與度，以期更好地加強鄉村振興戰略中的生態環境整治。

美麗中國；鄉村振興戰略；生態環境治理

一、問題的提出

黨的十九大報告明確提出鄉村振興戰略，“三農”問題再一次被提到黨和國家的議事日程。新時代我國社會的主要矛盾已經轉變為人們對美好生活的需要同不平衡不充分發展之間的矛盾，美好生活首先表現為我們居住的環境要美。然而，在城市化發展過程中，全國各大城市暴露出愈發突出的環境問題，如汽車尾氣、工廠廢氣的排放，導致河北、北京、河南、重慶等地出現嚴重的霧霾，嚴重危害人們的健康，阻礙經濟社會正常運行。因此，黨和政府高度重視城市的環境問題，投入大量資金進行城市生態建設，卻忽視了農村生態環境的破壞。隨著新型城鎮化以及美麗鄉村建設的推進，農村中暴露的環境問題也愈發顯現，政府扶持的鄉鎮企業，在建設農村基礎設施、發展農村產業的同時，破壞了農村生態環境；農民生活水平的提高，也帶來了更多的生活垃圾。然而，農村垃圾處理設施不完善，加劇了農村環境的污染；農村粗放落后的種植方式如秸稈焚燒、噴灑化肥農藥等也是農村環境問題的源頭。這些問題的出現都阻礙著鄉村振興戰略中提出的建設美麗鄉村，為農民創造安居樂業的美好家園這一目標的實現，因此，農村生態環境的治理成為當務之急。

二、鄉村振興戰略視域下農村生態環境的現狀

（一） 農村生活垃圾、污水增多

近年來，新農村建設和精準扶貧工作取得顯著成效，農村人民生活水平有了顯著提高，生活方式變得多樣化，農民不再只是追求“溫飽”的滿足，對發展和享受的消費增多，從“吃”延伸到生活的方方面面，農民產生的生活垃圾逐年增多，加劇了農村居住環境的惡化。根據中國環境狀況公報數據顯示，僅2014年，我國農村生活垃圾排放量高達2.8億余噸。污水排放量為90余億噸。由于農村垃圾污水處理設施不完善，“垃圾圍村”的現象普遍，如很多生活垃圾被隨意投放在某片荒地或廢棄場所，垃圾長期堆放散發的惡臭和分解的微生物，以及垃圾焚燒處理的過程，都造成了農村環境污染。除了生活垃圾以外，農村養殖較為分散、未形成規模經營，禽畜糞便未集中處理利用，而是隨意排放，當經雨水沖刷，禽畜糞便會隨著雨水進入河流，污染水源，威脅下游飲用的人民的健康。加上農村的廁所多為半露天的旱廁，常年散發的有毒有害氣體散發到空氣中，造成空氣污染，威脅人們的健康。

（二） 農業生產方式相對粗放，土地利用率不高

在十九大報告中提出的鄉村振興戰略“三步走”計劃中，到2035年，農業農村現代化基本實現。雖然在全國很多地區，已經基本實現了農業現代化，但在偏遠落后的山區或農業環境相對惡劣的地區如內蒙古、青海、西藏、滇桂黔石漠化地區等，出于交通閉塞、經濟落后、農業產量低下等原因，不宜規?；洜I，只能采取粗放的土地經營方式，主要依靠數量較多的土地和自然肥力較高的土壤增加農作物產量，卻很少注重耕種技術和人力投入。當土壤貧瘠，農作物產量低下時，農民便會選擇在土地施放大量化肥農藥或秸稈焚燒的粉末，以此提高土地的肥力。通過這種方式輪番耕作，會使土壤的肥力逐漸下降，加速土地板結和硬化，化肥農藥的殘留也會污染地下水和土壤。另外，我國農業生產的化肥農藥利用率普遍不高，據中國環境狀況公報顯示，2013年全國化肥有效利用率只有33%，農藥利用率只有35%；2014年全國化肥利用率為35.2%，農藥利用率為36.6%（見圖1）。每年地膜使用量約130萬噸，超過其他國家的總和，使農村也出現了嚴重的“白色污染”。

圖1 2013-2014年全國農業生產化肥、農藥利用率

數據來源：中國環境狀況公報

（三） 鄉鎮企業崛起，工廠轉移農村，導致生態環境破壞

近年來，國家為了促進農村剩余勞動力就業，提高農民收入，減少貧困人口，帶動農村基礎設施建設和資源開發，采取一系列優惠政策鼓勵、扶持鄉鎮企業發展，帶動當地經濟的發展。如通過財政補貼、稅收減免優惠、貸款優惠等舉措。于是，鄉鎮企業在國家優惠政策的引導下，紛紛加入到農村經濟建設中。隨著近幾年來城市和農村建設用地的增多，全國耕地面積在逐年減少（見圖2）。

圖2 2009-2015年全國耕地面積年際變化趨勢（單位：萬公頃）

數據來源：中國環境狀況公報

一方面，很多企業沒有考慮當地的生態環境和農民自身的利益，以生態環境破壞為代價，盲目發展生產，投機取巧，套取國家的財政資金，獲得巨額收入。例如，根據筆者走訪調查，在某些村，由于人口遷出較多以及農民種地的意愿減弱，大量土地成為荒地，未得到充分利用。一些企業通過與政府合作，以低廉的價格征收農民的土地，建立各種果園種植基地、林木種植基地、茶葉種植基地等。由于農村地區的水源、交通等基礎設施缺乏，承包產業園開發的企業便通過鉆井開采地下水用于灌溉、毀林開荒用于種植，改變了農村原有的地形地貌，造成水土流失嚴重，土地荒漠化、耕地面積減少等現象，嚴重破壞了農村生態平衡。

另一方面，由于城市污染較為嚴重，環境治理較為嚴格，大批企業污染排放超標，政府限制其生產，而農村在生態治理方面則相對松懈滯后，于是一大批工業企業為了減少污染治理的成本，便將工廠轉移到農村，直接將廢氣、廢水等污染物排放到農村，加劇了農村環境的惡化。例如，2017年6月，河北無極縣郝莊鄉牛辛莊村發生了一起“傾倒廢液事件”，某化工廠非法將廢鹽酸傾倒在該村的河道內，造成了當地村民5死2傷。還有近年來出現的河南“鎘麥事件”、江西“鎘大米”事件，河北“紅水澆麥”環境污染事件等，都體現了工廠轉移到農村，對當地生態環境的破壞。

三、鄉村振興戰略視域下農村生態環境治理的問題

（一） 農村環保法律法規缺乏

“無規矩不成方圓”，環保法律法規是政府相關部門開展各項環境整治工作的依據。但是，目前我國制定的環保法律法規大多覆蓋城鄉整體，比較空泛，如《水污染防治法》《大氣污染防治法》《環境監測管理辦法》《傾倒區管理暫行規定》等，而專門針對農村生態環境治理的法律法規幾乎缺乏，例如對農村生活垃圾的處理辦法、鄉鎮企業的排污管理等都未進行明文規定。另一方面，全國性法律法規如《退耕還林條例》《環境保護行政處罰辦法》等都是原則性規定，對環境保護的主體、內容和公民環境保護的權利未進行明確規定，具體實施還需要地方立法機關或政府制定具體的法規條例，加上地方政府對農村環境沒有引起足夠重視，導致農村環保法律的缺失。

（二） 農民和政府環保意識淡薄，維權渠道不暢

“知是行之始”，人們只有在心中樹立了環保意識，才能產生環保的自覺行為。改革開放后，農村的精神文明建設雖然有了顯著的提升，但是農村總體受教育程度低于城市，尤其是六七十年代以前出生的農民，由于條件有限，教育程度偏低，他們在實際生活中只關心自己的切身利益，而對環境保護的態度漠然甚至沒有意識，于是在農村便會經常出現濫砍亂伐、禽畜糞便直接排放到河流、肆意獵殺野生動物等行為，而其他農民由于知識素養偏低，也會表現出事不關己的態度，即使表現出不滿，由于對政策法規和反饋渠道缺乏了解，被限制在環保行動之外。即使農村設置了環保設施，農民的環保意識淡薄，加上村委會、地方政府不注重環保工作的持續性，只是應付上級領導工作的表面工程，沒有做好環境保護的督查工作，環保設施如垃圾箱、垃圾回收站遭到破壞，政府資金又缺乏投入，導致年久失修，環保設施基本廢棄，農民的環保行為更無從談起。另一方面，農民環境保護的維權渠道不暢通，地方政府對公民環保訴求的回應不及時。村委會及地方政府沒有專門設立環境治理部門，多頭執法嚴重，容易出現執法重復、錯位，即使農民有環境保護的訴求，當把意見或建議反饋給當地政府，仍然得不到明確滿意的答復，還需要進一步反映給上級機關，導致申訴無門，造成農民環保參與行為的動力不足。

（三） 農村環?；A設施建設不足

基礎設施建設是人們正常生活、開展工作的基礎，農村環保設施建設是農民環保行為的基礎。由于城鄉二元體制的差異，城市經濟發展較快，造成環境破壞的行為較多，工廠廢氣、汽車尾氣排放、污水排放等造成嚴重的環境問題，如京津冀地區、重慶、河南等地頻發霧霾災害，而農村出現這種極端天氣、引起嚴重環境污染，阻礙人們正常生活工作的現象相比城市較少。因此，黨和政府一直以來把環保工作的重心放在城市，對城市環境保護的投入遠遠超過農村，隨著美麗鄉村建設的發展，農村環?；A設施建設還處于起步階段，只有小部分新村有比較完備的環保設施如垃圾桶、垃圾池、垃圾回收處理站、沼氣池、污水處理管道等，在大部分偏遠的農村幾乎沒有環保設施，農民將生活垃圾、廢水、禽畜糞便等隨意排放到土地、河流，造成土地、水污染，農村的旱廁常年散發的有毒氣體排放到空氣中，造成大氣污染嚴重。據中國環境狀況公報顯示，2014年全國對生活垃圾處理的行政村有25.7萬個，僅占行政村總量的47%，還有超過半數的行政村未對生活垃圾進行處理；而對生活污水處理的行政村更甚，僅占全國行政村總量的10%(見圖3、圖4)。由此可見，農村環?；A設施建設還很缺乏。

圖3 2014年農村生活垃圾處理行政村與垃圾未處理行政村數量（單位：萬個）

（四） 政府和企業的“經濟人假設”，忽視農村生態發展

“經濟人假設”最早是由西方經濟學家麥格雷戈提出的，它指出，每個人在從事一項經濟活動時，都希望以盡可能少的付出，獲得最大的利益，并為此不顧一切。企業在農村經濟活動中，以盈利為最終目的，而政府官員也出于當前的政績考量，唯GDP至上，一心想大力發展當地經濟，而忽視了生態環境的破壞，鼓勵鄉鎮和外來企業進行基礎設施建設，放任對當地生態資源破壞的行為。例如，很多農村地區為了發展當地經濟，挖山采礦，肆意砍伐樹木，毀林開荒，修改河道，種植經濟作物如茶葉、核桃樹、桃樹、風景樹等，或大興土木，興建樓房，改變了農村的地形地貌，房屋數量超過了農戶的實際需求，不僅造成資源浪費，也導致農村生態破壞，水土流失、泥石流等災害出現。

圖4 2014年農村污水處理的行政村與污水未處理行政村數量（單位：萬個）

數據來源：2015年中國環境狀況公報

四、鄉村振興戰略下農村生態環境治理的對策

（一） 完善環保法規建設，約束污染行為

由于城市和農村在生態環境破壞行為、范圍、程度等方面有所不同，如城市建設發展較快，主要涉及大氣污染、水污染等，而農村環保設施缺乏，農耕面積較多，主要面臨土地污染、耕地破壞、森林資源破壞等。因此，立法機關和政府行政部門應該建立健全一整套針對農村環境保護的法律法規條例，如農村土地污染防治法、農村垃圾分類處理管理辦法、農村傾倒區管理規定、農村森林資源保護法等，完善農村環保法律法規。對農民的過量焚燒秸稈、濫砍亂伐、牲畜糞便任意排放等破壞環境的行為依法追究，對外來工廠污染的排放、企業資源開發中大肆毀林開荒、政府的包庇縱容、不作為等行為進行依法懲處，做到有法可依，違法必究，約束政府、企業、農民等主體的生態破壞行為。

（二） 加強農村環?；A設施建設

首先，中央政府應該響應國家對于鄉村振興戰略下美麗鄉村建設的政策和號召，加大對地方政府農村環保資金的投入力度，同時，地方政府也應該將農村環保資金落實到位，設立農村環保專項資金，切實完善農村環保設施建設，如配備農村垃圾中轉站、垃圾箱、垃圾清運車、沼氣池建設、排污管道等。為了加強對農村環保資金的監管，可以設立農村環境治理巡視小組，授予一定的環境治理監督權限，對資金落實不到位的地方政府進行通報批評，并對地方領導給予一定的行政記過處分。

其次，對于地方政府囿于環保技術限制，“心有余而力不足”，無法有效解決農村環保整治的“政府失靈”，政府應該摒棄“官本位”思想，放下官員領導“架子”，認真反思環境治理的不足，積極轉變思想，與時俱進，通過政府向企業或社會購買環保服務的方式，放權于企業或社會組織，提高農村環境治理能力；對于農村環保資金的投入，地方政府囿于財政不足，無力承擔的問題，政府應該通過各種優惠政策如稅收減免、商業銀行貸款優惠、財政補貼等方式，積極引進企業或社會資本參與到農村環保設施的建設中，引導公益企業、環保組織、個人投入到環保事業中。

（三） 轉變觀念，發展綠色循環經濟

習近平總書記在2013年指出，“既要金山銀山，又要綠水青山、綠水青山就是金山銀山”。在十九大報告中的鄉村振興戰略也明確提出，必須堅持人與自然和諧共生，走鄉村綠色發展之路。在現階段，要正確處理好農村經濟建設與生態環境之間的關系，農村既要穩定經濟增長，也要保護好生態環境。

一是政府應該及時轉變發展觀念，樹立全局意識。摒棄“唯GDP論”，不能一味以生態環境為代價，鼓勵企業發展農村經濟，要明確農村發展不僅是經濟增長，也包括生態良好、環境優美等綜合指標。在政府的政績考核中，也綜合考慮經濟發展和生態保護等各項指標，引導地方政府樹立正確的生態觀。

二是政府應該引進環保技術和資本，發展綠色循環經濟。政府鼓勵鄉鎮企業或農村種植大戶、家庭農場、合作社等新型農業經營主體參與到發展循環經濟中：（1）將農村垃圾、舊電池等廢棄物等進行回收，收集分散的廢棄資源，建立垃圾廢物處理中心，將垃圾變廢為寶，既為當地農民提供就業機會，增加農民收入，又減少資源的浪費和環境的破壞；（2）政府加大環保投入力度，通過政府購買服務，鼓勵企業、農村種植大戶等參與到沼氣池建設中，充分利用農村的人畜糞便，生活污水等，建設管道設施，發展農村沼氣，解決農民的熱水淋浴、衛生間如廁等問題，方便農民的生活，同時也提高廢物利用率；（3）在農村地區效仿珠三角地區的?；~塘建設模式，因地制宜在低洼處建造魚塘，在池塘邊種植桑樹，形成“桑葉養蠶、蠶蛹喂魚、塘泥肥?！钡纳鷳B循環產業鏈，也可以根據地形地勢和自然資源，發展其他循環經濟如果基魚塘，通過種植核桃樹，桃樹等與養魚、養蝦結合，多渠道挖掘、利用農村固有資源，既促進環保節約，又提高農民收入。

（四） 利用企業大數據平臺，加強農村環境監測

近幾年來，農村地區頻發的外來工廠遷移到農村，使農村地區出現水污染、大氣污染、土壤污染等事件。對此，政府工作人員應該不斷學習、培訓環保知識和技術，掌握環境監測、治理的新技術，提高環境執法能力；與企業合作，充分利用企業的大數據平臺、GPS、遙感等技術，通過后臺監測、預警、分析、預測，提高事前處理的能力。當企業有較明顯的污染行為時，能夠及時找到污染源，并加以管控，將污染范圍和程度減少到最小，做到“早發現、早處理”，逐漸減少企業對農村的污染行為。

（五） 加大宣傳力度，提高農村環保意識和社會參與度

一種社會文化或社會意識的形成與輿論宣傳、文化渲染是分不開的，對于農村環保意識的形成也需要加強宣傳和引導。

一是加強對農村領導干部的環保知識培訓。農村領導干部大多是從基層上任的“泥腿子”，受教育程度相對于城市領導干部普遍較低，但基層經驗豐富，比農民考慮問題更全面，思想更深刻，在農村中樹立了廣泛的權威。因此，農村領導干部的環保意識很重要，它直接影響著農民的環保意識和行為。為此，組織農村領導干部到黨校、干部培訓中心科普環保知識，讓其摒棄傳統落后的環保觀念，提高對農村環保問題的重視程度和環境治理能力。

二是開展農村環保宣傳活動。鑒于當前農村文化產業和文化服務落后的現狀，當地政府可以以農村環保宣傳為突破口，拿出一部分資金，請當地的文藝工作者、學生志愿者、公益企業、環保組織等，開展以“環保行為進鄉村”為主題的文化宣傳活動，通過放映環保影片、出演環保主題小品、歌舞、詩朗誦、農民大聯歡等形式，在農村寓環保教育于樂中，渲染保護環境的文化氛圍，既豐富了農民的文化生活、也提高了他們的環保意識和環保的自覺行為。

2018-07-12

國家社科基金項目“滇桂黔集中連片特困地區生態恢復的制度障礙診斷及治理研究”（項目編號：16BMZ120） 階段性成果。

李碩（1993-），男，湖北十堰人，廣西師范學院經濟與管理學院碩士研究生，主要從事公共行政與公共管理研究。

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1674-1072（2018）05-058-05

責任編輯：林善煒