探索適應時代發展的國有博物館理事會制度

龔良 /南京博物院 南京 210016

中國國有博物館理事會制度的建立，至少可追溯到20世紀初。1925年成立的故宮博物院、1933年成立的中央博物館籌備處等，都有相應明確的理事會制度。與此同時，一大批地方國有博物館和行業博物館如天津博物院、上海市立博物館、中國西部博物館等，也大多在成立的同時建立了理事會制度。

新中國成立后，隨著公有制的全面推行，博物館普遍取消了理事會制度。近年來，隨著博物館事業的蓬勃發展和人民群眾對博物館要求的不斷增長，建設高品質、高效能的博物館，建設具有個性特色并受觀眾喜愛的博物館的目標被不斷提出。因此，以服務社會發展和社會公眾為總體目標，以解放文化生產力為主要訴求，以向管理要效能、要成績為具體措施，成為博物館現階段發展的重要追求。于是，博物館等公益性事業單位實行理事會制度被提上議事日程。這是中國在社會主義初級階段，堅守博物館公益性屬性，滿足人民對博物館高質量發展要求的一個重要舉措。近年來，國家鼓勵博物館進行推進理事會制度改革的相關試點①②③2011年3月23日頒布的《中共中央、國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》提出“建立健全法人治理結構，面向社會提供公益服務的事業單位，探索建立理事會、董事會、管委會等多種形式的治理結構?！?，以期更好地解放文化生產力，提升博物館的服務能力、創新能力和管理水平，并體現在相應的品質要求、效能體現和評估實現上[1]。

一、現階段國有博物館理事會制度的試點情況

2014年，時任中國博物館協會理事長的宋新潮先生認為，“理事會制度是博物館公共性的組織體現，是管理權與所有權（即通常所說的舉辦人的權利，在公益性事業單位則為黨委政府及相關管理部門的權利）相分離的一種新的管理理念，可以進一步推動公眾和社會力量參與到博物館的各項決策和建設中……，促進其公共職能的深度實現。博物館理事會應當是一個決策和監督機構，核心問題是要處理好理事會與博物館主管機構、與博物館管理層的關系”[2]。2015年，國家文物局明確提出，“博物館理事會建設……，既是貫徹落實黨的十八屆三中全會關于全面深化改革有關要求的重要舉措，也是實現博物館決策管理的民主化、科學化的重要途徑?！雹軈⒁?015年6月《國家文物局關于推進博物館理事會建設的指導意見》。2018年，河北博物院羅向軍院長在梳理資料、調查研究的基礎上，闡述了博物館理事會制度的產生、中國博物館理事會制度的提出、現階段理事會制度的試點現狀，并針對現有的《國有博物館章程范本》進行分析研究，提出中國博物館理事會制度的創新性思考[3]。言之鑿鑿，有論有據，筆者深有同感，在此不再贅述。

但是，必須強調的是，依筆者不全面的觀察分析，到目前為止，開展了近五年的國有博物館理事會制度改革試點，在有些方面取得了一些經驗成果，但能使文化生產力得到較大解放的、實現博物館高質量發展目標的理事會制度改革成功者幾乎沒有出現，且有的試點單位在新形勢下步履維艱，甚至出現了試點回頭或無法深入進行下去的情況。

根據初步了解，現有理事會制度試點建立后的作用發揮，一般僅限于以下三個方面：一是完成上級交辦的任務。大多數博物館，根據上級試點實行博物館理事會制度的要求，就建立而建立，建立后很少參與發展規劃決策、資金籌集、博物館發展績效評估，僅一年開一至二次會議。理事會理事多為拉郎配，一般既無意愿，也無薪酬，更無責任。館長或分管領導擔任理事長的理事會，對事業發展的作用也僅限于現有能力水平，增效不明顯，唯一的作用是對博物館定級評估略有影響。二是建立一個聯誼或咨詢性質的理事會。理事會成員一般為政府組成部門中有權單位的成員（多數為分管領導），以及一些企業家和社會名流，每年籌集少量的社會資金。召開的理事會有出主意的作用，極具聯誼或咨詢性質，對博物館擴大影響有幫助，但對博物館提升品質、提升服務影響不大。三是部分增加博物館活力的理事會能發揮部分作用。理事會一般和博物館基金會結合，理事會成員主要由政府有權部門的中層正職、內心支持博物館事業的企業家（特別是上市企業，具有社會責任的要求）、著名社會賢達等組成；理事有部分政策支持，有籌資或擴大社會影響力的責任，籌集的資金納入基金會，原則上由理事會決定支出事項。理事長一般由退休領導或社會賢達擔任。真正體現舉辦人要求且具有專業能力的責任制理事會，應當對舉辦人和社會公眾共同負責，有管控博物館發展規劃和主要管理人的權限，但目前我們在國有博物館試點過程中尚未發現。

二、適應發展需要的理事會制度試點中存在的問題

中國博物館在現階段推行理事會制度之所以困難重重，主要是因為在以往快速發展的過程中，我們過多地強調了博物館作為公益類事業單位的公益屬性，而沒有更多地考慮如何更好更有效地為公眾服務；強調了政府在其中超過了主導作用的全部作用，而忽略了作為社會主義初級階段的發展階段性，忽略了博物館作為主體所能發揮的主觀能動性，忽略了社會各界對博物館支持的熱情；過度強調了事業單位分類改革過程中的非營利要求——有的地方甚至演變成“不得開展經營性活動”的不符合博物館發展規律的要求。在這樣的氛圍下，文博界和社會各方面也沒有醞釀出針對博物館理事會制度要求的政策保障和法律保障要求。

目前國有博物館理事會制度試點存在的阻礙或缺少的激勵主要來自以下方面。

（一）公益類事業單位屬性的限制

博物館歸屬的公益類事業單位，是政府高度重視公共文化服務而專門設立的。面對全面建成小康社會的新形勢、新要求和人民群眾對美好生活的新期待，2012年4月，黨中央、國務院公布了《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），要求在五年內，在清理規范基礎上完成事業單位分類改革，將公共文化等從事基本公益服務、不能或不宜由市場配置資源的單位劃入公益一類。對于從事公益服務類的事業單位，政府在人事管理、收入分配、社會保險、財稅政策和機構編制等方面，給予相應的全額保障，這方面目前管得很牢很實。但《指導意見》提出的管辦分離、完善事業單位法人治理結構等方面的改革，則被選擇性忽略，目前沒有取得較大突破，社會力量興辦公益性事業單位的制度環境還未得到進一步優化。因此，到2020年完成“建立起功能明確、治理完善、運行高效、監督有力的管理體制和運行機制”的改革目標只能部分實現。

這里有一個不能忽視的原因，有權的管理部門為了保障事業單位分類改革成功，對公益性事業單位過多地強調了政府出資人的能力和作用，過多地強調了從宏觀到微觀的舉辦人和監管人的角色，而沒有考慮到政府機關管理部門是一個相對非專業性的機構，在今天博物館發展多樣性、差異性的要求下，在管理中往往采用一刀切的方法，來對應所有博物館的發展需要，而很少開展差異化的評估。比如，過度強調公益一類是由政府出資保障，便不再允許存在經營性活動，而且出現了越往基層理解偏差越大的現象，將不得進行“營利性”活動，片面理解為不得進行“經營性”活動。較少考慮改革目的是為了提升公益服務的效能、增強事業單位活力、調動全體員工創造性勞動的積極性，往往在年初就審批確定了公益類博物館的職工收入績效總額，以致這類單位出現了多干活不如少干活、多要經費不如少要經費的狀況，職工的獲得感（不僅是工資收入）也出現了公益一類不如公益二類、公益二類單位不如國有文化企業的現象。

（二）文化生產力得不到有效解放

由于作為公益性事業單位的博物館具備國家全額出資的特點，我國政府制定了財政全額保障經費政策和超越現有發展階段的免費開放政策，同時規定了博物館所有的經營收入（包括創造性勞動的收益）全額歸出資人即財政所有，其初衷是為了讓博物館全心全意做好服務公眾工作，其它一切保障交給政府。但是不可否認，我國現在仍然處在并將在較長一段時間繼續處在社會主義初級階段，包括博物館在內的公共文化服務單位將在全國較普遍的范圍內和較長的時間內，繼續存在低水平保障的情況，即博物館除運營經費和人員工資外，陳列展覽、社會教育、公眾服務、科學研究、藏品征集等相應的業務經費得不到全額有效的保障。如免費開放政策在有的地方僅僅體現為“免費開門”，缺少公眾認可的展覽和服務，大多數博物館自主的創造性行為得不到鼓勵。這與博物館高質量發展的要求和人民群眾對美好生活向往的要求，是存在一定差距的。

即使在有限的經費保障渠道里，解放文化生產力的激勵機制也受到了較多控制。國有博物館作為文博事業中的主導力量，從業人員作為文博事業中的國家隊，理應在事業發展中發揮主導作用，但現實則是國有博物館是受主管部門和相關其他部門領導的事業單位，受現有體制束縛較大：年度所有預算受財政部門的細化管理，從財權到事權；工資福利及人才管理權歸人社部門直接管理，前者也叫“工資統發”；自主開展活動的能力手段較為有限，創造性勞動得不到有效激勵。

（三）管理越來越趨于行政化

由于在頂層設計中缺少可操作的措施，博物館理事會制度的推進實施困難重重。即使是實行了博物館理事會試點的單位，也仍然和其它事業單位一樣，干部員工的管理越來越行政化。筆者經?？吹秸畬珓諉T的相關管理規定中，會在文末附加一句：事業單位參照管理。如何參照？在沒有明確規定的情況下，就是和公務員同樣管理。

而在理事會制度試行的過程中，由于今天的事業單位大多數有和政府機關同樣的行政級別，因此，單位要按行政級別進行規范管理，干部要按行政級別由相應的黨委（黨組）和組織部門管理，員工的進出、身份、檔案、工資按規定由人社部門管理，業務人員的出國學習交流由外事部門參照公務員管理。加上政府全額撥款的財務管理制度，理事會基本上沒有任何可以發揮的作用，也無任何可以正常行使的權力，充其量是一個咨詢或協調的機構。因此，成立這樣的理事會的必要性值得討論。

（四）激勵機制的缺失

在現有的情況下，博物館作為法人單位所有的權利，幾乎是在沒有特殊激勵措施和獎懲手段的情況下，要求單位良好運轉、員工干好工作。干好工作與激勵員工發揮創造力之間，還是存在著較大的差異的，如科研能力的激勵、專利技術的創造、展覽的創意策劃、教育活動的設計、文創產品的開發等。而同樣的事業單位分類改革，文化文物部門也不如其它行業的政策合理有效，如教育的大投入和高層次教育科研人員的各類激勵，科研工作中對科技生產力解放的政策和高科技人才的激勵政策，醫療衛生單位的名醫名師的政策開放和人才流動，體育人才中突出貢獻人才的特殊獎勵政策等。

而博物館作為文化類公益性事業單位，即使建立了理事會制度，也不能有不經過人社部門批準的激勵機制。除了年初確定的工資、績效，就幾乎不會再有其它手段。紀委、巡視組在工作過程中也有明確的守紀要求和追責內容。

以上所有問題，關鍵在于法律和制度層面的保障缺失。筆者希望通過博物館理事會的改革試點，為今后立法確立博物館作為事業單位的法人，有建立理事會制度的明確要求。

三、適應高質量發展需要的博物館理事會制度的設想

在現階段試點推廣理事會制度，是中國博物館發展階段性的必然要求，是高質量差異性發展的必然要求，是滿足廣大人民群眾豐富而多樣的精神文化生活的必然要求。試點推廣國有博物館理事會制度，不是簡單地將每一個不同定位博物館的決策權，從舉辦人政府的手中，簡單地轉移到理事會的手中；也不是為了博物館管理的簡單方便自由，甚至是為自己的員工謀一點利益；更不是純粹地為了完成上級交辦的任務，而憑空地讓博物館從原來的一個上級，變成為兩個沒有關聯的“婆婆”。建立國有博物館的理事會制度，是為了在專業的團隊領導下，一是解放博物館的文化生產力，二是讓博物館更個性化、更具特色，三是讓社會各界對博物館發展起到更大的幫助作用，第四是讓博物館及其員工發揮更大的主觀能動性，更加奮發有為。國有博物館試點建立理事會制度，目的是為了完善民主、開放、專業的博物館法人治理結構，讓理事會與舉辦人、理事會與管理層之間，建立既相對獨立又相互關聯的關系，從而實現博物館的高效管理、高品質發展。

因此，我們要更加認真探索如何在現階段開展好博物館理事會制度的試點工作，深化具有較強操作性的改革，努力在國家低水平保障條件下，通過政策和員工的力量，辦好高質量、高水平的博物館。

（一）理事會制度中權力層級的設定

理事會制度是非營利的公益性事業單位完善法人治理結構的一種頂層設計，目的在于實現目標的科學化和決策管理的民主化，是一種行之有效的方法途徑，用于進一步激發單位和全體員工的工作熱情和創造性。在進行理事會制度改革前，博物館舉辦人一定要首先明確目標、任務和實現目標任務的制度安排，設置相應單一的權力層級，并以批準博物館理事會章程的方式，轉移或移交相關的管理權力，對目標、任務的把控提出更明確、直接、可驗收的要求。

《指導意見》中明確改革的重點是五年內在完善法人治理結構改革方面要取得較大突破。筆者的理解是：事業單位為實現其宗旨目標，實行舉辦權、決策監督權與管理權的相對分離，以決策層及其領導下的管理層為主要架構，由一系列激勵和約束機制組成的制度安排。核心是建立不以舉辦權為基礎的決策機制，實現決策權、監督權和執行權的相互協調、相互制約與科學運行。但在目前的博物館管理制度中，不以舉辦權為核心的管理體制尚未建立，博物館內的管理方式越來越機關化，無論是人事、干部管理還是財務、外事管理，均不敢越雷池一步，以免動輒得咎，這不利于公益性事業單位的健康發展、高質量發展。

權力層次的設定一般應為：舉辦單位（黨組織、行政領導）有權組織、評估、改組理事會；理事會有權推舉、決策、監督博物館管理層（館領導班子）及發展目標；博物館管理層有權行使人、財、物、事業發展、激勵措施等直接管理權。

（二）深化符合事業發展要求的改革措施

事業單位分類改革的目的是進一步增強事業單位活力，不斷滿足人民群眾和社會發展對公益服務的需求。在設立理事會，實行管辦分離的條件下，我們必須認真學習中央文件精神，深化改革促進發展的總要求，分步具體落實相關措施。一是博物館舉辦單位積極組建具有社會責任感和富有專業判斷力的理事會，批準理事會章程，并商請相關有權部門共同放棄部分管理權轉交理事會。二是根據事業單位的性質和發展要求，漸進式地取消博物館的事業單位編制和單位行政級別，政府加大財政支持力度，并將財政撥款改為政府補助和購買公共文化服務，強化事業單位法人治理結構的建設，回歸事業單位的本質。三是建立理事會下的博物館管理制度，明晰理事會和博物館行政班子的工作職責，規定并明確博物館黨組織在理事會和領導班子中的重要作用。

南京博物院目前雖未正式建立理事會制度，但借助政府部門的關心和自身多方面的努力，目前已經在公益一類事業單位的基礎上，由省科技廳批復同意南京博物院同時納入科研單位管理體系；省外事辦公室批復同意南京博物院從事科研工作的研究人員，出國時可參照科研人員管理；省人社廳批準2018年職工年終績效可以上浮20%，并可每年申報科研績效和文創績效，將之納入增加的年度績效之內。南京博物院在2013年二期改擴建工程面積增加近兩倍、事業編制增加極少的現狀下，采用增設編制外的專業合同用工和勞務用工，改善服務品質，增強服務能力，提升激勵水平。2018年，觀眾數量超過了366萬人次，觀眾在館逗留時間和滿意度也獲得了新高，不僅社會效益大幅增長，對南京城市的旅游貢獻度也有了很大的增長。

（三）搭建符合發展需求的理事會制度構架

中國國有博物館的理事會建立，需要明確的是理事會必須同時對舉辦人（出資人）和公眾負責，堅守公益特性。

在歐美等國家，博物館一般都建立理事會，雖然工作有差異，但主要行使的都是選舉任命、決策、監督三項權力，一般不直接參與博物館的日常管理。南京博物院的前身——國立中央博物院籌備處，從成立之初就同時籌備建立了理事會制度。從1936年到1949的13年時間里共聘任了三屆理事，都是由具有社會影響力且熱愛博物館事業的專業人士擔任，其中包括蔡元培、傅斯年、王世杰、李濟、朱家驊、翁文灝、張道藩、胡適等人。理事會的產生，“置理事十一人至十五人，任期五年，為無給職。由教育部與國立中央研究院協商后，聘任之，并呈報國民政府備案?！盵4]中央博物院理事會主要行使以下職能：“一、國立中央博物院院長之推舉。二、國立中央博物院預算及決算之審議。三、國立中央博物院物品保管之監督。四、國立中央博物院專門委員會之設立。五、其他重要事項?！盵5]鑒于中國博物館管理層的相關制度比較完善，搭建有益的理事會制度構架，核心在于舉辦人對理事及理事長的推舉、部分決策及監督權的移交，以及制定推舉辦法的制度化、長期性。筆者認為，在現有的社會發展條件下，博物館理事會應當是一個有效的宏觀權力機構，其權力在于舉辦人的轉移，由舉辦人信任、愛好博物館事業且具有社會影響力的人士擔任無固定薪酬的理事、理事長較為恰當。要充分發揮理事的設定目標、參與決策、幫助籌資、落實監督的責任，明確理事及理事長的權力義務以及權力的限定。要落實博物館館長的權力義務，并讓博物館在館長領導下開展業務及管理工作。實行真正意義上的政事分開、管辦分離，增強博物館法人自主權，提升發展效能。

（四）明確理事會的目標設定和工作程序

成立國有博物館理事會，是舉辦人在現有發展階段，對博物館提出高質量的符合人民群眾期待的發展要求，并指導、幫助、監督、要求以館長為首的管理層實現目標。由理事會明確博物館的目標設定，并采取相對靈活的措施及相關制度，助其目標的實現，是實施理事會制度的良好結果。

目標的設定主要包括以下四個方面：一是政府公共文化服務高質量目標的實現，體現在滿足社會發展的需要及公眾對博物館提出的要求；二是確定博物館的發展方向及特色建立，使之成為一個反映傳統、文明、藝術的某一方面的突出成就，或是行業、專題的某一方面的優秀見證；三是增強博物館的用人自主性，特別是體現對人才創造性勞動的尊重、發揮專業人才的重要作用，通過專業、服務、激勵等手段，讓博物館工作人員在服務公眾過程中實現人生價值，也讓理事實現個人目標并產生愉悅的心情；四是為實現目標幫助博物館解決困難、籌措資金，通過財政專項資金、社會捐贈資助、博物館經營收入等方面的共同努力，發揮全體員工的主觀能動性，實現政府公共文化服務高質量目標、公眾參觀博物館的高品質目標，以及博物館獲得社會效益之外對所在城市的旅游貢獻度。

成立理事會的主要核心在政事分開，舉辦人要在批準的情況下轉移部分管理權限。因此，國有博物館試點成立理事會制度的工作程序，首先應該是基于舉辦人的意愿，由舉辦人報經上級部門同意試點，由舉辦人會商博物館推薦理事、批準《理事會章程》，設定博物館發展目標，實施品質、效能、評估的全流程。在改革發展的形勢下，最好是由政府主管部門認可并提交各級深改組批準實施，使之成為政策的組成部分。

解放文化生產力、實現高質量的發展，是國有博物館理事會制度改革試點的要義。改革試點中遇到的困難往往是體制障礙。希望通過改革，讓國有博物館更加立足公益性，堅持創造性轉化和創新性發展，通過活化館藏資源、講好中國故事，深化博物館供給側結構性改革，讓傳統文化煥發新的活力，保障發展過程中公民的基本文化權益，更好地為社會和公眾服務。希望在改革試點的基礎上，國家有頂層設計的政策出臺。