公共圖書館法人治理結構“四位一體”建設研究

關鍵詞：公共圖書館;法人治理;結構改革

摘 要：文章論述了我國公共圖書館法人治理結構建設的重要意義和公共圖書館法人治理結構的構成，分析了我國公共圖書館法人治理結構建設的沿革和現狀，探討了我國公共圖書館法人治理結構深化改革的機制研究。

中圖分類號：G258.2文獻標識碼：A文章編號：1003-1588（2019）12-0056-03

推進實施公共文化機構法人治理結構改革是完善公共文化管理體制的客觀需要，公共圖書館是事業單位體制機制改革的重要組成部分，公共圖書館法人治理結構改革應吸引各方代表和社會人士共同參與管理，以此促進公共圖書館的數字化和社會化發展。我國應借鑒國外發達國家公共圖書館的成熟經驗，結合我國公共圖書館的發展實際，以《中華人民共和國公共文化服務保障法》《中華人民共和國公共圖書館法》等法律為保障，以地方政府制定的相關實施方案和細則開展試點工作，探索公共圖書館開展法人治理的有效路徑[1]。

1 我國公共圖書館法人治理結構建設的重要意義

長期以來，我國公共圖書館的運行管理方式存在封閉低效、供給方式單一、資源配置不均衡等問題，因此推進法人治理結構改革，將各行業專家、社會力量等納入公共圖書館管理有利于其社會化管理和規范化運行。對公共圖書館而言，引入市場機制形成多個治理主體，將管理主體由單一的主管部門變為多方利益關聯者，包括圖書館管理者、圖書館用戶、社會人士及政府部門等，可以更好地實現決策、執行、監督等權力的制衡。法人治理結構的決策層、管理層和監督層等分工合作、相互配合、相互制約，在公共圖書館改革法人治理結構的過程中重新架構組織形式，形成科學合理的法人結構，能夠大幅度提升公共圖書館的工作效率。社會公眾參與公共圖書館的法人治理可實現與圖書館的互動，有利于公共圖書館為社會公眾提供更好的文化服務，更好地履行社會職能。法人治理可進一步推動公共圖書館的改革，改變其以往傳統滯后的管理模式，減少行政部門對圖書館的干預，給予圖書館更多的自主權，有利于更好地實現“管辦分開”“政事分開”的戰略改革目標[2]。

2 我國公共圖書館法人治理結構的構成

公共圖書館法人屬于事業單位法人，其是有自主財產、能夠獨立承擔責任、非營利性的社會公益事業組織。在傳統圖書館中，政府扮演決策者，提供經費支持，決定圖書館事務，并對公共圖書館的管理起主導作用，而實施法人治理結構的公共圖書館可以避免政府的直接干預和控制。公共圖書館法人治理擁有獨立的自治權，多方參與服務提供，由理事會和相關委員會做出決策[3]。

公共圖書館法人治理結構的基本組成包括決策層、管理層和監督層。決策層即理事會，是公共圖書館的決策機構和核心權力機構，成員包括圖書館管理人員、政府人員、社會人員及其他人員，職責包括審議圖書館的中長期戰略發展、制定圖書館章程與管理制度、審議圖書館重大事項及年度工作計劃等。管理層是公共圖書館的執行機構，負責圖書館的日常運營和業務管理，包括組織開展各類活動，執行管理層決定，向理事會報告人事、財務和資產等方面的意見和建議，擬定圖書館的章程以及其他事務等[4]。監督層包括內部監督與外部監督，內部監督主要是監管理事會決議的執行情況和公共圖書館的日常運營情況，圖書館可選取職工代表參與管理和監督理事會的決議;外部監督主要是政府監督和社會監督，社會監督人員包括社會公眾、專家學者及專業機構等。

3 我國公共圖書館法人治理結構建設的沿革和現狀

我國公共圖書館法人治理結構改革最早可追溯到20世紀90年代，1995年浙江金華市的嚴濟慈圖書館作為“民辦公助”形式公共圖書館的第一次嘗試，開啟了社會力量進入公共文化機構的先河。此后，山西、上海、浙江、廣東、重慶等省市相繼開展了對公共文化機構法人治理結構改革的探索。2007年，深圳圖書館出臺了法人治理結構改革實施意見，并成立了理事會，制定了相關章程和配套制度，成為我國公共圖書館改革的先鋒。近年來，我國頒布的《關于深化行政管理體制改革的意見》《關于分類推進事業單位改革的指導意見》《關于建立和完善事業單位法人治理結構的意見》《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》《公共文化機構法人治理結構試點工作方案》《公共文化服務保障法》等文件和法規，對公共圖書館的法人治理結構改革起到了一定的規范和引導作用。目前，我國公共圖書館的法人治理深化改革實踐存在以下幾個問題。

3.1 法人治理結構未落到實處

從理論上講，公共圖書館法人治理結構應由理事會、執行機構及監督機構構成，以保障執行權、決策權和監督權的互相制約和分離。目前，公共圖書館的法人治理結構劃分得不夠明確，沒有落到實處。公共圖書館的理事會本應是決策機構，但實際上一些公共圖書館的理事會并無監督權與決策權，還有一些公共圖書館理事會中的政府代表理事享有一票否決權，在公共圖書館理事會做出決議和決定時有一票否決的權力，沒有真正“去行政化”。

3.2 相關配套制度不完善

公共圖書館法人治理結構正常運行需有一套科學全面的配套制度作保障，該制度涉及人事、管理、財政等。在實踐中，許多公共圖書館進行法人治理結構改革都是以圖書館自身的學習探索為主，改革的總體效率不高。究其原因，主要是公共圖書館的法人治理結構改革與現行制度存在較大沖突，同時缺乏相應的配套制度作保障。在現行制度下，公共圖書館的人員編制都需相關部門審批，工資總額不得超過財政部門批準的總額，職稱也需經行政主管部門評審才能獲得相應的工資福利。此外，公共圖書館的經費來源都由政府財政撥款，支出需向政府財政部門報批，沒有可自主支配的經費。由此可見，現行制度導致公共圖書館的法人結構改革無法向縱深發展[5]。

3.3 缺乏有效的監督機制

有效的監督機制是公共圖書館法人治理結構中的重要環節，監督機制不完善會導致圖書館管理層和理事會權力濫用。目前，我國公共圖書館還沒有建立健全的監督體系，沒有形成統一的監督機構對圖書館事務進行監督，雖有少數公共圖書館設立了監事會，但多數還是依靠政策法規規范和約束決策層和管理層的職責和權力[6]。同時，公共圖書館法人治理結構監督層中的社會監督也存在缺位情況，大多數公共圖書館還沒有建立完善的信息披露制度，缺乏公眾的監督。此外，本應建立監督機制的年度報告制度、決策失誤追究制度、績效評估制度等也存在缺位現象。

4 我國公共圖書館法人治理結構深化改革的機制研究

4.1 落實理事會決策自主權

公共圖書館法人治理結構深化改革的重中之重是要落實圖書館的決策自主權，完善理事會的權力設置，發揮理事會的決策職能。因此，公共圖書館應妥善處理好理事會、監事會、管理層和黨委會之間的關系，將政府主導的管理運行模式轉變為圖書館自治模式，以法律或文件的形式對理事會的權力和職能做出明確規定，通過政府部門的定期審查和理事會的定期報告保證理事會的權力及職能落到實處[7]。此外，政府還應下放對公共圖書館等文化事業單位的管理權限，明確公共圖書館的獨立法人地位，強化對公共圖書館績效和目標考核的宏觀管理，減少對其微觀運營事務的干預，將重要事項的決策權歸還給理事會，如公共圖書館的人員編制、工資總額、職稱評審、經費使用等，由公共圖書館的理事會決策施行，使公共圖書館理事會能夠真正實現決策自主。

4.2 健全監督監管體制

監事會是公共圖書館法人治理結構中的常設機構，公共圖書館應設置監事會，明確監事會的監督職責，通過監事會維護館員和社會公眾的利益，實現監督保障的規范化和科學化。公共圖書館還應構建科學合理的責任考核制度，強化目標責任約束和激勵機制，對自身的職責履行、業務能力、運行效益、年度目標完成情況等進行績效考核評價，以此激發館員的動力和活力。公共圖書館的外部監督除由政府委派代表擔任理事會和監事會成員定期審議圖書館的工作報告外，媒體、專家和社會公眾也可審閱圖書館的年度工作報告、經費使用情況等，并提出相關意見。社會監督有利于促進公共圖書館工作的公開化和透明化，同時還能增強圖書館與讀者的溝通和交流。監事會應認真履行職責，建立健全職工民主管理制度和社會輿論監督制度，充分發揮民主管理、民主參與、民主監督和社會監督的作用。

4.3 建立完善的配套管理制度

公共圖書館建立完善的配套管理制度，首先應建立完善的人事管理制度，制定人才招聘和任用制度，根據單位的發展需要和崗位職責需求，依據國家法律和相關規定制訂符合自身實際需求的招聘方案，面向社會公開招聘專業人才。上級主管部門應下放職稱評審等權限，由公共圖書館理事會會同上級主管部門共同開展職稱的評定工作，以此激發圖書館員的工作積極性。針對人員編制不足問題，公共圖書館可建立流動崗位制度，同時制定激勵機制，鼓勵和吸引相關專業人員及志愿者參與圖書館的服務和管理。其次，財政管理部門應改革財務管理制度，給予公共圖書館一定的資金支配權，使理事會享有財務預算、決算的審議權，擴大收入分配自主權，激勵社會力量參與管理。公共圖書館健全管理制度還包括建立社會榮譽制度、決策失誤追究制度、績效評估制度、外部激勵制度、監督制度等[8]，以擴大公眾的參與度，進一步推動公共圖書館的社會化。

4.4 厘清各方關系

目前，公共圖書館深化改革的一大障礙是各方關系混雜，且未得到有效解決。公共圖書館需厘清傳統治理和法人治理的關系，改變傳統治理模式，向法人治理模式轉變，將組織結構中的靜態管理轉向動態管理，將治理結構中的實體建設轉向制度建設，充分發揮法人治理結構的統一性和靈活性;厘清公司制企業法人治理與公共圖書館法人治理的內在關聯，明確公共圖書館的主要目的是服務社會大眾及提高社會效益，而不是追求經濟效益;厘清法人治理結構與館長負責制的關系，明確館長的工作職責，避免出現職能缺席及館長越位管理等情況[9]。

5 結語

公共圖書館的主要職責是提供公共文化服務，滿足社會公眾的精神文化需求，因此，其需充分了解法人治理結構改革的背景、意義及內涵，積極探索、完善圖書館的內部運營管理機制，匯聚社會各方力量和資源增強其公益服務能力，為社會公眾提供更加優質的公共文化產品和服務。

參考文獻：

[1] 李陽.《公共圖書館法》中法人治理結構的規范與思考[J].圖書館學刊，2018（10）：5-8.

[2] 吳凡.我國公共圖書館法人治理結構研究[D].合肥：安徽大學，2017.

[3] 劉芳.公共圖書館法人治理結構研究[J].圖書館工作與研究，2015（11）：57-60.

[4] 鐘國標.公共圖書館構建法人治理結構研究[J].河南圖書館學刊，2016（5）：9-11.

[5] 常大偉，付立宏.我國公共圖書館法人治理結構建設的內在邏輯、現實困境與實施策略[J].國家圖書館學刊，2018（3）：3-12.

[6] 易紅，王寧遠.公共圖書館法人治理結構現狀調查與分析[J].圖書館研究與工作，2018（1）：75-80.

[7] 戴豫君.我國公共圖書館法人治理結構建設現狀與分析[J].傳媒論壇，2018（15）：137-138.

[8] 許京生，劉曉穎.我國公共文化機構建立法人治理結構的探索與實踐[J].圖書館雜志，2015（9）：33-37.

[9] 李國新.公共圖書館法人治理：結構·現狀·問題·前瞻[J].圖書與情報，2014（2）：1-6.

（編校：徐黎娟）

收稿日期：2019-11-04

作者簡介：孔令超（1979— ），南京圖書館館員。