立足新起點 開啟切實解決執行難新征程
——訪最高人民法院執行局副局長趙晉山

◎文/本刊記者 何玲

“‘基本解決執行難’這一階段性目標如期實現?！?月12日，十三屆全國人大二次會議第三次全體會議上，最高人民法院院長周強在匯報最高人民法院工作時擲地有聲。最高人民法院工作報告顯示，三年來，人民法院共受理執行案件2043.5萬件，執結1936.1萬件，執行到位金額4.4萬億元。解決了一批群眾反映強烈的突出問題。

談及執行，人難找、物難查、協助執行難、財物變現難，許多執法人員曾經對此深有感觸。如今，一場執行模式的深刻變革，讓問題得以破解。從中央深改組審議通過《關于加快推進失信被執行人信用監督、警示和懲戒機制建設的意見》，到各地區各部門認真落實意見，基本形成綜合治理執行難工作格局；從與公安部等16家單位和3900多家銀行業金融機構實現信息聯網，對被執行人主要財產形式“一網打盡”，到推進失信懲戒機制建設，采取11類150項懲戒措施，讓失信被執行人“一處失信、處處受限”；從著力解決財產變現難題，推行網絡司法拍賣，到以拒不執行判決裁定罪判處罪犯1.3萬人，拘留失信被執行人50.6萬人次……

破解執行難主要采取了哪些措施？如何形成解決執行難問題的更強合力？如何建立“切實解決執行難”長效機制？近日，記者就此采訪了最高人民法院執行局副局長趙晉山。

4月2日，廣東省恩平市人民法院依法對失信被執行人張某華采取強制措施，處司法拘留15日。圖為抓捕歸案現場

堅持標本兼治五大有效舉措破解執行難題

記者：3月12日,最高人民法院院長周強在十三屆全國人大二次會議第三次全體會議上，表示“基本解決執行難這一階段性目標”如期實現。請問最高人民法院在推動基本解決執行難的過程中主要采取了哪些有效舉措？

趙晉山：這三年來，各級人民法院在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，堅持標本兼治，“一性兩化”的基本工作思路，主要采取以下有效舉措推動基本解決執行難這一階段性目標如期實現：

第一，構建綜合治理執行難大格局。針對執行難成因復雜，執行程序中各種矛盾交織疊加的特點，構建了以黨委領導、政法委協調、人大監督、政府支持、法院主辦、部門配合、社會各界參與的綜合治理執行難這一大的工作格局，各地區各部門認真落實中辦、國辦《關于加快推進失信被執行人信用監督、警示和懲戒機制建設的意見》，將解決執行難納入法治建設重點任務和社會治安綜合治理目標責任考核，專門印發文件，成立“基本解決執行難”領導小組，建立聯席會議制度，形成強大社會合力，齊抓共管，為解決執行難提供了前所未有的良好社會環境。

圖為法院執行人員對“老賴”可執行財產進行查封

第二，清理一大批歷史性積案。我們對多年積案進行全面核查，錄入信息化案件系統后再次進行篩查，凡是有瑕疵的、不符合結案標準的，重新查控財產，切實維護當事人合法權益。在清理過程中，許多難啃的“骨頭案”最終得以解決。通過清理歷史性積案，我們還清了執行程序中的歷史性舊賬，卸下了歷史包袱，為下一步解決執行難打下了一個堅實的基礎。

第三，推進執行模式的重大變革，破解執行中的“四大難題”。一是破解查人找物難題。改變過去“登門臨柜”的查找模式，依托信息化手段，建立了覆蓋全國、四級法院干警都能統一適用的、網絡化財產查控系統，與公安部、自然資源部等16家單位和3900多家銀行業金融機構聯網，覆蓋存款、車輛、證券、不動產、網絡資金等16類25項信息，對被執行人主要財產形式“一網打盡”。二是破解防范規避執行、逃避執行的難題。完善聯合懲戒體系，會同國家發改委等60家單位推進失信懲戒機制建設，采取11類150項懲戒措施，讓失信被執行人“一處失信、處處受限”，約366萬人迫于壓力自動履行義務。嚴厲打擊拒執行為，全國法院以拒不執行判決裁定罪判處罪犯1.3萬人，拘留失信被執行人50.6萬人次，限制出境3.4萬人次，同比分別上升416.3%、135.4%和54.6%。三是破解執行管理難題。通過建立“一竿子插到底”的全國四級法院執行辦案平臺和流程節點管理平臺，把案件從立案到辦結的所有節點信息都置于監控之下，有效解決了過去存在的 “體外循環案件”“抽屜案”等現象。四是破解財產變現難題。推動建立網絡化拍賣和網絡化的評估系統，使我們的拍賣成交率、溢價率大幅度提高，截至今年3月，全國法院網絡拍賣量110萬余次，成交量31萬余件，成交額6863億元，標的物成交率68.7%，溢價率61.3%，為當事人節約傭金213億元，有效祛除拍賣環節暗箱操作和權力尋租空間。

第四，堅持兩手抓，規范執行工作。針對消極執行、選擇性執行、亂執行和執行作風不正、紀律不嚴等現象，我們堅持兩手抓：一手是打造信息化數據鐵籠，建成統一的執行辦案平臺和指揮管理平臺，加強統一管理、統一協調、統一指揮。推行“一案一賬號”案款管理模式，確保全程留痕、規范透明。一手是打造制度鐵籠，制定財產保全、財產調查、執行擔保等37件司法解釋和規范性文件，完善執行工作規范。發布規范執行行為“十個嚴禁”，劃定高壓線，轉變執行作風。

第五，解決人民群眾反映強烈的突出問題。聯合最高人民檢察院，用9個月時間開展集中清理執行案款活動，共清理發放歷史性案款約960億元，并在此基礎上建立了“一案一賬號”的長效機制。對拖欠民營企業、中小企業賬款和涉民生保障案件，依法加大執行力度。每年元旦春節前后集中開展涉民生案件執行行動，累計發放涉民生案款179億元，增強了人民群眾的獲得感。

加大懲戒力度探索多種路徑解決“骨頭案”

記者：您剛才提到，人民法院在清理積案過程中，解決了很多難啃的“骨頭案”，但據了解，實踐中仍有不少案件未能實際執結。對此，您怎么看？最高人民法院將如何推動解決？

趙晉山：實踐中對于那些人民法院花費很多人力物力仍未能實際執結的案件主要存在兩種情形：第一類情形，存在一些有財產可供執行，但未得到及時執行的情況，多數是由于執行中面臨復雜情形。比如說，一些案件在網拍過程中財產無人競買，出現流拍無法變現，而申請執行人也不愿以物抵債，此時財產就無法處置。此外，實踐中還有一種情形：法院對被執行人的房產即將采取拍賣措施，忽然有人出來說這是我的房子，我們在法律上把他稱為案外人，案外人提出異議后，一般拍賣程序會中止，法院會審查案外人的異議并作出執行裁定。之后，若其仍不服，還可以提起異議之訴，經過一審、二審審理，執行時間就會耽擱很久。當然，過去也存在一定的消極執行的情況，通過近幾年扎實有效的工作，這種情況將越來越少。

第二類情況比較普遍，實踐中，存在大量當事人無財產可供執行的案件，有的企業債臺高筑，處于僵尸狀態。有的被執行人家庭生活特別困難，甚至家徒四壁。對于存在被執行人完全或暫時喪失履行能力、無財產可供執行情況的案件，我們稱之為“執行不能”案件，這類案件屬于當事人應當承擔的商業風險、法律風險、社會風險，暫時不能執行到位的原因并非法院執行工作不力。為最大限度保護當事人的合法權益，對于此類案件，我們建立了無財產可供執行案件終結本次執行的程序性退出機制，對該類案件進行嚴格規范，通過督辦和公開，加強監督管理。每半年由網絡查控系統進行一次自動查詢，一經發現有財產立即恢復執行；對涉企業的僵尸案件，依法通過執行轉破產程序，化解執行不能案件存量；對被執行人為自然人的，若涉及民生案件生活困難的申請執行人，我們加大司法救助力度，幫助當事人解決困難。

此外，對于因被執行人轉移財產造成“執行不能”的情況，一方面，我們加大聯合懲戒的力度，充分利用納入失信被執行人名單，限制消費措施，迫使被執行人主動履行義務；另一方面，引導申請執行人積極提供財產線索、申請審計調查、申請發布懸賞公告或者通過法律規定的訴訟途徑主張權利。同時，我們用好用足強制措施，依法積極采取罰款、拘留、移送拒執等措施，對轉移財產等拒執行為予以堅決打 擊。

積極有序推進民事強制執行法立法具備基礎

記者：目前，民事強制執行法已經被列入立法規劃。請問為什么要制定民事強制執行法？制定這一部法律的時機成熟了嗎？

趙晉山：黨的十八屆四中全會明確提出，制定強制執行法，規范查封、扣押、凍結、處理涉案財物的司法程序。這不僅是十八屆四中全會確定的一項重要任務，也是進一步構建“切實解決執行難”長效機制的重要環節。我們知道，執行難成因復雜，立法缺失是其中重要原因。民事訴訟法執行程序部分僅有35個條文，遠不能滿足實踐需要。一方面，由于法律規定過于原則，客觀上給了執行人員過大的自由裁量空間，極易導致執行亂問題的發生；另一方面，受限于條文規模，當事人權利救濟制度不健全，相關主體的權利保護不完善，成為解決執行難的機制障礙。此外，相關規則的缺失和空白，還為地方、部門保護主義和債務人規避執行提供了可乘之機。正因為如此，近幾年來，我院密集出臺和修訂了一大批涉執行的司法解釋和規范性文件，各地法院也結合自身實際，針對突出問題，出臺了不少指導性意見，執行規范供給不足的問題在一定程度上得到了緩解。但應看到，現行執行規范體系存在制定時間跨度長、規范層級復雜、某些規范之間的關系不清晰、沖突處理規則不明確等問題。相關法律規定缺乏與相關立法的有效銜接，如與物權法、公司法等民事實體法以及民事訴訟法、破產法等法律的銜接配合不夠，存在矛盾沖突之處。為此，制定一部單獨的民事強制執行法在填補法律漏洞、消解制度矛盾、緩解法律適用沖突、形成完整的規范體系等方面，都具有重大意義。通過制定民事強制執行法，可以將立法目的、任務、基本原則等內容納入總則，并在分則部分根據實體請求權的不同分別規定不同的執行措施，既有效解決立法供給不足問題，又可將執行權關進“制度鐵籠”，更好保障當事人合法權益。應該說，制定民事強制執行法是我們今后逐步完善執行長效機制的一項重要的基礎性工作。

目前來看，制定民事強制執行法的時機已經成熟。自上世紀八九十年代以來，關于強制執行理論的探索研究從未停止，涌現了一大批理論研究學者和論文專著譯著，為民事強制執行的單獨立法奠定了良好的理論基礎。同時，對于其他國家和地區的強制執行制度研究也在不斷加強，進一步促進了強制執行理論的繁榮發展。尤其是黨的十八大以來，執行工作在各方面取得了跨越式發展，為民事強制執行的單獨立法奠定了扎實的實踐基礎，執行工作得到前所未有的關注，完善的執行規范體系初步形成，執行隊伍素質顯著提升。應該說，民事強制執行單獨立法已經具備了扎實的理論和實踐基礎。事實上，自2000年以來，我院一直致力于推動強制執行法的制定與出臺，在充分調研與征求意見的基礎上，先后完成了四版建議稿。2009年，我院將第四版建議稿與中國政法大學的專家建議稿合并，形成了《強制執行法（草案）》第五稿與第六稿。目前，按照全國人大常委會的立法規劃和我院黨組的工作部署，我院民事強制執行法草案起草工作正在有序進行中。

推動部門聯動有效破解查人找物難題

記者：剛才您還談到人民法院在基本解決執行難過程中構建了綜合治理執行難大格局，形成了多部門的聯動機制。請問多部門的聯動機制如何有助推動解決執行難？對這個問題您能不能舉例說明一下。

趙晉山：如前所述，執行難成因復雜，執行程序中各種矛盾交織疊加，光靠法院一家根本解決不了執行難。對此，我們積極推動建立綜合治理執行難這一大的工作格局，充分發揮多部門聯動機制優勢，助力解決執行難。

舉例來說，我剛才提到的破解查人找物的難題就離不開部門間聯動。過去“登門臨柜”式的查找被執行人的財產方式效率很低，現在我們依托信息化建立的網絡查控系統涉及存款、金融理財產品、證券、股權、房地產、車輛、船舶等多種財產形式。但這些財產形式的管理分散在不同的職能部門，必須形成聯動機制并實現信息共享，才能將被執行人的財產和相關信息“一網打盡”。截至目前，最高人民法院已與公安部、交通運輸部、民政部、人民銀行、自然資源部等16家單位和3900余家銀行聯網，可以查詢被執行人全國范圍內的不動產、存款、金融理財產品、船舶、車輛、證券等16類25項信息，基本實現對被執行人主要財產形式和相關信息的有效覆蓋。事實上，我們的查控網也經歷了一個成長的過程，2014年查控網上僅能查到21家銀行，現在是3900余家銀行，幾乎是涵蓋了包括農村信用社在內的全部銀行。對于房地產的查詢，半年前只有40個左右的中心城市可以查詢，現在隨著我國房地產登記系統的上線，我們已經對接完畢，基本可以實現全覆蓋。目前，大家較為關心的公安的車輛查控扣一體化、與稅務部門的稅務信息共享、保險理財產品的查詢都得到相關職能部門的大力支持，正在緊鑼密鼓地對接開發，可以預見這個系統的查控功能將隨著各部門間深度聯動變得更為強大。

依法嚴格限定失信被執行人公開曝光信息

記者：各地在解決執行難方面推出了創新舉措，比如設置老賴彩鈴、街頭公示老賴信息等，請問您是怎么看這個問題？

趙晉山：社會上所俗稱的“老賴”在法律意義上稱為“失信被執行人”，是指那些有履行能力但是逃避執行、規避執行，抗拒執行的被執行人。被執行人一旦被納入到“失信被執行人名單”，法院將依法對其進行信用懲戒，這在法律上是有明確依據的。我國民事訴訟法第255條對此作了明確規定，最高人民法院對此也出臺了專門司法解釋。因此，公布失信被執行人的有關信息，是符合法律規定的。實踐證明，公開曝光失信被執行人相關信息，對于我們社會誠信建設和解決執行難起到了非常好的推進作 用。

關于大家關心的失信被執行人隱私權保護問題，人民法院對此高度重視，在執行工作中也嚴格依法保護。但是，公布失信被執行人的相關信息和隱私權保護之間并不矛盾。首先，我們并非公開所有失信被執行人，只是選擇其中情節嚴重的失信被執行人，予以公開曝光，以敦促他們盡快履行法定義務，在社會上形成守信光榮、失信可恥的社會風尚。第二，對于公開的內容，我們依法嚴格限定。涉及失信被執行人的工作單位、聯系方式等內容的信息，一律不公開。第三，人民法院在依法公布失信被執行人相關信息時，也會采取一些技術性處理，例如隱去身份證信息上出生年月數字等，盡可能保護失信被執行人的隱私。

繼續鞏固成果健全切實解決執行難長效機制

記者：記者了解到，近年來各級法院在推動解決執行難方面是舉全院之力，請問未來在推進執行難方面是否有一套長效機制？

趙晉山：三年來,人民法院全力攻堅，解決了一批群眾反映強烈的突出問題，基本形成中國特色執行制度、機制和模式，促進了法治建設和社會誠信建設，“基本解決執行難”這一階段性目標如期實現。但人民法院執行工作與黨中央提出的“切實解決執行難”目標和人民群眾期待相比還有差距。下一步，我們將繼續鞏固“基本解決執行難”成果，健全切實解決執行難長效機制。推動健全完善綜合治理執行難工作大格局，將執行工作作為社會治理創新和法治建設重要內容，強化目標責任考核；健全切實解決執行難的源頭治理機制，推動制定民事強制執行法；深化執行體制機制改革，深入推進審執分離體制改革，優化執行權配置；加強執行信息化、規范化、標準化建設，強化統一管理、統一指揮、統一協調的執行工作機制；進一步加大強制執行力度，牢牢抓住 “三個90%和一個80%”的核心指標，始終保持高位運行。

目前，中央正在制定關于加強綜合治理從源頭解決執行難方面的文件，最高人民法院在已經發布的“五五改革綱要”中，專門就“健全切實解決執行難長效制度體系”作出了規定。最高人民法院正在起草《鞏固基本解決執行難成果健全完善解決執行難長效機制的意見》，不久就會發布。我相信在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，在社會各界的大力支持下，只要全國法院執行干警不懈努力、持之以恒、久久為功，就一定能夠實現黨的十八屆四中全會提出的“切實解決執行難”目標。