濟寧市城鎮化建設中存在的問題及對策研究

張昊龍

為貫徹黨的十九大精神和黨中央、國務院關于城鎮化工作的決策部署，落實國家《加快推進新型城鎮化建設行動方案》，結合山東省《加快推進新型城鎮化建設行動實施方案（2018-2020年）》的要求，濟寧市不斷加快城鎮化建設，積極推進人口市民化，優化城鎮化布局形態，形成以都市區為重要載體，各級城鎮和農村居民點有序發育的城鄉一體化發展新格局。通過建設，濟寧市城鎮化質量和水平明顯提高，城鎮化格局也得到了進一步優化，但濟寧市城鎮化取得了巨大成就的同時，也存在不少問題。本文將就濟寧市城鎮化建設中存在的問題進行分析，并提出相應的對策和建議。

1 濟寧市城鎮化建設中存在的問題

1.1 城鎮化發展總體滯后，市民化程度不高。

近年來，濟寧市城鎮化發展速度較快，但與省內發達地區相比，差距仍然較大，也明顯滯后于本地工業化進程。2016年全市常住人口城鎮化率55.25%，低于全省平均水平（59.02%）4 個百分點;與周邊的城市相比，濟寧的城鎮化率也是較低，比如2016年末日照市城鎮化率56.86%，棗莊市常住人口城鎮化率達到55.47%，臨沂市常住人口城鎮化率達到56.5%，因此濟寧市城鎮化發展仍任重道遠。另外，在濟寧市的常住人口中仍有相當一部分為農業人口，戶籍不在城市，不能充分享受城市待遇，成為“無根”人群。

1.2 產業結構不合理，就業支撐能力不強。

2016年，濟寧市三次產業結構比例為11.2：45.3：43.5，與全省平均水平相比，服務業比重明顯偏低、農業比重較高，且工業結構偏重，資源依賴特征明顯。這種重化工業和資源型產業主導的產業結構所提供的就業崗位有限，難以有效拉動農村勞動力向城鎮的遷移，對濟寧市的就業支撐能力較弱，很大程度影響了全市城鎮化水平的提升。

1.3 建設用地粗放，土地城鎮化快于人口城鎮化

城市和村鎮建設統計年報顯示，至2016年底，濟寧市區、縣城（含縣級市城區）以及建制鎮鎮區人均建設用地分別達129.75、127.31、183.08平方米，而住房和城鄉建設部在2012 年發布的《城市用地分類與規劃建設用地標準》中所規定的城市規劃人均建設用地標準最高為115平方米/人，濟寧市的人均建設用地已經遠超國家有關標準上限。另外，2008年以來全市城鎮建設用地增加了20322 公頃，增幅44.44%;而城鎮人口僅增加125.76萬，增幅39.17%，城鎮建設用地增幅是人口增幅的1.13 倍。從以上數據可以看出，濟寧市的建設用地管理粗放，土地城鎮化遠快于人口城鎮化。

1.4 土地塌陷制約城鎮化發展空間，生態環境保護壓力大

濟寧市是全國重點規劃與建設的13 個煤炭生產基地之一，截至2015年，全市采煤沉陷區為76.31 萬畝，經預測，2020年全市采煤沉陷區將達96萬畝、采煤塌陷地為78萬畝，由于塌陷區及潛在塌陷區廣泛地分布在濟寧市、兗州區、鄒城市等市區周邊，極大地限制了城市建設過程中的發展布局，影響了城鎮化建設的進程。此外，在城鎮化建設過程中，城市建筑用地的擴張占用了部分林地、濕地等，對生態環境造成了破壞，給區域生態環境造成巨大壓力。

1.5 城鎮化建設中的城市基礎設施和公共服務不完善

城鎮化建設使大量城市周邊的農村人口失去了土地，住進了回遷房，擁有了城市戶口，但是這類社區往往處于城區外圍，交通、教育、醫療、水電、供暖等配套設施并不完善，導致這部分城市新入人口難以享受到城鎮化帶來的便利，且因為配套設施欠缺，易引起各種矛盾沖突，既增加了政府各部門的工作難度和工作壓力，也降低城鎮化建設的質量。

注明：本文為2018年度濟寧市哲學社會科學規劃重點項目

2 濟寧市城鎮化建設的對策建議

2.1 推進城鎮化制度改革，完善城鎮化發展制度

城鎮化的健康發展需要政府的支持和保障，政府應該根據城鎮化發展的實際情況，對濟寧市城鎮化建設進行合理規劃，對土地管理制度、產業發展制度、戶籍制度等進行改革，放寬城鎮基礎設施建設市場的準入條件，建立政府和社會相互補充、共同投入的多元化投融資體制，充分調動社會資源參與城鎮建設，緩解資金緊缺對城鎮化建設的限制，加快濟寧市城鎮化建設的速度和效率，提高城鎮化水平和質量。

2.2 優化產業結構，促進產城融合

政府應該將產業發展和城市建設進行融合，做好產業、城市發展的前瞻性規劃，尤其是城鎮化進程中的新城區、新區域更應該注重將土地資源、空間資源用于新興產業或者對城市發展有重要意義的產業。濟寧市是傳統的資源型城市，進行產業結構轉型勢在必行，且已經取得了顯著成績，在推進城鎮化建設的同時，應借助產業結構轉型機遇，吸引和發展優質產業，優化產業結構，促進產城融合發展，保證濟寧市城鎮化建設和產業發展的可持續性和互補性。

2.3 統籌發展城市建設用地，強化城鎮建設范圍控制

推動土地高效配置、節約集約利用土地資源是新型城鎮化發展的必然要求。在城鎮化建設過程中，應該按城鄉統籌的要求優化用地布局、加強城鄉用地互動，實現城鄉一體化發展。一方面研究和推廣土地復合利用、循環利用等節約集約的用地模式，加快城鎮化建設和改造，鼓勵和促進企業對建設用地增容改造，推動對荒廢土地、荒山荒嶺等進行開發利用;另一方面，重視和加強對土地資源的管理，加強城鎮建設范圍控制，避免新城區、開發區等城市新區出現盲目求大、多建多占等現象，促進土地使用主體珍惜土地，主動采用節地新技術，抑制土地粗放浪費，改變不合理的消費需求，實現城鎮化發展目標與土地管理目標的協調統一，為濟寧市的城鎮化發展提供空間保障。

2.4 加強塌陷區治理和環境保護力度，建設文化城市

作為典型的煤炭資源型城市，采煤塌陷區治理是濟寧市資源型城市轉型的重要內容，也是濟寧市城鎮化建設中面臨的重大問題，因此，應該積極探索塌陷區治理的新思路和新模式，積極推動采煤塌陷區的治理和利用。比如利用塌陷區的建設都市型生態農業、濕地公園和濕地保護區等，既可以實現塌陷區土地的有效利用，又能夠擴大城市的綠色空間，為市民提供休閑度假的活動區。此外，濟寧市在推進城鎮化建設時，也應該注重保護本地區的自然、地理、人文等景觀風貌，抓好重點區段、河道水系和采煤塌陷地等規劃建設，打造沿河、沿湖、沿歷史街巷的生態人文環境，挖掘和用好豐富的儒家文化資源，保持和發展濟寧市的文化特色，構建人與自然和諧相處的人居環境。

2.5 加強新建城區的基礎設施建設，提高入城人口生活質量

城鎮化建設不應僅僅注重城市空間的擴大，還要重視城市建設的質量，尤其對于新建城區的管理和規劃，更應該順應城市發展規律，強化空間管控，嚴禁盲目擴規模，推動城市發展向內涵提升轉變，公共財力重點用于保障改善民生，完善便民服務功能。加強對于新入城人口的關注和幫扶，滿足這部分人員對義務教育、就業服務、基本養老、基本醫療衛生、保障住房和市政基礎設施等方面的需求，提高城鄉人居環境和生活質量，增強城市服務功能，使城鄉生活更加和諧宜人。

結語

城鎮化是我國社會發展的必由之路，對于社會資源利用、人民生活水平提高、完善政府治理等都具有重要的意義。濟寧市在城鎮化發展過程中，應當積極借鑒其他省市地區城鎮化發展的先進經驗，加強城鎮化建設模式的探索和創新，統籌推進土地政策、人口政策、戶籍管理、城市建設、行政管理等重點領域和關鍵環節的改革，因地制宜，因勢利導，建立符合濟寧市城鎮化發展要求的體制機制，構建有利于濟寧市城鎮化健康發展的外部環境，提高濟寧市城鎮化建設的水平和質量。