行政審批服務局設立后監管職能研究

推進相對集中行政許可權改革，組建行政審批服務局，變“分散審批”為“集中審批”，有利于打破“職責同構”壁壘，提高行政審批效能。為確保改革后監管職責落實，進一步提高政府服務水平，現以煙臺市福山區為例，對行政審批服務局設立后監管職能履行情況進行研究，力求通過對困難問題的分析，探索構建系統完善、科學規范、運行有效的監管體制機制。

一、行政審批服務局設立后監管現狀

2018年12月，福山區正式實施相對集中行政許可權改革，組建了行政審批服務局，劃入行政審批事項共計88項，占全區行政審批事項的半數以上，涉及市場準入、投資建設、民生保障等多個領域，實行“一枚印章管審批”，由行政審批服務局負責上述事項辦理所需的受理、審查、決定、送達等基本程序環節，對行政審批行為及后果承擔相應責任。

與各地一樣，改革前福山區監管體制也呈現出行政審批與監管“合二為一”的突出特征，各職能部門既負責審批又負責監管，都把行政審批作為履行監管職責的主要方式，以審批貫穿起事前、事中、事后監管的全鏈條。行政審批服務局設立后，隨著行政許可權的相對集中，監管形勢發生了根本性變化。按照“誰審批誰負責、誰主管誰監管”的原則，福山區從健全監管制度、創新監管平臺等方面入手，積極采取措施，保證監管職能落實。

一是建立起審管協調聯動機制。打通行政審批服務局與各職能部門間聯系通道，建立起重要事項聯絡會商制度，各部門確定1名會商聯絡負責人和1名聯絡員，針對法律法規、政策規章等變動信息，通過往來函等形式及時相互告知。同時明確了廳外環節實施權限，對于技術標準、人員資質要求相對較高的現場勘驗、專家評審等廳外環節，審管雙方共同派員參加，努力構建起業務協同、信息互通的審管銜接新機制。目前，區政務服務大廳月均辦理各類事項近5萬件，按時辦結率、上網運行率、網上咨詢回復率均為100%，在2018年度全省營商環境評價中位列全市第一。

二是全面落實“雙隨機一公開”制度。以商事領域為龍頭，各職能部門全面推進“雙隨機一公開”監管制度落地落實，通過隨機抽取檢查對象，隨機選派檢查人員，抽查情況及查處結果及時向社會公開，將整個監管過程置于“陽光”之下，自覺接受社會監督，落實“服務即監管”理念，以監管方式的公開透明促進監管結果的公正公平。以市場監督管理局為例，其圍繞“雙隨機一公開”制度舉辦了有300多家企業負責人參加的定向培訓班，詳細講解了企業在信息公示、日常經營管理等方面應盡的義務、需要承擔的法律責任和法律后果，以及如何在配合監管的同時合理、合法規避風險，降低經營成本等，強化了參訓企業依法經營意識，提升了“雙隨機一公開”監管效果。

三是積極探索“智慧監管”。針對審管分離的新形式，各職能部門積極探索監管新方法、新模式。針對“設立互聯網上網服務營業場所經營單位審批”“食品生產許可”“食品經營許可”等許可事項點多面廣量大、生產經營場所相對封閉、傳統監管方式效果不理想的實際，文化旅游、市場監管等部門積極探索互聯網+監管新模式，開發出“云食安”等監管平臺，通過在質量控制關鍵環節和生產經營場所關鍵位置安裝高清攝像頭和實時數據接收器，實現了對相對人生產經營數據的全掌控和關鍵環節的全監控，發現問題及時督促整改。

二、行政審批局設立后監管面臨的問題

（一）思想認識的“兩個誤區”。

一是行政審批服務局完全不承擔監管職責的認識誤區。這一錯誤認識貫穿改革全程，也覆蓋了改革各方。一方面是認為改革實施意見明確“行政審批服務局對行政審批行為及后果負責”，沒有明確監管職責。另一方面是劃入行政審批服務局的人員從編制、人事、工資等方面與原職能部門完全脫鉤后，受理、辦理審批事項成為其唯一工作，也不再履行監管職責。但事實上，行政審批本身就是事前監管的一部分，尤其是對辦理量較大的登記類許可事項，行政審批就是精準高效的事前監管。受上述錯誤認識影響，改革后行政審批與事前監管完全割裂開來，行政審批服務局更多關注的是許可與否，對相對人申請許可時暴露出來的問題、隱患以及如何整改，既沒有關注的興趣，也沒有關注的時間和精力，各職能部門只能通過加大宣傳教育力度和日常檢查頻次等方式履行事前監管職責，既加大了監管難度，也降低了監管準確性。

二是沒有審批權和執法權就無法監管的認識誤區。這一錯誤認識由來已久，根深蒂固。受人員力量、工作難度等因素影響，改革前各職能部門長期把審批和執法作為監管的“左右手”，以審批代替監管，把執法等同監管，路徑依賴十分嚴重。行政審批服務局設立后，各職能部門失去了行政審批權限，部分部門還在早前的綜合行政執法體制改革中失去了行政執法權限，工作人員思想上覺得“腰桿不硬”，工作中找不到“新抓手”的情況比較普遍。尤其是已劃轉執法權限的部門，因為無法辦理行政執法證，客觀上也存在監管對象不認可、不配合的現象，既加大了監管難度，也打擊了監管人員的工作熱情，遇到審批、監管、執法三權交織、事涉多個部門的復雜問題時，更容易滋生推諉扯皮、慢作為、不作為等現象。

（二）政策機制的“三個障礙”。

一是法律法規滯后的障礙。行政審批服務局設立后，監管原則從“誰審批、誰監管”調整為“誰主管、誰監管”，但相關法律法規并沒有隨著相對集中行政許可權改革的推進而及時修改更新，審批、監管、執法相關職責歸屬沒有得到清晰準確的界定，導致實踐中難以把握。以《中華人民共和國行政許可法》為例，其第七十九條規定“被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可的，行政機關應當依法給予行政處罰”，改革后“行政機關”的指向并不明確，實際操作中就避免不了產生發現違法行為后由誰調查取證、由誰做出處罰決定的困惑。

二是配套制度不健全的障礙。隨著放管服改革的不斷深入，各級各領域按照“寬進嚴出”思路出臺了許多改革舉措，目的是為了轉變政府職能，優化政務服務，釋放改革紅利。但因為這些改革舉措往往由某個部門提出，單兵突進的情況比較多，行政審批服務局設立后，審管分離造成配套政策支持不到位的情況更加明顯，比較突出的有兩項：一項是行政審批告知承諾制。其核心是申請人以書面形式承諾其符合審批條件，行政審批機關即為其辦理相關審批事項。該政策的出發點和前景毫無疑義，但作為一項發展歷程較短的新制度，不完善之處也很明顯，主要是申請人虛假承諾或后期無力履行承諾時應該如何定性、由哪個部門處理、適用哪項法規等，目前均沒有明確的政策規定。同時，承諾期未滿時監管的有效性也無法得到保證。以對“建筑工程施工許可證核發”的監管為例，住房和城鄉建設局即使在監管中發現企業未在承諾時限內繳納勞務工資保證金，但因缺少政策支持，無法給予相應的處罰。第二項是社會信用體系。目前主要是將行政處罰、行政強制等執法結果和法院判決結果作為信息源，其他信息如何納入、如何運用還缺乏統一權威的標準，對信用監管的支持也比較有限。以企業法人年度報告為例，對未在規定時間內提交年度報告的企業，現行規定是將其納入企業經營異常名錄，但異常名錄未納入社會信用體系，同時只要企業提交年度報告，就需將其移出異常名錄。實際工作中，甚至出現個別企業每年都移入、移出異常名錄的情況，增加了基層監管壓力。

三是信息傳遞不順暢的障礙。首先，缺乏審批、監管、執法三類部門共用、統一高效的信息傳遞平臺。目前，行政審批服務局使用的“山東政務服務網”與部分部門系統仍未實現互聯互通，審管信息主要通過公文傳輸系統、往來函等傳統形式，按照“審批局窗口科室—審批局辦公室—職能部門辦公室—職能部門監管科室”的流程傳遞，沒有實現“審批局窗口科室—職能部門監管科室”的點對點傳遞，信息的時效性難以得到有效保障。其次，信息單向傳遞的情況比較嚴重。從運行實際看，行政審批服務局向職能部門傳遞審批信息基本制度化、規律化，但職能部門向行政審批服務局傳遞監管信息的頻次和數量都不盡如人意，影響了審批與監管的一致性和協同性。以對市場準入領域的監管為例，職能部門已發現申請人存在無照經營行為，但因未能及時反饋，行政審批服務局又按申請材料核發了營業執照，形成“帶病核準”的局面，使后續監管陷入兩難境地。

（三）監管能力的“兩個不足”。

一是監管力量不足。行政審批服務局設立后，受簡政放權不斷提速、財政供養人員只減不增、地方財力增長乏力、用編進人以退定補等多重因素影響，監管需求與編制保障、人員配備間的供需矛盾非常突出。目前，各職能部門的監管職責分散在不同的業務科室，具體工作人員大多在1-2人，同時承擔政策調研、行業指導、日常監管等多重職責，而且隊伍老化趨勢十分突出，監管中疲于應付甚至流于形式的情況并非個例。以對市場主體的監管為例，2016年來福山區食品經營者增長了125%，消費者投訴增長了171%，案件數量增長了203%，但同期工作人員凈減少11人，監管人員平均年齡接近50歲，完全無法適應“寬進嚴管”后的監管強度。

二是監管手段不足。目前，各職能部門對劃入行政審批服務局事項的監管，主要還是采用定期檢查、隨機抽查、年度報告公開等傳統方法進行，信息化、數據化手段運用比較少，傳統單一的監管形式制約了監管效率的提升。以醫療機構年度校驗為例，涉及各類醫院、診所和所有村居衛生室，由于沒有建設全覆蓋的實時監控系統，具體監管中只能逐家實地查看，一定程度上浪費了時間和精力。再者，現行的監管手段無論是日常監管還是運用新技術手段，都是從監管部門自身出發，沒有充分發揮行業協會等社會監管的力量，在面對金融、環保等事多繁雜的行業時，只是單純依靠部門監管，很難面面俱到保證不出紕漏。

三、對策建議

（一）強化教育引導。一是加強對職能部門的教育引導。各職能部門及監管人員要積極適應行政審批服務局設立后監管分離的新格局，從思想深處克服取消審批權、執法權帶來的監管沖擊，面對日趨繁重的監管壓力敢于擔當、勇于擔當、善于擔當，自覺落實好監管責任，形成敢抓能管、真抓實干的局面。二是加強對行政審批部門的教育引導。行政審批服務局及窗口工作人員要主動將行政審批融入事前監管之中，結合行政審批向辦事企業和群眾宣傳相關政策法規，及時反饋受理、辦理申請中發現的問題隱患，配合職能部門從源頭上減輕監管壓力。三是加強對相對人的教育引導。職能部門要立足行業特點和相對人實際，加大政策法規宣傳力度，提高相對人依法辦事的意識和水平，推動相對人依法自主管理，真正促使監管部門由“管全體”變為“抓重點”，有效提高監管能力。

（二）完善法律法規。一是加強專項立法。堅持“改革于法有據”的原則，加快研究制定相對集中行政許可權的相關法律法規，明確“誰審批誰負責、誰主管誰監管”原則，從法律層面科學確定行政審批服務局與職能部門的職責，最大限度避免監管中的推諉扯皮，讓權力行使、責任落實有法可依。二是及時修法釋法。根據相對集中行政許可權改革的推進情況，及時調整修改不適用、有沖突的法律法規條文或出臺立法解釋，明確賦予監管部門依法行使監管職能的權力，確保監管職責歸屬無爭議、符合改革實際，從法律上避免“違法監管”“執法違法”現象的發生。

（三）健全體制機制。一是及時完善權責清單制度。結合新一輪黨政機構改革，依據最新部門“三定”規定，系統梳理和完善行政審批服務局和各職能部門的權責清單，依法依規、清晰準確地規范權責事項，做到權責清晰、分工明確，逐漸形成審批、監管、執法等部門各司其職、通力合作的新體系。二是完善告知承諾制。在現有制度的基礎上完善對違約懲戒標準、違約查處責任等具體事項的規定標準，引導和督促相對人量力承諾、誠信守諾，從根本上降低改革舉措帶來的監管壓力。三是健全考核獎懲機制。切實發揮考核指揮棒作用，將監管職責履行情況與部門、人員的評先樹優、晉級晉升、績效薪酬等緊密掛鉤，加大對消極應付、推諉扯皮、慢作為、不作為等妨害監管行為的問責力度，以多元開放、科學合理、獎懲有序的考核機制不斷激發監管工作活力。四是統一信息傳遞平臺。按照“一級開發、三級應用”的原則，建立全省或全國統一的信息傳遞平臺，實現審批、監管、執法等多部門信息共享，實現科室或崗位間點對點傳遞信息。

（四）創新監管模式。一是探索完善信用監管模式。建立以信用承諾、信息公示為特點的新型監管模式，加快社會信用體系建設，適度擴大不良記錄信息源，建立健全失信聯合懲戒機制，以對失信行為“一處違法，處處受限”的強約束倒逼相對人依法經營，減輕監管壓力。二是探索完善智慧監管模式。結合行業特點和地區實際，運用“互聯網+”技術打造智慧監管平臺，將被監管對象全部納入平臺，實現全域全程全時數字監管，進一步提高監管效率。三是探索完善行業監管模式。積極培育支持行業協會，指導制定行業職業道德準則，完善行業自律性管理約束機制，引導加強協會公信力建設，逐步實現“政府監管、行業自律”的新形態。

（五）充實監管力量。一是及時補充力量。以上級下放或委托下放事項數量、辦理量、辦理難度等為基準，適當為基層核增行政編制，靈活用編進人管理，允許根據需要在空編總量內補充人員，同時注重在人員招聘中加入對專業技術知識的考察，著重招聘專業對口、經驗豐富的工作人員，補齊配強監管工作力量。二是加強業務培訓。有計劃地組織監管、審批、執法三方工作人員共同學習掌握相關事項審批辦理流程、監管所需技術手段等方面知識，嚴格把控事前審批和事中、事后監管環節，提高審批質量和監管效率。三是加強信息溝通。定期舉辦專題座談會，多方共同研究審批、監管及執法方面的相關問題，共同探討解決對策，避免推諉扯皮現象，合力推動政府治理能力提升?！鮁：ZLH

關鍵詞：行政審批服務局 監管 對策 ?建議 福山區