中美貿易沖突背景下中國油菜產業發展問題探索

劉 成，趙麗佳，唐 晶，楊 雪，吳麗麗，彭 雄，馮中朝

(1.武漢工程大學 管理學院，武漢 430070； 2.湖北省社會科學院 農業經濟研究所，武漢 430070；3.華中農業大學 經濟管理學院，武漢 430070； 4.湖北省農業廣播電視學校，武漢 430070)

2018年4月初，針對美國政府利用301條款對中國500億美元商品擬加征關稅，中國決定對包括大豆在內的原產于美國的106項商品加征25%的關稅，2018年7月6日開始實施該項反制裁措施。美國作為中國大豆進口的主要來源國之一，此舉將對國內油料產業產生較大影響，同時油菜作為大豆的主要替代品，大豆進口變化將對中國油菜產業發展帶來挑戰和機遇。

油菜作為中國第一大油料作物，在中國食用油供給中占有舉足輕重的地位，油菜產業發展關乎中國食用植物油消費結構安全。根據國家統計局公布的數據資料顯示，2016年中國油菜種植面積為733.11萬hm2，與2014年的758.79萬hm2相比，下降了3.38%。2017年中國食用植物油消費量為3 505萬t，其中菜籽油消費量為820萬t，占比23.40%，比大豆油的45.65%低22.25個百分點，其中，國產菜籽油占中國食用植物油消費總量的16.67%?？梢?，菜籽油消費總量在食用植物油消費中占比較高，在當前形勢下積極發展國內油菜產業，對于改變中國食用油消費結構和調整飼料來源過度依賴大豆的現狀，以及有效應對中美貿易戰具有重要意義。

此前，由于國內外大豆生產成本上存在較大差異，基于比較優勢的基本原則，進口大豆對提升農業福利以及減少國內農業資源消耗有著重要意義。然而，隨著國際貿易形勢的變化和國內農產品價格形成機制的調整，植物油脂產品供求矛盾愈來愈突出，尤其是食用植物油進口沖擊加大，對外依存度上升，對國內產業安全產生較嚴重影響。尤其是在中美貿易沖突背景下，立足國內產業發展將是反制美國貿易挑釁的有力舉措。本文將基于大豆進口與油菜產業發展的聯動關系，對中國油菜產業的發展以及前景展開具體的分析。

1 加征大豆關稅的合理性及必要性分析

鑒于中國進口大豆主要用于食用油消費，對大豆產業發展問題的研究應當立足于整個油料產業的視角。2017年中國大豆進口總量已逼近1億t，國內植物油年消費量已達3 505萬t，人均年消費量超過24 kg，國產植物油自給率僅為35%左右。食用植物油供給安全是關乎國計民生的大問題，提高植物油自給率對于保障中國植物油供給安全將具有重要的戰略意義。對美國大豆進口加征關稅不僅是對美國非法貿易手段的有力回應，更是維護中國食用植物油消費安全的必要之舉。大豆和油菜這兩種油料作物是中國重要的食用植物油來源，但這兩種大宗油料作物卻大部分依賴于進口，尤其是國內大豆產能近年來嚴重萎縮以及油菜產業的發展也是岌岌可危的狀況，發展前景令人堪憂。

食用植物油是人類的重要副食品。如果人體長期攝入油脂不足，即會導致營養不良、體力不佳、體重減輕，甚至喪失勞動能力[1]。世界衛生組織、美國國家科研委員會(NRC)和美國衛生公眾服務部(DHHS)等組織推薦的合理膳食結構是每人每天的食用植物油的攝入量為25～30 g。依據這一標準，同時根據國家“谷物基本自給、口糧絕對安全”的糧食安全戰略，而適當利用國際市場調劑其他農產品的供求關系，我們選定每日人均25 g作為中國居民食用植物油最低消費量標準，低于這一標準，居民的營養水平將被視為沒有得到最基本的保證。國產菜籽油在最低食用植物油消費需求時必須達到的產出量，按每日人均25 g的最低食用植物油消費標準，中國每年食用植物油的自產量應達到1 241.66萬t(以2013年底總人口136 072萬計)，即使按照2013年國產菜籽油占國產食用植物油總量比重55%計算，國產菜籽油的產出量必須達到682.91萬t以上，也就是說，一旦國產菜籽油總量被進口植物油擠壓到682.91萬t以下，即在2013年中國就應當啟動貿易救濟。

維系國內油料供給安全，除了加快國內油料產業發展之外，還應實施必要的貿易救濟[2]。由于食用植物油之間具有較強的替代性，對于油菜產業的貿易救濟不能僅僅著眼于針對油菜籽和菜籽油的進口，應當采取多樣化和層次化貿易救濟措施[3]，啟動反傾銷、反補貼措施。2013年中國大豆進口量為6 338萬t，對國內油菜產業造成了大的擠壓，682.91萬t的菜籽油貿易救濟底線實際已被突破，在2017年大豆進口總量已經高達9 553萬t(數據來自海關總署)。因此，應該持續保持啟動針對美國和其他大豆進口國的反傾銷和反補貼調查及相應措施的權利，通過征收反傾銷稅和反補貼稅等方式，減少進口大豆對國內油菜及相關油料產業的沖擊，維系國家的戰略安全。

2 國內外油菜生產與貿易現狀

2.1 國際油菜生產與貿易現狀

2017年世界油菜收獲面積、產量均增加，單產稍有減少。據美國農業部(USDA)統計，2017年世界油菜總收獲面積為3 653.2萬hm2，較2016年的3 373.0萬hm2增加280.2萬hm2。加拿大、中國、歐盟和印度仍然排在前四位，中國占18.21%。世界油菜籽總產量為7 492.0萬t，較2016年的6 943.2萬t增加548.8萬t，中國占17.72%，中國油菜產業在世界具有十分重要的地位。世界油菜籽、菜籽油貿易總量稍有上升，據USDA統計，2017年世界油菜籽出口總量為1 619.6萬t，比2016年的1 579.9萬t增加39.7萬t。其中，加拿大、澳大利亞和烏克蘭排在出口國前三位，加拿大占68.1%。世界油菜籽進口總量為1 546.9萬t，比2016年1 551.1萬t減少4.2萬t。其中，中國、歐盟和日本排在進口國前三位，中國為472萬t，占世界市場的30.51%。世界菜籽油進口總量為449.1萬t，較2016年的439萬t增加10.1萬t。

2.2 國內油菜生產與貿易概況

根據USDA數據，2017年中國油菜收獲面積為665.3萬hm2，比2016年的662.3萬hm2增加0.45%；2017年中國油菜籽總產量達1 327.4萬t，比2016年的1 312.8萬t增加1.11%；2017年中國油菜籽平均單產為2 000 kg/hm2，2016年為1 984.05 kg/hm2。由于油菜種植效益較低，農戶種植積極性低迷，因此加速相關機械研發，發掘規模種植戶種植潛力將是油菜產業重要發展點。需要特別注意的是，對油菜產業具有毀滅性打擊的根腫病發病區域迅速蔓延趨勢迫切需要有效遏制。此外，由于油菜籽持續減產，農戶惜售等造成的供給不足，2017年油菜籽價格總體呈現上升趨勢，見圖1。

圖1 2017年1—12月油菜籽月度價格(來自中華油脂網)

受進口量增加、替代品強勢、庫存清理與油菜籽減產、成本上升的共同作用，2017年中國菜籽油價格總體呈現先降后升的趨勢，見圖2。

圖2 2017年1—12月菜籽油月度價格(來自中華油脂網)

由圖2可知，第一季度下降趨勢明顯，由1月份的8 007.81元/t降為3月份的7 374.80元/t。第二季度整體平穩，價格在7 032.13～7 044.05元/t之間波動。6月份之后，菜籽油價格呈現緩慢上升趨勢，于11月份達到7 361.43元/t，雖然12月份價格小幅下跌，但第四季度整體依然平穩。

3 貿易沖突對中國油菜產業的影響

3.1 中國對美國大豆依存度過高

從中國大豆進口格局來看，進口來源國主要有巴西、美國和阿根廷。近年來，美國第一進口來源國的地位逐步被巴西所取代，但從美國進口的大豆總量依然龐大，不容小覷。2017年，巴西大豆占中國進口大豆總量的一半以上，美國占1/3左右。如圖3所示，2008—2017年中國從美國進口大豆數量整體上不斷增加，從2008年的1 543.22萬t，增加到2017年的3 285.56萬t，增長了112.90%。從美國進口大豆占中國進口大豆總量的比重整體上不斷下降，從2008年的41.22%下降到2017年的34.39%，雖然比例呈現下降趨勢，但從美國進口大豆的比例仍然過高。尤其是當前美國的國家戰略發展傾向明顯，中國大豆進口若繼續對美國依賴，顯然會加大貿易風險，降低中國在中美貿易談判中的話語權。

圖3 中國從美國進口大豆數量及其占比(2008—2017年)

3.2 加征關稅對中國進口大豆的影響

就進口價格而言，加征關稅雖然會使美國國內大豆價格下降，但是中國進口大豆價格將會提高[4]。2018年4月以來，芝加哥期貨交易所(CBOT)的大豆期貨價格已下跌近20%。美國普渡大學的兩位農業經濟學家泰勒(Wally Tyner)和塔河博(Farzad Taheripour)利用普渡全球貿易分析項目(GTAP)模型預測，中國對美國大豆加征進口關稅將使美國大豆價格下跌2%～5%。由于加征25%的關稅，中國從美國進口的大豆價格將大幅提升。國家糧油信息中心預測，美國大豆的進口價格將提高700～800元/t，漲幅為20.90%～23.88%，比巴西大豆高300元/t左右。進口美國大豆價格上升預期帶動了進口巴西大豆價格提高。2018年7月13日，中國進口巴西大豆價格達到432美元/t，較加征關稅前上升2.86%。澳大利亞農業資源經濟科學局預測，中國進口大豆到岸稅后均價中間價區間為3 300～3 500元/t，比上月預測區間上調100元，上漲2.94%～3.13%。進口價格的上漲將引起國內大豆價格上漲，按照美國大豆占中國進口大豆總量的比重計算，價格漲幅范圍大致為8%～23%；夏青[5]預測國內大豆價格漲幅范圍為10%～15%。綜上所述，對美國大豆加征關稅將使中國進口大豆價格提高2.86%～23.88%，國內大豆價格提高8%～23%。

從大豆進口總量來看，國家糧油信息中心預測2018年中國大豆進口量將比2017年減少100萬t，美國農業部預測2018/2019年度中國大豆進口量將減少800萬t。綜上，近期中國大豆進口量將減少100萬～800萬t。

3.3 大豆進口量變化對油菜籽進口量的影響

近年來，中國油菜籽進口量不斷增加，見圖4。

圖4 中國油菜籽進口量(2008—2017年)

由圖4可知，2008—2017年，中國油菜籽進口量在波動中呈現出整體上升的狀態。其中，2013年中國油菜籽進口量最大，為504.6萬t，2010年進口量最少，為93萬t，2013年比2010年增加了411.6萬t。

根據相關研究[6-7]，大豆進口價格每提高1%，油菜籽進口量就增加2.43%～2.65%。根據前面預測的大豆進口價格提高2.86%～23.88%，油菜籽進口量將提高6.95%～63.28%。以2017年為基期，油菜籽進口量將增長33萬～300萬t。按照進口大豆出油率15%～18%，進口油菜籽出油率35%～40%，假設近期減少的100萬～800萬t進口大豆全部由進口油菜籽替代，則需要進口油菜籽37.5萬～411萬t。綜上，對美國大豆加征關稅將使中國油菜籽進口量增加37.5萬～411萬t。受中美貿易摩擦的影響，2018年1—8月美國對中國出口大豆778萬t，較2017年同期的1 139萬t減少361萬t，減幅為31.7%。2018年1—8月巴西對中國出口大豆5 090萬t，占到同期大豆出口總量的78.8%，占據同期中國大豆進口量的82%左右。而2017年同期巴西對中國出口大豆4 410萬t，占到同期大豆出口總量的77.5%。2018年1—7月中國菜籽油進口量為72.9萬t，比2017年同期增長36.4%(數據來自國家海關總署網站)。

4 發展中國油菜產業的現實意義

4.1 中國油菜產業發展潛力巨大

油菜作為中國長江流域重要的越冬農作物，具有不與糧爭地的優勢，若將冬閑田加以利用，按2016年油菜籽單產1 984.05 kg/hm2和36%的出油率計算：①當冬閑田利用數量增加333.33萬hm2時，中國油菜籽總量(包括國產和進口)折合的菜籽油產量占食用植物油消費總量的比例為25.32%，國產菜籽油數量占中國食用植物油消費總量的20.48%，較不增加冬閑田利用數量時均增加了6.84個百分點；②當冬閑田利用數量增加533.33萬hm2時，中國油菜籽總量(包括國產和進口)折合的菜籽油產量占食用植物油消費總量的比例為29.43%，國產菜籽油數量占中國食用植物油消費總量的24.59%，較不增加冬閑田利用數量時均增加了10.96個百分點。

根據貿易救濟底線所對應的國內油菜籽產量682.91萬t，按國產油菜籽出油率35%、2000—2013年平均單產1 757.56 kg/hm2計算，要確保滿足每日人均25 g的食用植物油最低消費需求，未來中國油菜種植面積底線應該不少于1 110.11萬hm2，2013年中國油菜實際種植面積約為740萬hm2，尚有待開發利用冬閑田面積約為427萬hm2。因此，在保證種植面積底線的情況下，中國未來仍然有262.66萬t菜籽油的生產潛力可挖。如果考慮到未來技術進步帶來單產的提高，加上北方小麥的輪作及出油率的提高，生產潛力可能更大。

4.2 發展油菜產業對大豆替代作用明顯

油菜對大豆替代作用明顯。隨著品種改良和壓榨工藝的改進，油菜籽出油率明顯提高，為35%～40%，遠高于大豆的13%～17%，即從出油率角度而言，1 kg油菜籽相當于2.06～3.08 kg大豆。同時，油菜籽出粕率約為45%，雖然低于大豆的80%，但菜籽粕礦物質及部分氨基酸(如含硫氨基酸)較豆粕更豐富[8]，在水產養殖、家畜養殖等方面優勢明顯，加之油菜的飼料功能逐步被開發。

4.3 發展油菜產業可以提高土地利用效率

中國耕地資源稀缺，隨著非農收入的占比逐年提高，而農業的比較收益又較低，冬閑田面積較大。中國油菜主產區多為越冬種植的冬油菜，種植油菜能夠有效減少冬閑田面積，提高土地利用效率。據統計，適合油菜種植的南方省份約有427萬hm2冬閑田[9]，通過適當補貼、推廣輕簡化種植等手段，能夠拉動427萬hm2油菜生產，有效提高土地利用效率。

4.4 發展油菜產業能夠增加農民收入

相比于大豆，油菜種植的多功能性使其增收點具有多樣性，除油用、飼料用等主要功能外，還具有觀賞、藥用、蜜用等多種功能開發點，其種植收益具有更大開發潛力[10]。在國家積極推進鄉村振興戰略的大環境下，隨著農村各項基礎設施逐步完善，以江西省婺源縣為代表的一些以油菜觀光旅游的產業慢慢興起，大幅提高了農戶的非農收入，拓寬了農民收入來源渠道。

5 中國油菜產業發展面臨的困難

5.1 國內油菜產業發展的主要阻礙

自2015年國家油菜籽臨儲收購政策取消之后，中國油菜籽的種植面積和產量均出現不同程度下降，加之農村留守勞動力老齡化嚴重，勞動力成本不斷上升，導致油菜種植收益大幅下滑。目前，油菜生產過程中仍存在很多問題亟待解決，主要表現在以下三個方面：①經濟效益低。近五年來，每公頃油菜籽的現金成本平均值為4 213.5元，現金收益平均值為5 062.35元；種植油菜的總成本平均值高達12 837.3元/hm2，凈利潤平均值卻僅有-2 796.75元/hm2，其中凈利潤的計算是將農戶投入的勞動力成本以及土地成本納入考慮范圍(數據來自全國農產品成本收益匯編)?？梢?，油菜種植成本高，利潤不盡人意，油菜籽收益上漲速度遠不及油菜籽成本上漲速度，油菜種植戶的種植積極性低迷。②機械化水平低。2014—2015年，中國油菜的綜合機械化水平僅為41.96%，其中機播水平和機收水平分別為20.74%和26.92%，加之油菜生長周期一致性差，且需要收獲兩次，更加大了機收難度。③生產周期長導致農時緊張。在雙季稻地區，只有約100 d的冬閑時間，然而目前油菜品種的生長周期大多在110 d左右[11]，加種一季油菜的農時過于緊張。

5.2 中國油菜進口呈現單一化格局

中國油菜籽和菜籽油進口來源地過度集中于加拿大，不利于保障進口的穩定性。一旦加拿大自身發生自然災害導致油菜籽減產，或者出現國際性政治原因引發的禁運、戰爭，中國必需的進口有可能無法得到保證，從而影響到國內油菜籽和菜籽油的有效供給。2011、2012年來自加拿大油菜籽進口份額占比99%以上，2013年起有下降，但仍占到進口總量的3/4以上；2014年進口來源地國家增加到7個，其中從澳大利亞的進口份額超過10%，進口來源地單一化格局略有改善。中國菜籽油也是以加拿大為主要進口來源國，2011年從加拿大進口量占總進口量最高時達到95.42%，2013年占比降到76.44%，2017年增加至98.79%。同時，若中國企業集中從加拿大一國進口油菜產品，買方之間容易形成內部競爭，而賣方有可能利用壟斷地位，操縱貿易談判和價格。由于加拿大溫尼伯商品交易所WCE價格具有國際油菜籽價格定價標準的性質，中國過度集中從加拿大進口則可能削弱中國與加拿大油菜籽和菜籽油貿易的話語權。

近幾年，中國油菜籽進口來源地逐漸多元化，從蒙古、俄羅斯等“一帶一路”國家進口量逐漸增加。從蒙古的進口量由2013年的1.93萬t增長到2016年的4.48萬t，占比由0.53%提高到1.26%。從俄羅斯的進口量由2014年的1.6萬t增長到2016年的1.94萬t，占比由0.31%提高到0.54%。蒙古、俄羅斯、烏克蘭等西亞和東歐國家的油菜生產具有較大潛力。根據俄羅斯科學研究院的估計，俄羅斯每年潛在的油菜種植面積增長量有500萬hm2，按照單產1.4 t/hm2的水平計算，每年油菜籽將增產700萬t[12]。隨著中國逐漸加強與“一帶一路”國家之間農業合作與貿易，中國對油菜籽的進口需求將刺激相關國家油菜種植和油菜籽出口，中國的油菜籽進口格局將發生顯著變化。因此，中國要以對美國進口大豆加征關稅為契機，深化與“一帶一路”國家的合作，實現油菜籽進口來源地的多元化，逐漸降低對加拿大油菜籽的進口依賴。

5.3 低價進口油菜籽、菜籽粕對國內生產的沖擊

近五年來，國內油菜籽現貨平均價格為4 673.08 元/t，菜籽粕現貨平均價格為2 516.06元/t。由于中國油菜籽、菜籽粕進口主要來自加拿大，以加拿大油菜籽、菜籽粕現貨價格作為參照，2013—2017年，進口油菜籽現貨平均價格為568.42加元/t，菜籽粕現貨平均價格為358.33加元/t；進口油菜籽價低且質優，壓榨的平均利潤為-87.31元/t，對比國產油菜籽壓榨的平均利潤-448.61元/t，進口油菜籽的壓榨利潤遠高于國產油菜籽，相較于國內的油菜籽，具有很強的替代性，進口油菜籽對國內油菜籽生產造成強烈沖擊。此外，油菜多功能開發不足，無法拓展產業價值，缺乏對提高油菜生產效益的正向影響及規?；洜I發展緩慢、貨幣匯率變動等因素[13]，都對中國油菜產業的發展產生巨大影響。

6 促進油菜產業發展的政策建議

6.1 實行稻油輪作補貼

借鑒東北地區實行糧豆輪作補貼政策，在長江流域實行稻油輪作，在冬閑田推廣油菜種植。由于種植油菜具有顯著的養地功能，建議將油菜種植納入休耕輪作試點，以種植油菜作為修復生態、保護環境的農藝手段，給予差異化、精準化的補貼，試點將其納入冬種綠肥補貼和有機質提升行動。

6.2 加快劃定和建設油菜生產功能區

著力推進油菜生產功能區建設，以長江流域為重點，劃定油菜生產功能區。長江流域是世界非轉基因雙低優質油菜的優勢產區，建議綜合考慮生態類型和發展基礎等因素，優先在長江中游主產省建設雙低優質油菜保護區，推進“品種雙低化、全程機械化、功能多元化、服務社會化、加工標準化、品牌優質化”。對保護區重點縣，特別是1.33萬hm2(20萬畝)以上的重點縣要加大獎補，提高資金用于統一供種、機械化技術推廣和產業化發展的比重，鼓勵地方制定獎補措施發展油菜生產。

6.3 加大油菜科研支持力度

加大油菜科研投入力度，提升油菜產業發展效益。在生產方面，積極推進油菜“三高五化”(“三高”即高產、高抗、高效，“五化”即機械化、規?；?、輕簡化、集成化、產業化)，以提高品質的方式提升油菜經濟價值，以降低成本的方式降低油菜種植成本。在加工方面，積極挖掘油菜營養健康價值潛力，提高油菜產品附加值。

6.4 支持油菜籽加工業發展

中國油料加工產能過剩，大多數油廠處于虧損狀態，引導部分加工工藝落后、生產成本高的小企業走破產、兼并、聯合之路，重點扶持壯大一批具有較強帶動力的加工企業，打造精品名牌，提高效益。此外，農村“小榨油”作坊逐步興起，市場份額不斷增大，建議支持農村“小榨油”發展，進行技術改造，規范加工流程，提高產品質量。

圍繞營養健康的膳食用油[14]，重新修訂國家食用植物油標準，參照國際通行標識，將飽和脂肪酸、單不飽和脂肪酸、多不飽和脂肪酸等營養指標納入指標體系中，要體現菜籽油的營養品質，使植物油的進口和加工有統一的標準。大力推進低芥酸健康營養菜籽油的加工和系列精深產品的開發[15]，延伸產業鏈，促進優質油菜產業的加工增值和健康發展。在此基礎上，推進國產優質菜籽油品牌創建，開發安全健康的低芥酸菜籽油和濃香菜籽油，實施品牌差異化戰略。推介一批低芥酸菜籽油品牌，做大做強非轉基因菜籽油民族品牌。加強食用植物油健康營養知識的推廣普及，引導低芥酸菜籽油消費，帶動雙低油菜生產。加強植物油標識管理，特別是植物調和油應明確標明品種結構和調和比例，加強監督檢查。

6.5 完善油菜籽進口政策，調整進口策略，優化進口渠道

設立國內產業安全預警線[16]。加強對植物油主產國和出口國生產、市場、貿易及政策監測，跟蹤油菜籽及菜籽油國內外價差和供需走勢。當進口急劇增加、嚴重危害國內產業安全時，應及時啟動緊急貿易救濟措施。應堅持油菜籽和菜籽油進口關稅不下調，確保必要的貿易屏障。加強進口檢疫檢測。針對進口轉基因油菜籽多發黑脛病、根腫病、除草劑殘留等問題，制定相應技術標準，嚴防檢疫性病害和不合格產品輸入。分散進口渠道。一方面要降低貿易依存度，另一方面要優化進口渠道，油菜進口中避免過分依賴某一國家或地區，拓展油菜貿易伙伴，提高貿易風險抵抗能力。

6.6 積極挖掘油菜多功能用途

積極開發利用油菜多功能特性。實施油用為主、多元發展的發展策略，將種植油菜落實為改善生態環境、增加綠色植被、服務生態文明建設的具體行動。在具體實踐中，各地應綜合考慮當地的自然景觀條件、地理區位、經濟發展狀況、民俗習慣等稟賦條件確定適合當地的功能開發點，并制定相應的開發規劃。如在牧區或靠近牧區的區域，可著重開發油菜飼用功能；在靠近經濟發達地區的區域，可著重開發油菜觀賞、菜用、蜜用等功能。此外，功能開發過程中應積極推動產業融合，通過社會分工，實現產業銜接，提高油菜產業生產效率與收益。