生態文明建設背景下區域性生態環境保護審計路徑初探
——以審計署對環渤海地區環保審計為例

□ 張夢捷

(西北政法大學 陜西 西安 710000)

一、前言

黨的十八大將生態文明建設納入社會主義現代化建設總體布局，以獨立篇章全面加以論述，并把生態文明建設提升到戰略層面，黨的十八屆三中全會提出要對領導干部實行自然資源離任審計，經過探索，2017年9月19日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布了《領導干部自然資源資產離任審計規定(試行)》，這標志著自然資源離任審計工作逐步規范化，是生態文明建設理念與國家審計結合的重要一步，誠然，生態文明建設不止于自然資源管理，生態文明建設審計更需全面的審計路徑多管齊下。審計署近年來組織的長江經濟帶生態環境保護審計和環渤海地區生態環境保護審計等區域性生態環境保護審計，是生態文明建設審計的重要組成部分，如何總結經驗，是否能形成一套經常性的審計制度值得進一步研究。

二、環渤海區域性生態環境保護審計案例

渤海綜合治理是污染防治攻堅戰的七大戰役之一，重要程度高，難度大。為貫徹落實習近平生態文明思想，助力打好污染防治攻堅戰，審計署聚焦渤海污染防治，對環渤海區域的生態環境保護情況進行審計，目標是通過“生態環保體檢”來治已病防未病，幫助提高渤海污染防治績效。審計發現，在政策方面，部分重要生態環境政策未有效落地，入海污染物總量控制推進較慢，5省市相關試點城市至今未出臺相關文件或實際執行，資源開發與生態環境修復不夠協調，漁業油補等政策在一定程度上對沖了減船轉產政策效果，不利于降低捕撈強度，破壞性強的拖網型海洋捕撈漁船功率不降反升；項目方面，有專項規劃或開發區未按規定完成規劃環評，藍色海灣整治等污染防治和生態修復類項目進展緩慢；在農業面源污染防控、資源開發和生態環境修復治理、工業點源污染防控等方面存在不同程度的不合規不到位不達標問題。該項審計為區域性審計內容和重點選擇提供一些側重點，并在審計建議中對審計問題提請相關部門高度重視，審計反映的相關政策、體制及機制性問題，環境部門進行了研究完善。審計署將持續跟蹤整改情況，督促整改到位。

三、區域性生態環境保護審計的審計目標與重點分析

(一)區域性生態環境保護審計的審計目標分析

1.審定被審計區域政府、部門及相關企事業單位生態文明建設的決策、執行和效果。

2.客觀評價被審計區域政府、部門及相關企事業單位生態文明建設的決策、執行和效果。

3.揭示被審計區域政府、部門及相關企事業單位生態文明建設的決策、執行和效果方面存在的問題，針對問題提出具體建議，促進被審計政府及相關主管部門和相關企事業單位規范生態文明建設，加強規劃和政策措施的制定和項目執行情況，提高生態文明建設總體效果。

(二)區域性生態環境保護審計的重點內容

一是國家環境政策法規的執行及遵守情況。主要審查被審計區域生產經營活動是否按照規定采取了環境保護措施，資源環保相關政策措施是否完善、政策執行是否到位、政策目標是否實現。

二是生態文明建設資金籌集使用情況。主要是對財政資金和資源和環境專項資金、基金的征收、管理、分配和使用的合規性、真實性、效益性情況進行審計。

三是與生態建設有關的會計報表。主要審查區域內環境活動相關會計估計的正確性及該類估計變更影響;環境管理費用支出的會計處理、環境管理罰金的會計核算、已知環境負債的確認和報告、或有負債的計量與披露等。

四是重大環境保護項目建設運行情況。包括項目立項、投資、建設、管理和運行效果，非環境保護項目對環境造成的影響等。

五是驗證區域內環境報告的真實性。主要是檢驗報告中有關內容的真實性，如收集重要資源環境指標變化數據，包括污染防控指標達標情況、資源開發情況、生態環境修復治理情況等各項真實技術經濟指標以確定生態建設成效，以驗證區域內環保政策是否實施，投入的資金是否到位，工作效果是否滿足預期，環境工作報告是否真實有效。

六是評價區域內環境管理系統的有效性。環境管理系統由政府及相關主管部門和相關企業、事業單位構成，系統上下合力運作以實現環境目標，評價其是否履行管理監督職責，實施的各項措施具體情況及其成效。

四、生態文明建設背景下區域性生態環境保護審計優化建議

(一)構建完備的生態文明建設法規體系

從本次審計署對環渤海的審計中，多見因環境法規及政策制定不規范不合理導致生態環境未得到改善甚至惡化的例子，構建完備的生態文明法規體系，首先需要明確生態環境審計在法律中的除弊增效功能，也需要審計在橫向上發揮鼓勵和匡正的作用，通過審計，豐富環境法規的完全與細致程度，將生態現實問題更多的通過立法和制定政策予以避免和解決，不斷研究完善有關制度政策和體制機制性問題。在縱向上，革除環境法規體系中的上位法下位法某些矛盾關系，完善縱向法規體系，讓地方政策有法可依，違法可韁，建立完備的懲治法規，明晰不合理政策的試錯成本和危害生態環境的違法成本，并持續關注生態文明建設審計的后續整改情況。

(二)突出與生態文明建設相關的重大經濟決策和執行情況審計

重點關注被審計區域是否有健全的決策管理制度，是否涵蓋決策制定、決策執行、決策監督、績效考核和責任追究全過程，對決策機制的合法合規合理性進行專業考量，對決策是否民主、公開、科學進行研判，在重大生態文明建設經濟決策的執行情況評價中，除關注對生態環境及資源可持續性的影響，還需同時兼顧決策的經濟性和社會性，決策執行過程中的國有資產流失、資金效益低下、項目運營斷帶等情況抽絲剝繭查詢真相。

(三)突出與生態文明建設相關的專項資金和大額資金使用情況審計

以專項資金為突破口，可建立以資金使用為主線的全過程審計或監督中央有關環境政策措施落實的跟蹤審計，在常規性或較多見的財政財務審計與經濟責任審計中，也可突出生態文明建設專項資金以及生態相關的大額資金使用的審計重點，深刻揭露騙取套取、截留占用、資產流失、資金使用不充分不及時等問題，關注各被審單位資金管理制度是否健全合理科學富有效益性，提出相應的內部控制建議，以規范資金管理，提高資金績效，助力生態文明整體建設。

(四)運用后續審計程序督促環境保護問題整改與長效提質

積極提升政府環境審計的質量和層次，與紀檢監察機關與組織人事部門一道，大力發揮審計監督職能，逐步建立完整的績效評估、問題追究、責任審定的工作評價體系，完善相關懲處法規辦法，加強后續整改情況的長期關注，在審計機關內部科學劃分工作職責，盡可能的建立專項專地專人長效關注機制，隔一定時期輪換。

(五)綜合環境審計特點全面統籌，提升審計質量

生態文明建設項目具有專業性強、范圍廣、覆蓋領域大的特點，面對有限的國家審計資源，審計機關可與環境規劃部門共同協商研究，一方面統籌兼顧項目連貫性與相關性，促成全國上下一盤棋，規劃審計一盤棋的環境審計格局，尤其是近年來的環渤海地區和長江經濟帶等的區域性生態環境保護審計，更需要兩相統籌來理頭緒、清格局；另一方面各級審計機關同時鎖定各級環境部門的政策動向與審計項目進程，審計機關內部上下信息共享，資源互通，有利于專業技能提升以及統一統籌審計資源，有的放矢。