基于紐約占用執照規則框架建構我國建筑使用管理制度

周劍云，黎淑翎，戚冬瑾，龐曉媚

(華南理工大學 建筑學院，廣東 廣州 510640)

私有建筑屬于私人財產，但城市中的私人建筑本身具有公共屬性，比如建筑的體量影響到鄰里的日照和通風，建筑的形式影響城市風貌和文化特征等。因此，城市建筑被納入城市公共管理的范疇。建筑的公共屬性具有多個層面，建筑物質形態的公共屬性顯而易見，且已建立開發管理制度，可能發生外部效應的建筑使用行為所具有的公共屬性卻被忽略了。我國城市規劃管理主要是針對開發建設過程，而缺乏建成后的使用管理，這種管理缺位表現城市建成環境的一系列矛盾和沖突。

城市建筑的公共屬性包含建筑本體安全和建筑使用安全兩個方面，并表現為以下三個層次：第一，建筑自身安全層面。建筑自身的物質安全具有公共屬性。城鎮房屋倒塌可能危及公眾的生命和健康、危害公共財產等；建筑使用安全也具有公共安全屬性，比如建筑超載使用會影響建筑結構安全，不合規存儲煙花、爆竹、煤氣罐等都存在重大安全風險。第二，鄰里關系層面。不按照建筑設計用途的使用行為可能導致鄰里矛盾和利益糾紛，比如集合住宅中“日租房”使用所產生的電梯使用頻率的變化及相應的使用費用分擔，陌生人給鄰里帶來的安全風險等諸多問題，還有住戶撿拾存放的垃圾而帶來的鄰里健康損害等極端案例。第三，城市經濟與城市規劃管理層面。大量的建筑不合規使用可能影響產業生態，比如大量的住宅用于辦公則影響城市寫字樓的價格，進而影響寫字樓的開發投入，甚至改變城市功能布局；大批的住宅用于日租房就形同酒店，給酒店業及社會管理帶來沖擊；放任建筑不合規地使用也影響城市規劃管理的目地并導致規劃管理失效。

由于城市經濟發展，已建成房屋的設計用途與市場使用價值之間出現差異。利益推動的建筑不合規使用現象大量涌現，在某些鄰里和社區呈現出嚴重的使用沖突，而有些沖突表現為訴訟案件，訴訟過程暴露了建筑用途管治法律制度的缺陷，以及行政管理工作的缺位。這就給城市公共管理帶來現實的、嚴峻的挑戰。

一、建筑使用問題與公共管理面臨的挑戰

2016年，長沙某樓盤一住宅改為學生托管中心而遭到其他業主反對，投訴到物業管理公司協調未果后，隨后又訴諸法院。法院認為托管中心的行為違反了《物權法》及與物業管理公司簽訂的協議，也損害了其他業主的權利，遂判決被告恢復房屋的住宅用途并停止經營行為[1]。站在建筑使用與公共管理的角度，該案件有幾個值得討論的問題。(1)家教輔導活動是否是住宅用途的權力？學生托管中心的學習輔導活動與住宅內的家教輔導活動有什么實質性的區別？是行為性質的差異，還是行為規模的差異？可能的差異主要是兩個方面，第一是行為主體的雇傭與非雇傭的差異，第二是使用活動規模上的不同。就家教輔導活動的鄰里影響而言，行為主體與行為影響無關，而與行為規模有關；為區別住宅與學生托管中心如何規定輔導活動的規模？(2)《物權法》和物業公司的協議能否成為裁判建筑使用權利的充分依據？《物權法》第77條明文規定“業主不得違反法律、法規以及管理規約，將住宅變為經營性用房”。其中“將住宅變為經營性用房”的裁判標準是什么？反映到該案件中就是“住宅與學生托管中心的實質性區別是什么”？裁判的依據和標準是建筑物質形態的變化，還是使用行為的變化？就77條規定而言，物權法在住宅物質形態與使用規則兩個方面均不足以裁決該案件。(3)公共管理如何滿足新的社會需求？學生托管中心的功能是彌補學生放學之后與家長下班之前的時間縫隙的一種市場化的托管服務，是適應新的社會需求而產生的一種新的建筑用途，這種功能用途既不是托兒所、幼兒園，也不是青少年活動中心。目前既沒有設計用途為“學生托管中心”的專門建筑，也沒有“學生托管中心”的建筑規范，公共部門如何滿足新的社會需求呢？該案件否定了學生托管中心只是協調住宅業主與其鄰居之間的私人矛盾，而變相地忽視了新的社會需求，并且加劇了既有建筑用途管理無法適應社會需求的制度矛盾。這個案例觸及建筑使用的私人權利與公共權力的邊界問題，牽涉建筑類型的區分標準，以及公共管理的目的與目標問題。

2018年，?？谀匙≌瑯且蛔》康奶旎ò彘_裂并滲水，業主認為是樓上住戶改建所致，遂向地方住建部門和城管部門投訴。經核實：樓上的住宅原為三房兩廳，現改為八個均配有獨立衛生間的“房中房”用于出租。住建部門責令上層業主停止施工，但表示房屋改造是否危及結構安全需經專家核定。城管部門則表示，只有當住建部門認定房屋分隔危及結構，他們才能做出相應處理[2]。該案的核心問題是：(1)集合住宅所有權中專有部分與共有部分的規定及認證問題。私人住宅內部的建筑結構部分，包括樓層板、承重墻柱等屬于共有部分，如何保護這種位于私人領域中的共有財產？如何定義共有部分的使用權力并建立使用規則？是否應該建立私人住宅裝修的行政許可制度？如果對住宅裝修設立審批制度，審批的內容與權限是什么？也就是公共管理制度的建構問題。(2)“三房兩廳”為建筑設計用途，“八個均配有獨立衛生間的出租住房”為業主裝修改造之用途，如果這種改造沒有對住宅中的共有部分造成傷害，也就是沒有出現樓板“漏水”的情況，鄰里和公共部門是否具有干涉的權力？更具體的表述是業主提出這種裝修申請政府是否應該批準？顯然，將“三房兩廳”合并“一房一廳”是業主權力，將“三房兩廳”細分“四房一廳”使用也在鄰居可以接受容忍和的范圍之內。這就是涉及到住宅的權力及其權力規定的形式問題。如果住宅權力規定只體現為物質空間形態規定，也就是業主不能改變設計圖紙上的空間格局，這不符合實際，也顯然縮小了業主的權力；反之，則是本案發生的情況；簡單使用空間形式來規定使用行為顯然是不充分的。究其實質，鄰里沖突的根源不是樓上住戶改變空間格局，而是這種改變傷害了樓下住戶的利益?？梢?，住宅用途權力應當表現為住宅專有與共有部分的明確劃分及其專有部分的使用規定。特別需要指出的是空間規定與使用準則是兩類不同規定，盡管兩者之間存在內在的聯系，但是不能混淆。

上述案例中的具體問題可以概括為三個層面的一般性問題：(1)建筑用途的權力概念與定義，及其權力的實項內容的法律規定；(2)出于維護公共利益的目的確定建筑使用過程中私人權力與公共權力的邊界問題；(3)對私人建筑使用應采取公共干預的方式問題。

現實中普遍存在的問題是建成房屋的實際用途與設計用途不一致，這種用途不一致會產生幾個層面的問題：一是建筑自身的安全問題，包括建筑結構安全和消防安全等。二是導致鄰里沖突，包括利益分配、生活滋擾等。三是影響城市規劃目地的實施與規劃管理的權威?？梢?，建筑用途管理涉及城市公共安全和公共利益、鄰里和諧等公共管理事項等。從公共管理層面來看，不合規使用所產生的建筑結構安全問題涉及城市建設主管部門，建筑消防安全涉及城市消防部門，不按照設計用途使用涉及工商經營場所管理，由此導致的鄰里沖突又涉及城管部門和規劃主管部門，最后還訴諸法院。這種涉及多部門的公共事務管理就需要完善的法律制度，在跨部門之間建立共同管理的機制——也就是建筑使用管理的法律制度。

事實上，建筑用途的管理是所有城市的重要議題。美國、加拿大、新加坡以及港澳臺都采用了相似的管理制度，即占用執照或使用許可證。其中，以曼哈頓的高密度和復雜的混合用途管治為特色的紐約建筑“占用執照”制度對我國城市更具有借鑒價值。

二、我國建筑用途管治研究現狀

建筑使用管理制度是一項普遍的制度設定，主要表現形式是“使用證書”，就是對建成房屋的每個部分指定(規定)特定的活動(用途)，包括活動的類型、規模及形式等。我國城鄉規劃管理體系中幾乎沒有建筑使用管理的內容，地方層面的零星規定也鮮有實際的影響，針對使用認證書制度建設的系統性研究也基本空白。以“建筑使用制度”“建筑使用證書”“建筑使用準照”等關鍵詞查詢，中文文獻近乎為零。以英文“certificate”和“occupancy”及其常用的替換詞“permit”和“occupation”為組合在知網上搜索相關論文，在規劃和建筑領域僅搜得27篇文獻；其中，22篇文獻只出現了相關詞語，并沒有進一步的解釋；4篇文獻對此有兩、三句話的解釋；1篇文獻針對波士頓“占用執照”對消防監管的作用進行了說明。并且，27篇文獻中約有8篇是關于紐約市占用準照的介紹?？梢?，國內學者對紐約的占用執照制度關注度比較高。

表1 文獻中關鍵詞所涉及的地區分布 (單位：篇)(作者自繪)

通過文獻研究和比較港澳臺的建筑使用管理制度，紐約占用執照(certificate of occupancy)的管理內容和制度設計比較完善。借助全文翻譯和出版《1961紐約區劃決議案》之際，在全面認識紐約區劃的用途管治和規劃管治法律的基礎上，深入研究以“占用執照”為核心的建筑用途管治制度，為完善我國土地用途管理及城市管理提供建設性意見。

三、紐約的“占用執照”與用途管治的制度框架

(一)設置“占用執照”的目地與作用

為確保投入使用的建筑及構筑物完全符合區劃條例、建筑準則及其他相關法規的要求，并在建筑使用過程中按照開發許可及建筑許可的內容進行，防止業主或占有人私自變更建筑的用途，保障規劃的實施和建筑物的安全，出于上述目的而建立“占用執照”制度。

在紐約市，開發管理手段主要有三個階段：開發許可、建筑許可及使用許可。獲取占用執照是項目完成建設之后，合法投入使用之前的最后環節。

所有新建建筑及開敞地塊在完工之后與正式投入使用之前必須取得“占用執照”，該執照證明：建設工程完全符合適用的法律法規；所有申報文件已經完成；應向紐約市房屋局(Department of Buildings)繳納的費用已經付清；所有相關的違規已經解決且處罰已經執行，并獲得所有需要向其他城市部門申請的批準。

已經完成的建筑或被使用的開敞地塊，出現下列情況的也需要申請占用執照：(1)整體或部分改變原占用執照上列明的占用組(occupancy group)或者區劃用途組(use group)；(2)多戶住宅樓增加居住房間或公寓的數量；(3)改變后的用途或使用情況與原占用執照許可的不相符，而且需要相關法規的特殊條款支持；(4)現有的出入口有重大的變化[3-4]。如果房屋局認為一個物業可以安全地使用，但還有一些重要的議題尚待審核，可核發列明有效期限的臨時占用執照[5]。

如果物業沒有獲得占用執照，或者持有的臨時占用執照失效，那么業主或占有人將很難甚至不可能為物業購買保險、銷售物業或利用物業進行融資。占用執照不僅約束業主與建筑使用人，也對城市所有的機構和官員都有約束力[6]。

如果說紐約區劃和建筑規范是賦權的話，占用執照屬于嚴格的依法確權，明確規定建筑物只有“占用執照”所確認的使用權力。

(二)“占用執照”規則框架與主要內容

表2舉例說明紐約正在使用的占用執照。紐約建筑占用執照的規則框架大體分為三欄。第一欄是建筑基本信息，包括地址、所在街區和地塊的編碼。第二欄是許可機構與許可依據，包括主要許可文件的編碼、行政依據、證書的類型和生效時間、所依據的法規和準則、建筑物的檢查結果說明、房屋局委員的簽字，以及其他特別的約定或許可條件。第三欄是建筑各層規定的用途與要求，主要包括：層數、高度、居住單元的數量；開敞空間的數量和類型和相應的使用說明；涉及樓層和空間許可的最大活荷載以及允許的人數上限；主要消防和警報系統的類型；以及其他重要的相關信息等。

表2 紐約占用執照示例(作者根據紐約市建筑信息系統下載的占用執照翻譯編輯)

NOTE:1) THESE PREMISES 400 5TH AVENUE CONSISTING OF TAX LOTS 47 & 48 HAVE BEEN DECLARE ONE ZONING LO AS PER SECTION 12-10 OF THE ZONING RESOLUTION AND BEEN RECORDED AT THE OFFICE OF CITY REGISTER UNDER CRFN#20050000707132, 20050000707133 2) SPECIAL PERMITS CPC APPL.#S C070469ZSM & C070470ZSM A.TRANSFER OF 173,692SF OF FLOOR ARE FROM 401 FIFTH AVENUE AS PER SECTION 74-79 AND 81-212 B. MODIFICATION OF SECTION 81-27 ABD 81-277 DAY-LIGHT COMPENSATION C.MODIFICATION OF SECTION 81-45 AND SECTION 37-04 PEDESTRIAN CIRCULATION SPACE TO REDUCE THE AMOUNT OF PCS REQUIRED AND MODIFY REQUIREMENTS DIMENSION OF AND OBTRUCTION WITHIN BUILDING ENTRANCE RECESS AREAS AND CORNER ARCADE 3) ALL HOTEL ROOMS ARE PROVIDED WITH DAYLY CLEANING SERVICE 4) REFUSE IS REMOVE BY HOTEL STAFF FROM EACH FLOOR USING SERVICE ELEVSTOR THAT IS NOT ACXESSED BY HOTEL GUEST備注:1)該物業含47號和48號納稅地塊,并根據區劃決議案的規定合并為一個區劃地塊,已在城市登記辦公室備案;2)規委會特別許可及區劃修改的相關條文;3)所有酒店房間配有每日清潔服務;4)廢棄物由酒店職員通過服務電梯運離每一層樓,酒店顧客無法進入服務電梯

注：原占用執照列明所有樓層的信息，此表僅節選部分樓層信息做示例說明。

紐約“占用執照”中用途管治的實質性規則是第三欄，其內容涵蓋《建筑規范》和《區劃決議案》的內容和要求。表3概括了建筑用途管治內容與管治目標的關系，主要包括：保障建筑安全、協調鄰里沖突和促進規劃實施三個部分。紐約“占用執照”用途管治框架是建筑規范與規劃法律文件的集成。許可人數上限、活荷載、建筑準則占用組是《建筑規范》要求；居住單元、區劃用途組和用途描述是《區劃決議案》的要求。我國的“房中房”現象若出現在紐約，依據事實可以裁定為“增加居住單元或出租單元”的情況，則屬于違反“占用執照”的行為。紐約占用執照內容反映的是以法規整合方式建立的一種跨部門的管理機制。

表3 紐約建筑用途管治規則框架(來源：作者自繪)

(三)占用執照的核發部門與協調部門

紐約市房屋局是占用執照的主管部門，負責對完成的建設項目進行檢查，并接收和審核占用執照的申請文件，核發占用執照。同時，房屋局也要負責物業投入使用后的日常監督，接收關于建筑違規的公眾監督和投訴，授權人員可以在其管轄區域進入建筑或構筑物進行檢查。如果占用執照出現錯誤，或者核發執照所依據的信息有誤，房屋局可以要求“標準及上訴理事會”或有管轄權的法庭撤銷、取消或修改占用執照[6]。

另外，房屋局應向消防局匯報核發或修改占用執照的情況，房屋局委員應基于消防局委員的意見設立匯報程序[4]。消防局和環境修復辦公室(Office of Environmental Remediation)都有權對占用執照的申請提出反對意見[7]。

紐約占用執照屬于行政許可事項，主管機構要落實相關法律要求。核發部門是全面負責的機構，包括與其他公共部門的協調。

(四)建筑的使用與公共監督

為促進建筑按照占用執照的要求使用，依照法律規定占用執照應當永久地黏附在建筑物公共大堂、走廊等由房屋局委員要求的顯眼位置的結構上。并且，關于樓板活荷載的特殊情況還應張貼在每一個適用的樓層的公共位置。其目地是讓所有使用者都知曉建筑的使用要求，并遵守占用執照的規定。

房屋局負責維護的房屋信息系統可以供公眾上網查詢全市所有建筑物的情況，包括所有區劃地塊上曾經獲批的占用執照；或者曾經被拒絕的占用執照申請；建筑的違規行為和處理結果；公眾的投訴及房屋局授權人員對投訴事項的檢查和處理結果。房屋局必須定期在網站上更新所有新建筑獲批占用執照的情況，并報告市議會議員及社區理事會[4]。

(五)違規使用與處罰

處罰是實現證照目標的有效手段，也是法律制度的必需環節。房屋局根據違規行為對生命、健康、安全、公共利益或經濟刺激政策的影響程度，將建筑使用違規行為分為三類：“有立刻危害的違規行為(immediately hazardous violations)”，“重大違規(major violations)”和“較小違規(lesser violations)”。

使用未依法獲得占用執照的建筑屬于“有立刻危害的違規行為”。對于這類違規行為，建設委員可以采取的強制執行方法包括：向環境控制理事會或其他行政法庭提起訴訟；或者采取民事或刑事司法程序以獲得賠償、罰金或實施監禁；頒布和執行強制命令；頒布指令，要求整改非法的用途或條件；以及相關法規要求的特別救濟等[4]。

部分違規行為被視為公共妨害(public nuisance)，諸如在住宅房屋中開展辦公或經商活動等。減少公共妨害所采取的方法是關閉違規的建筑或地塊，但在關閉之前須要通知占有人并給予聽證的機會[4]；阻礙入屋檢查則被認定為在刑事法庭受審的輕罪[6]。

(六)紐約用途管治制度的特點

比較我國的土地用途管治與規劃建設管理制度，紐約的占用執照制度具有以下三個特點：

(1)將土地用途管理要求有效的延伸到建筑用途管理。用途管治的最終對象是“使用活動”，城鎮空間的大部分活動分布在建筑的樓板上，建筑用途管治是實現用途管治目標的最終環節。區劃用途管治的空間單元是地塊，建筑用途管治的空間單元是建筑物的樓層及部分(房間)，由于“地塊”和“樓板”的物質屬性不同，土地用途管治的規則不能直接適用于建筑使用管治。比如，建筑樓板有額定的使用荷載限制，這是使用行為的剛性約束條件，地塊的承載力取決于建筑地基進而基礎，與建造技術相關，是使用行為的彈性限制條件?？紤]到“用途管治”的空間載體差異，紐約根據現狀建筑使用的情況再在建筑法規中設立“建筑占用分組規則”，并且還明確了區劃用途分組與建筑占用分組的對應關系。

(2)紐約建筑執照中的樓板用途規定不是建設文件中房間用途的認定，而是參照建設文件的房間名稱，依據“建筑占用分組規則”許可一個占用組的代碼，業主可以在許可用途代碼下不同用途類型之間進行自由轉換。盡管在建筑實際使用過程中，一個房間不能同時開展有沖突的兩個及以上的活動，但是可以將有沖突的活動安排在不同的時間段；換而言之，協調使用行為沖突有空間分離與時間分離兩種方式。用途組給出可以選擇的權力意味著業主在不同時間階段可以有不同的用途選擇，從而能夠及時回應市場經濟的發展需求，進而維持建筑與城市的活力。

(3)明確了建筑用途管治的責任機構。紐約占用執照的主管部門是房屋局，它不僅是許可機構，也是實施監督和強制執行的機構。法規同時規定了房屋局應當與其他相關部門之間建立日常溝通及匯報機制，包括消防局、市議會和社區理事會。房屋局負責維護的建筑信息系統提供了全市所有建筑物的詳盡信息。該系統的信息查詢非常方便，也為群眾舉報和投訴提供了一個直接的途徑，有效地改善了公眾監督。

占用執照是開發建設管理過程結束的標志，也是建筑使用管理的前提與開端，是聯系建筑開發管理與建筑日常使用管理的紐帶。紐約的建筑使用管理制度的特征是以“占用執照”為平臺，對有關建筑用途管制的法規文件和區劃用途管理的法規文件進行統合，形成了簡明、清晰、統一、完善的用途管治體系。占用執照促進了多部門協調的治理模式和公共監督，嚴格的處罰制度保障了用途規章制度的實施。

四、建筑用途管治制度建設的核心問題

針對我國目前城市建筑用途管理缺位的問題，紐約占用執照制度是一個值得學習借鑒的樣本。但是，我國與美國政治制度上的根本差異使得準照制度不可能移植和照搬，而只能是在理解其管理實質的基礎上針對我國的國情和城鄉規劃管理體系進行創設與建構。建筑用途管治制度的建構可能涉及三個核心問題：權力規則、管治技術和管治空間單元，以及與我國現行規劃建設管理架構和用途管治技術體系相協調。

(二)用途與權力

土地與建筑的用途是一項權力，傳統社會中土地用途權力由許多習慣因素或鄉規民約；而在城市化國家或地區，這是一項法定權力，且分散在土地法、規劃法和建筑法等多種法律和規范之中。用途(use)亦即“使用”，使用就是活動，土地或建筑的用途實質是規定一種活動，比如一塊土地被指定為“居住”用途，這意味著這塊土地可以開發建設為住宅，且在住宅建筑中進行“睡眠、吃飯、洗浴、學習、會友”等活動，法律不僅保障這些活動在住宅內進行，而且還保護這些活動能夠正常進行的外部環境，比如為保證“睡眠”居住區就有噪聲的控制規定等。由于用途與人的生活/生產活動相對應，而隨社會經濟發展生產與生活活動的形式種類日趨多樣化，與之相應的用途規定就變得非常復雜。每個國家的用途權力的內涵差異很大，用途權力的規定方式也不同。

《1947英國城鄉規劃法》明確規定所有土地只具有1947年現狀用途的權利，并明確規定任何改變1947年土地狀況與建筑用途的行為都必須獲得規劃許可，這就是所謂的開發權國有化。英國城鄉規劃的“開發”定義是“在地上、地面、地下進行的建筑建造、工程建設、礦產開采或其它工程，或對任何建筑、土地使用中所進行的任何實質性的改變”[8]。后半句“對任何建筑、土地使用中所進行的任何實質性的改變”不是一種物質上的變化，而是一幢建筑或一塊土地在使用功能上的轉變。其中“實質性”的變化是指“性質(kind)”的變化，比如從住宅轉化為商店；或“程度(degree)”上的變化，把私人住宅作為學生寄宿不構成住宅性質的改變，而如果將住宅轉變為私人旅館就屬于實質性轉變。盡管規劃法對“實質性”沒有明確的界定，但是，在《用途分類規則》和《一般開發規則》等輔助性法規中對其有明確的規定[9]。這實際上體現為用途權力的法定原則。

澳大利亞昆士蘭州也采用用途權力的法定原則?！?997整合規劃法》第4部分明確規定：規劃文件生效之前的房產用途是合法用途，新的規劃文件不能阻止現狀用途繼續使用，或進一步規范使用，或要求改變使用[10]。盡管不是現狀用途，但是在整合規劃法實施之前獲得的土地用途可以繼續。

紐約區劃更充分地體現用途法定的原則?！?961紐約區劃決議案》明確規定：第一，現狀用途是合法權力；第二，區劃賦予的用途是法定權利，包括變更現狀用途與現狀建筑的權力；第三，不一致的用途受到區劃法律的限制，所謂“不一致的用途”就是現狀用途與區劃規定的用途不一致[11]。比如某個業主的地塊現狀用途是工業用途，區劃規定的用途是商業，那么這個地塊的現狀用途就屬于不一致的用途，不一致的用途根據其環境影響的狀況指定不同的存續期，存續期間只能維持或改變為一致用途，不能加強現狀用途，或在遭受災害后拯救現狀用途。所謂法定權力，就是在區劃規定的用途組內轉變用途不需要申請規劃許可，從不一致用途向一致用途轉變屬于法定權力。

區劃給定的用途是主要用途，伴隨主要用途的可以是輔助用途。區劃法對輔助用途也進行了詳細的規定。比如，區劃法規定居家工作(home occupation)是“居住”的輔助用途，居家工作的具體規定見表4。

表4 居家工作的相關規定(來源：作者根據文獻[7]翻譯整理)

回到我國現實問題，針對長沙學生中心托管案，如果依據區劃用途規定，在住宅中“同時教育超過4個學生”就不屬于居家工作，也就不是住宅用途的法定權力；那么托管中心就不能位于住宅中。為適應多樣而復雜建筑的使用行為，按照建筑類型詳細規定用途權力的實項內容就變得非常重要。

在成文法規層面，我國憲法規定的土地權力只有全民所有和集體所有兩種形式，除了農村宅基地之外，其他私人或私人性質機構只能獲得土地使用權。物權法將合法取得的土地使用權定義為一種用益物權，比照土地所有權的法律內涵，作為土地使用權的用益物權缺少了“處分”的權力。物權法等相關法律將獲得土地使用權土地上開發的房屋規定為所有權，且無論這些房屋是售賣還是自持都具有所有權；當然，集合住宅還要區分專有部分和公有部分。私人房屋具有全部的所有權利，包括“占有、使用、收益、處分”的權力，由于房屋與其所占用土地具有不可分割的特征，為實現房屋所有權中可“處分”的權力，物權法還同時規定房屋買賣必須與房屋所占用的土地一并轉移，這實質上又賦予私人房屋所占用土地的處分權力。換句話說，私人獲得特定土地使用權不能單獨處分，在土地建造房屋之后，土地可以與其上部的房屋一并處分；土地使用權的用益物權規定與在用益物權的土地上開發的房屋及其房屋所占用之土地具有處分權力之矛盾反映了物權法律自身的不完備性，許多社會矛盾都根源于此。

我國城市中大部分私有財產性質的土地和私人房產是土地權力區分為所有權和使用權的法律制度建設以及住房政策改革的結果。住房改革屬于一次性的分配政策，這里不作深入討論?，F從私人土地開發和私人房產發生的角度闡述私人物業的權力來源。依據土地管理法和物權法等有關法律法規，私人購買的土地權力是“土地使用權”，這只是一種用益物權，用益物權的一般權力性由物權法規定，而土地使用權的實項的、具體的內容由“土地出讓合同”規定，包括土地用途、土地開發強度，以及開發土地所承擔的義務等；并且這些土地權力的實項內容由城鄉規劃主管部門依據批準的控制性詳細規劃提供，控制性詳細規劃的用途分類和地塊用途的名稱必須依據《城市用地分類與規劃建設標準GB5017-2011》來編制?？梢?，私人物業的權力由土地出讓合同給定，合同的實項內容由控制性詳細規劃給定，控制性規劃中標識的用途名稱必須采用《城市用地分類與規劃建設標準GB5017-2011》給定的術語，這就意味著該標準不僅是一個規劃編制的技術規定而且還是一個關于用途權力的解釋，后面將討論這個標準能否定義和解釋用途權力問題。從私有物業產生過程來看，私人物業的權力僅限于土地出讓合同的規定。

由于是從公共財產中“售讓”一部分財產給私人使用和所有，那么，合同約定的內容就成為私人權力的實質性權益，并通過物權法等法律與技術標準和規范來實施和保障?，F在的問題是物權法等法律與技術標準和規范能夠充分保障合同約定的權益嗎？仔細審視《城市用地分類與規劃建設標準GB5017-2011》關于土地用途的術語名稱，這個文件只是羅列了用途分類的代碼，以及列舉了每個用地代碼所包括的主要建筑類型?？刂菩跃幹浦饕憩F為土地分塊與地塊代碼化的過程，土地用途代碼限定了可以開發的建筑類型，而沒有確立每種建筑類型不同功能部分的使用規則。土地用途規定與建筑用途規定是兩個不同層面的用途管理規定，二者之間沒有替代性和互換性。我國關于“建筑使用”法律法規文件的缺失是用途管治制度的重大缺陷，也是許多社會矛盾和現實問題的根源。

(二)用途管治技術：用途分類與用途分組

用途管治是規劃工具的一個組成部分，是落實規劃管理目標的重要手段；用途分類與用途分組是兩種不同的技術工具，分別服務于不同的規劃目標及制度。近代城市規劃是自由市場失靈的產物，規劃與市場的關系的觀念差異區別了規劃的角色與地位。堅持市場主導的觀點認為規劃作用應該遵守最小干預原則，比如，英國的規劃理念就曾經將規劃的作用定位在“協調土地利用的沖突”。而堅持規劃積極干預的觀點則突出規劃的引領作用，在前蘇聯和計劃經濟時期的中國嘗試用計劃替代規劃，在向市場經濟過渡和轉型過程中仍然將城市規劃作為政府領導市場的重要工具。在我國發展規劃主導的規劃體系下，具有用途管治特征的控制性詳細規劃就成為落實城市總體發展目標和優化調整城市功能布局及空間形態的法制工具，土地用途成為發展目標的載體。

服務不同規劃管治目標的用途管理方式存在巨大的差異。出于“協調土地利用的沖突”的用途管治目地就是排除與現狀使用或規劃目標不相容的用途，不是固化土地或建筑的某一種用途，而是保障私人土地用途的權力；并強調適應市場的靈活性，多數采用“用途分組”的管理模式。所謂用途分組就是基于活動的相容性的原則，將同類活動及相關活動歸并為一個用途組。對于規劃管理而言，針對某個地塊許可的用途就不是一個具體的、特定的用途，而是一組用途，用途組內的不同用途可以自由組合或替換。

紐約區劃是用途分組管理的典型代表?；诘孛婊蚪ㄖ前迳鲜褂没顒拥南嗳菪院完P聯性共確定18個用途組。有些用途組橫跨多個用途類型，例如用途組6就列明51項具體的用途，包括(A)便利零售或服務業的面包店、理發店等15項；(B)辦公室的政府辦公室、商業辦公室和專業辦公室等2項；(C)零售或服務業的古董店、藝術品店等54項；(D)公共機構中的法院、消防局等8項；(E)非營利性俱樂部；(F)輔助用途[7]。

同一類用途，由于使用活動的規模不同而劃分到不同的用途組。比如售賣面包和生產面包的活動，面包店的生產面積小于750平方英尺的劃為用途組6(零售和商業)，而不限制生產面積的面包店則被劃為用途組17(工業)，這主要是考慮貨運量對分區地塊的影響。從私權角度而言分組用途實際是一組權力束，而從公權角度而言這又是私權與公權的邊界。邊界內保障私人權力的自由行使，如果超出這個邊界則受到公共干預。

我國城市規劃管理采用“建設用地規劃許可證”和“建筑工程規劃許可證”的“兩證”管理模式。用途管理是規劃許可的重要內容，管治方式采用“用地分類”的技術工具。我國強調規劃主導的規劃體系，城市總體規劃的任務是綜合城市社會、經濟、文化、環境等發展目標和要求，并轉化為空間布局和土地利用規劃，其中土地利用規劃采用“用地分類”的規范標準；控制性詳細規劃是結合土地現狀與當地的發展訴求，落實城市總體規劃的目標與要求，其成果內容包括用途管治與開發強度控制，這里的用途管治仍然采用“用地分類”的國家標準。在規劃管理環節，規劃許可是將規劃要求轉化為開發權力，建設用地許可證給出的規劃設計條件必須與控制性規劃一致，建筑工程許可證主要是審查建設項目與用地許可證的一致性，由此可見，我國的城市規劃體系和管理表現為總體規劃目標的落實過程，其中“用地分類”就是城市目標的傳導工具。將總體規劃的“目標”轉化為“建設項目”，規劃管理過程結束了，用地分類的任務就完成了。用地分類是我國規劃體系內部的一個純粹技術工具，與用途分組的土地賦權的法治工具本質不同，二者不可混淆。

我國規劃管理以建設項目竣工和規劃驗收為終點而宣布結束，建成后的使用處于放任狀態，這是規劃管理制度的缺陷。其實，建筑只有開始啟用或建筑運行(operation)才實質性地對城市社會、經濟、文化和環境產生真實的影響。不管工廠的生產過程可能排放什么危害物質，如果這間工廠沒有投入使用，那么它就是一堆重新排列的磚頭和鋼鐵，除了影響景觀風貌，并不會對城市社會、經濟、環境產生實質性的影響。因此，建筑使用才是城市公共管理的開始，而不是結束。

建成房屋的使用管理與伴隨產權轉移的規劃建設管理的屬性不同；我國規劃建設管理屬于產權轉移過程的管理，具有民事合約與公權干預的雙重特征；而建成房屋純粹屬于私人財產，對其用途管治就屬于純粹的公共干預范疇。建筑使用管治思想和管治方法不同，輔助用途管治的技術工具與建設過程的管治工具不同，用地分類規范需要向用途規范轉化。

(三)土地用途管治與建筑用途管治

土地用途管治的對象是地塊，建筑許可(工程許可)、占用許可的控制對象是建筑及其樓板。城市中的大部分活動都是發生在建筑空間中，規劃確立的土地用途管治只有深入到建筑空間的用途管治才是最終落實，這就需將規劃地塊的用途管治延伸到建筑內部空間，也就是延伸到建筑的樓層或房間。顯然，建筑的人造空間與地塊的自然空間屬性不同，建筑空間有明確的目的以及服務于特定的用途，建筑空間有給定的使用條件，在落實規劃管理目標的同時建筑使用管理還要保障建筑自身的安全。紐約建筑“占用執照”的管治規則清晰地反映了這一點，比如：第三欄管治規則的前三項——許可的人數上限、活荷載和建筑規范占用組——就涉及建筑自身的安全使用問題，第四、五項居住或出租單元數量和區劃用途組屬于規劃用途規定的核準。

建筑使用的安全威脅主要來自兩個方面，第一是超載使用帶來的結構安全風險；第二是使用中的火災風險，并且火災風險是建筑使用的主要威脅。紐約的建筑占用分組是根據火災的危險性劃分，共確立19個占用分組，見表5。

建筑“占用分組”是以區劃“用途分組”為基礎，從火災風險維度的用途組細分，同時，火災風險分類不僅是基于使用活動特征，還包括建筑場所使用設施的危險性分級，比如：在紐約“占用執照”使用分類中，超過15磅/平方英尺的壓力管屬于A類危險性高的場所，而小于15磅/平方英尺的壓力管則屬于工業用途的D-2類。

紐約“占用執照”的用途控制空間單元是“建筑樓層及其部位”(如表2顯示的第二層為F-4—餐飲店，第五層為J-1—17間酒店客房)。特別需要說明的是“建筑占用組”是建筑法規的一部分，紐約建筑用途管理的特殊之處就在于“建筑占用組”即：A、B-1、J-1、E等分組代碼為權利項，“酒店大堂、餐廳、客房、設備”等為用途的描述項，描述項用途在使用中可以改變，但是任何改變都不能跨越占用分組，也就是占用分組代碼在建筑規范中確立的內涵及具體用途。

澳門準照的用途管理是確認建筑設計圖紙明確的具體用途，并將建筑設計確定的用途作為規定來約束建筑的使用。紐約建筑占用執照是依據建筑設計的用途及建筑特征指定適用的占用組，具體就是指定一個“用途代碼”，實際上賦予并確認使用者更寬泛的權利；澳門準照確認“一種特定的用途”，紐約占用執照是針對設計用途而賦予“一組用途”的權利，設計用途就變成賦權用途組的描述與舉例，而不是具體規定。用途組的管理模式更契合用途管治的目的，具有市場靈活性以及更高的管治效率。

表5 紐約占用分組與分級情況的典型占用(作者根據文獻[12]翻譯)

(四)我國城鄉規劃與建筑法規及其制度缺陷

目前，我國只有《住宅建筑規范》有建筑使用管理的部分內容，涉及建筑使用規定的主要是：不得將地下車庫寬的單行道兼作雙車道使用，車庫內不得設置修理車位和存放易燃、易爆物品的房間；地下室嚴禁設置液化石油氣設備和存放危險性為甲、乙類物品的商店、作坊和儲藏間；住宅公共門廳、走廊、樓梯間等不得堆放雜物；正確使用電氣、燃氣、暖氣設備等。該規范要求建設單位在交付用戶時提供《建筑使用說明書》，并要求使用說明書應當對住宅結構、性能和各部位(部件)的類型、性能、標準等作出說明，提出使用注意事項。標準的住宅使用說明書涉及使用要求的內容包括：樓板、陽臺和屋面的活荷載、室內電氣的接入標準，籠統要求住戶不得改變房屋的使用性質，不得在公共樓梯間、走廊等部位違法搭建和堆放雜物，室內外都不得存放易燃易爆的危險品等。這些規定和要求都出于建筑自身的安全考慮，對于建筑使用行為提出要求；但是沒有界定合法使用與非法使用，即便是諸如單行汽車道不得兼做雙車道使用，不得在公共樓梯、走廊堆放雜物，不得改變房屋的使用性質等零星的、禁止性規定也都缺乏處罰規定，法規的缺失體現為建筑用途管理的制度性缺陷。

我國建筑立法的一個重大誤區就是只重視建筑物的物質安全，比如結構荷載、消防、設備等物質安全，而忽視建筑使用安全，更沒有顧及建筑使用給鄰里及城市帶來的影響。有幾百部建筑“設計規范”，也只有一部《住宅建筑規范》涉及使用要求。設計規范主要規范設計活動，并通過設計控制實現建筑本體的安全性，關于使用管理的條款很少。由于沒有法律界定合法使用行為與違法使用行為，沒有清晰而嚴格的處罰規定，這種無法可依的現象造成日趨嚴重的社會問題，也給社會治理帶來嚴峻的挑戰。

紐約市是世界上最發達、最復雜的城市之一，紐約占用執照制度促進了其高密度的城市形態和復雜的功能組織，保證城市安全有序地運行。我國的大都市特征與之類似，紐約比較完善的建筑使用管治規則框架是值得學習參考的樣本。

五、我國建立“使用準照”制度及其實施途徑

建筑使用管理并不是純粹的技術問題，而是建立使用行為的規范問題。我國由于建筑使用行為準則的缺失而導致非常嚴重的城市安全問題和社會矛盾，解決這類普遍性的、非技術性問題的有效方式是改善法律制度以及相應的公共管理制度。為此，建議我國盡快建立建筑使用管理制度，并且以“使用準照”為核心推動建筑使用管理制度的建設與實施。

(一)建立“使用準照”制度

建筑使用管理的核心手段是“使用準照”。類似營業執照對經營行為的管理，建筑使用準照是一項約束建筑使用行為的法律制度，既是保障業主用途權力合法的憑證，也是依法行政管理和公眾監督的依據。作為管理制度建設主要包括以下內容。

(1)制度建立的目標

使用準照的目標有兩個層次：第一是保證建筑自身的安全，包括按照設計荷載使用建筑空間以保證結構安全，按照水電設備的設計標準使用以保證電器安全，按照設計的用途使用并維護消防設施以保證建筑防火安全等。第二是落實城市規劃目標和土地用途的管治要求，促進鄰里協調和維護公共利益；包括消除與規劃用途不一致的使用行為，明確使用行為的類型、規模和密度，保障社區和城市的整體利益。

(2)準照的框架與格式

比較世界主要國家的建筑使用準照格式，基本上都是由三個欄目組成：第一欄為業主或使用單位的名稱、建筑的位置和建筑概況；第二欄是批準機構的名稱和批準人、批準的法律依據和生效日期、許可的類型等；第三欄是建筑使用的具體規定，針對建筑的每一個樓層、房間和部位，室內外的開敞空間的使用要求等。參見表6。

(3)管理的內容

參照紐約建筑占用執照的管治規則框架，建筑使用準照的管治內容主要包括兩個方面：第一是有關建筑自身安全管理的內容，包括限定樓板的活動荷載和限定最大使用人數；第二是落實城鄉規劃的規定和要求，比如規定廉租房和保障性住房不得轉租、不得改造為“房中房”、禁止住宅改為商業用途等。

表6 使用準照的框架(作者自繪)

(4)法律依據

建筑使用行為管理的直接法律應該是“建筑法規”與“城市規劃法規”，部分涉及土地、環境、公共設施等管理法規。建筑法規的主要問題是側重設計規范和建設規范，缺少建筑使用行為規則。規劃法規的主要問題是“混淆土地用途管理與建筑使用管理，用途分類不科學、用途管治既僵化又缺位，規劃編制與規劃管理相脫節”。并且，建筑法規與規劃法規之間缺乏銜接和協調。為完善建筑準照設置的法律依據，建議參照臺灣的經驗，先在“建筑法”中明確“使用準照”的管理制度，然后在地方實踐中探索與深化。

(5)管理主體

建筑使用行為管理屬于城市房屋管理的一項內容。城市房屋管理類似居住小區的物業管理，目的是維護城市物質設施的正常運行。城市房屋管理應該是一個專業的部門，具體負責城市房屋的維護、修繕、使用、監督和管理，屬于公共管理的事務。在我國負責相關事務的主要是建設局，但城市建設局側重土地開發的房屋建設，忽視建成房屋的使用、維護與管理。建筑使用管理應該是建設局內部的一個房屋管理部門，或建立獨立的管理機構，諸如紐約的房屋局和香港的房屋署。

(6)申請與發放

使用準照應采用“申請/許可”制。申請的主體是房屋的業主，或公共房屋的使用單位。申請的基本條件是工程驗收之后建筑竣工圖及相關部門的批準文件。申請的許可機構是城市房屋管理局或部門。建筑使用準照的正本應該擺放在建筑公共部分的顯眼之處，或在樓層的公共部分展示使用準照的復印件。

(7)違法使用與處罰

在核實經檢查或投訴發現的不當使用行為后，將與使用執照不一致的行為界定為違法行為，并區分違法行為的危害程度，可采用紐約建筑規范的經驗，區分為三類——有即刻危害的行為、重大違規行為、較小違規行為。處罰類型應包括民事賠償、行政處罰以及危害公共安全的刑事罪名等多種方式。針對違規使用行為的及時糾正和嚴肅處罰是保障城市安全運行的基礎。

以上制度建設的7點建議僅僅是提出一些核心原則及其建設目標，也是對現行土地用途管治和規劃建設管理制度的深化與完善。建筑使用管治是將土地用途管治延伸到房屋的每塊樓板及樓板的不同部分，建立每一塊樓板及樓板不同部分(房間)的使用規則，這是用途管治對象最小的、不能細分的空間單元，是使用行為發生的場所。因此，建筑用途管治制度就成為用途管治體系的末端，這種體系結構盡端的、或末端的制度特點就是與整體結構的連接接口比較少、且功能比較簡單，體系末端的制度建設主要特征是深化、補充和完善功能，基本不會改變系統的組織結構，這鐘末端制度完善就成為一種作便宜的制度改進方式。

本文建議的建筑使用管理制度屬于基于現行用途管治制度的深化與完善，基本不涉及憲法政治安排、物權法的權益關系、土地管理法和城鄉規劃法等國家行政體系的調整，甚至沒有改變現行機構職能及其管理制度的結構，僅僅是深化補充管理的職能和轉變管治的形式。同樣需要強調的是雖然制度改變的微小進步，但是意義重大，也將成效顯著，猶如行百里者的最后一公里，是判斷是否達到目標的問題，而不是判斷接近目標的程度問題。

(二)實施途徑建議

就用途管治制度體系自身的理念、目標、體系框架、管制方式與管治效果等諸多層面的綜合比較分析，紐約的用途管制制度體系是比較完備的。但是，我國目前的法律基礎和與規劃管理制度與紐約用途管治體系的接口不匹配，不能采取移植或嫁接的方式來深化完善現行管理制度。目前，我國已經建立了比較完整的用途管治和規劃建設的制度框架，從控制性詳細規劃、土地出讓合同、建設方案的審批、建設項目規劃用地許可證、建設工程規劃許可證、到建設項目竣工后的規劃驗收與工程驗收等一套比較完整的程序，建筑使用管治的關鍵問題主要反映在最后一個環節，也就是建設項目的工程驗收與規劃驗收僅僅是確認建設工程的質量和物質形態符合設計規范與規劃文件的要求，建設項目可以投入使用，但是卻沒有給出建筑使用規定，這猶如生產出合格產品，而沒有配套產品使用說明書。

澳門建筑準照的特征是將“建筑設計文件的用途”轉換為“使用準照”的方式，就是將建筑文件的約束對象——開發商，以準照的方式延伸為建筑業主和使用者，從規范開發的文件轉化為規范使用的法律證書。針對我國城市規劃和建設管理的法律制度以及公共管理部門的機構職能和專業能力狀況，本文建議我國的建筑“使用準照”制度實施途徑應該是“以紐約建筑占用執照制度為目標，以澳門使用準照制度為手段和過渡期，分為建設階段和完善階段兩個發展時期”。

(1)建設階段

建設階段的主要目標是建立正式建筑用途管理的法律制度。臺灣和澳門的使用準照內容比較簡單，基本上是建筑設計圖紙用途功能的核實與確認，可以在建筑法的框架內實現。因此，建筑用途管治制度的初創可以參照臺灣和澳門的經驗，首先修改建筑法，設定“使用準照”的法律要求，并且在建設工程竣工后的工程驗收與規劃驗收之后補充建筑準照的申請與發放程序。

實施步驟包括：第一是修改建筑法，設立建筑使用執照法律事項與管理制度；第二是市鎮政府成立房屋管理部門，并制定地方性的建筑使用執照管理行政條例；第三是補充新建工程在工程驗收之后核發“使用準照”的環節。

在建設階段的實踐中關鍵要補充完善規劃法和建筑法中有關用途管理的內容和規定，探索和建立違法行為的界定和處罰制度，驗證申請與批準的程序，評估實踐效果。

(2)提高與完善階段

除了核電站、大型橋梁和水庫、大型石油化工廠的使用活動具有區域和國家影響之外，其它絕大部分工業建筑和民用建筑的使用活動影響僅限于城市和社區范圍。建筑使用管理本質上屬于地方管理職責。城市規模、城市功能的復雜程度、城市密度和形態都與使用方式及其影響有關，因而應當按照市鎮的特點和管理需求制定建筑使用管理制度?；谶@種認識，在基本建構使用準照制度之后，可以城市為單元完善符合自身需求的管理制度；一方面，規模小、功能簡單的城市可以在澳門準照制度基礎上深化；而對于比肩紐約的特大城市或世界級的城鎮群就需要以紐約執照制度為目標，探索建設具有中國特色與地方特點的建筑使用管理制度。

建筑空間是現代社會人類生存的主要空間，良好的空間規則不僅能夠促進社會的良性健康發展，還能夠鼓勵創新。紐約的活力來自其不斷創新的能力，其中建筑用途管治規則是促進創新的一個重要因素，清晰的權利界定與建筑使用規則下的自由是創新活動的基礎，學習紐約的建筑用途管理不僅在于模仿其制度模式，而是要充分理解制度建設的思想和理念，以權力為基礎、促進自由的管治理念值得深入研究。為此，提高和完善階段的實施策略包括：第一，以賦權和限權為核心完善規劃法和建筑法的用途規定，包括用途名稱的法律定義與解釋，并建立協調的關聯法律；第二，細化、補充和完善用途執照第三欄的框架與內容，建立公開、透明的建筑使用監督和管理制度；第三，完善處罰制度與相關法律，力圖實現真正的法制社會。

圖1 實施途徑建議

本文建議的制度實施方式就是將“建設文件”中有關用途的規定轉化為統一的、規范的法律形式的“使用準照”要求，將存在檔案館的、供內部人員使用的“建設文件”轉化為公開的、可以張貼在建筑門廳或主要使用樓層的“使用準照”，變建筑用途的政府部門管理為可以公眾監督的公共管理。

任何制度建設都是先明確一個方向和構建一個初步的制度框架，然后在實踐中修正、深化與完善，現實復雜性遠遠超出設計者的預想。本文還僅僅是一項完善制度的建議，遠沒有到達制度建設的政策和實施性研究報告的程度。

六、結語

20世紀90年代初興起的城市房地產開發與世紀末的城鎮住房制度改革，以私有化的城市擴張與公房售賣的私有化這兩種方式，迅速提高了城市建成環境中私有物業的比重。在日益富裕的人群中，私人物業中自身使用的比例在降低，投資與出租等資產屬性在增長。伴隨市場經濟的發展，以及城市建成環境的權屬變化和物業屬性的變化，建筑的設計用途與市場使用之間產生利益差異，并由此引發一系列的矛盾。第一層矛盾表現為鄰里之間的使用沖突，也就是建筑設計用途與市場使用之間的沖突，這屬于私人利益之間的矛盾；第二層矛盾表現為私人利益共同體與城市公共管理部門之間沖突，也就是建筑的市場使用價值與城市規劃用途管治之間的沖突，這屬于私人共同體利益與城市整體(公共)利益之間的矛盾。

普遍性的社會問題暴露出城市公共管理的制度性缺陷。建筑使用矛盾的核心是利益沖突，潛藏在利益沖突背后是權力安排與行使權力的規則問題，特別是私人權力與公共利益的邊界劃分問題。集合住宅的物質整體性與分散的私人權屬關系，住宅專有空間中結構樓板和墻柱的共有屬性等復雜而又互相糾纏著的私人之間，與私人與公共部門之間的權力關系，這是不可能通過有關“權力”的概念定義或解釋就能夠厘清的現象?！敖ㄖ臻g使用的不可分割性與權力的可分割性”構成公共管理立法技術的基準點。用途分類與用途分組是確定或賦予使用權力的兩種技術方法，管理部門批準的“建設文件”與核法的“使用準照”是使用權力的兩類法律憑證。我國建立了比較完善的土地用途管理與規劃建設管理的制度體系，目前尚沒有規范業主和使用人的建筑使用規則及其公共管理制度。澳門建筑使用管理制度的特征是將“設計文件”房間名稱轉換為“使用準照”的樓層用途規定，從而將“設計文件”所約束的開發行為擴展到“使用準照”所規范的業主和使用人和使用行為。紐約的建筑使用管理制度是基于現實的城市建筑使用特征建立“建筑占用分組規則”法律文件，行政部門在核發“建筑占用準照”時只是參考設計文件的功能用途，依據“建筑占用分組規則”的規定批準建筑樓板或部分的用途代碼，同一個代碼內的功能用途可以自由轉換。

公共管理的最終目的是確保建筑樓板的實際使用行為與建筑設計用途的一致性嗎？更進一步的疑問是：建筑設計用途能夠充分適用社會的發展及使用行為的未來變化嗎？現實的回答是否定的。用途管治的最終目的并不是確保實際使用行為與設計用途保持一致，而是避免鄰里間使用行為的沖突，或者避免使用行為的負外部性影響。為此，建筑使用準照不僅是設計文件的用途與規劃用途的符合性審查結論，而且是排除負外部性影響后的鄰里間相容性使用行為的范圍。法律方式限定使用行為范圍的作用是維護社會的基本秩序，在法律范圍內“自由”使用活動能夠適應未來社會需求的變化，從而容納社會創新與發展。建筑使用準照制度不僅要維持良性社會秩序，還要適應社會發展的新需求并容納創新活動。