北極治理的全球化背景與中國參與策略研究

章 成

(武漢大學 中國邊界與海洋研究院，湖北 武漢 430072)

北極問題是近年來國際社會所普遍關注的一大熱點問題，其迅速趨熱的效果在理論研究和實踐投入層面都有清晰的展現。由此而衍生出的北極治理議題，事實上正是全球化時代變局投射于北極地區的博弈結果。北極治理進程的動態演繹，也是全球治理理念對地區問題重構的典型樣板。在北極治理機制不斷成形的過程中，體現全球治理原則的一系列觀念借由北極治理的實踐探索而成為參與北極治理各方所共同維護的地區價值，各種治理機制的日漸豐富也在推動北極地區秩序的悄然變遷。而北極治理動態演進的背后則是由各國主導的利益相關方之間的反復博弈，這也充分反映出當下北極國家與北極國家之間、北極國家與非北極國家之間在北極地區都處于既有合作需求、又有利益分歧的現實狀態[1]。北極治理的進展演化既具有高度的前瞻意義和戰略價值，而中國對北極治理的參與，也具有明顯的現實性與合理合法依據。本文期冀在客觀評估北極戰略形勢的前提下，結合全球化和全球治理在當前發展的新動向，以及2018年1月《中國的北極政策》白皮書發布的全新時代背景，一方面更加清晰地梳理中國在北極地區合法利益的主要層次，另一方面為中國優化參與北極治理的具體策略及有效維護自身的北極利益提供相應的思路框架。

一、北極治理的全球化背景及其價值內涵

全球化是一個逐漸發展的概念，北極治理則反映了北極地區秩序在全球化背景下的動態演繹過程。北極治理本身既是全球化價值在北極地區問題上的體現，同時也是全球治理價值一個重要的試驗平臺。在全球化的背景視野下，北極治理可以劃分為四個維度的價值內涵：其一是作為經全球化重構的地區問題而存在，其二是作為全球化影響下的重要示范樣例而存在，其三是作為治理目的和利益層次不一致的結合體而存在，其四是作為主要參與國家在治理規則博弈中的認知塑造而存在。

(一)區域治理：地區問題在全球化視野下的新重構

當今世界正處于百年未有之大變局，全球化已成為這一變局的最重要時代特征之一。全球化本身是一個彈性很強的動態性概念，世界經濟一體化進程在過去50年來的不斷加速以及全球性問題的顯現和增多，正是全球化趨勢得以形成和迅速發展的根本動因。全球化的沖擊所帶來的結果是，一方面，在全球聯系的所有層面，國家間的互動增強，相互關系的依存依賴度上升，跨國跨境的企業、人員、技術、信息流動愈發頻密，整個世界的發展演進日益具有“地球村”的特征；另一方面，全球化局面的出現及其發展態勢的擴散，也急速放大了這一時代浪潮背后所蘊含的內在張力，全球化凸顯了區域化，趨同化加劇了逐異化，一體化與碎片化的發展同步，上述特征在事實上已成為全球化進程中極具特色的態射同構。這也清晰地揭示了全球化作為一個整體性的社會歷史變遷過程所獨有的內在矛盾本質，后者又集中反映于有關各方對地區問題治理規則的博弈之中。

出現這種局面的根本原因在于，全球化的發展給地區問題的走向添加了更多的不確定性和外部性因素，許多原先的域內問題越來越具有全球性色彩。如果有關問題屬于傳統國家安全問題之外的新興領域，如環境問題等，其參與主體的全球性特征就更顯突出，本文討論的北極治理問題也是如此。域內國家在地區內的管轄權力和管理措施要受到若干普遍性國際規范的制約，如《聯合國海洋法公約》《生物多樣性公約》等，更要與域外國家乃至非國家層次的參與主體共同分享相應的地區治理權利，區域治理已逐漸成為踐行全球治理理念的主要試驗場域。從區域治理邁向全球治理的積極意義在于：一方面，作為全球化進程所產生的必然結果，全球治理的實質在于以全球聯動的視野來看待跨域問題產生、地區固有藩籬被打破的客觀事實，并力圖調動更廣泛的參與力量，在理念和實踐層面逐步探索人類價值觀念與共同利益的重構進路。另一方面，20世紀下半葉以來，國家權力的流散和“空心化”帶來不同國際關系變量在區域范圍的重新整合，區域治理日益成為國際關系中穩定區域合作機制、推動區域善治的常態存在[2]。

實現區域治理目標的關鍵，在于通過有國際約束力的治理規則，構建完整的治理體系，為地區問題的有效解決提供有效的制度環境。所以說，在全球化的視野下，全球聯動一體化真正實現的關鍵路徑在于以規則為基礎的全球化。然而，與全球化在經濟層面的飛速推進相比，規則層面的全球化正在區域治理的現實實踐中面臨著治理體系改革滯后、包容性不足以及規則碎片化等諸多挑戰?，F有的地區制度安排往往不能很好地適應全球化時代條件下區域治理內容的新發展。在全球各地的區域治理問題中，北極問題受到關注的時間較晚，這既是北極事務參與各方在超越傳統地緣政治的基礎上尋求地區合作治理的有利因素，同時又是以“后發先至”的方式為國際關系中的區域治理樹立示范樣例的寶貴契機。

(二)影響與示范：全球化進程與北極地區治理的互動關系

廣泛的全球化變局帶動了安全觀念向低度政治領域的泛化和地區問題戰略定位的重新調整，這使北極治理在全球化時代條件下被賦予更為重要的界定話語，是以“全球性”而非“地區性”的治理概念呈現于世人面前。而北極地區的戰略地位，也從冷戰時期服務于美蘇對峙需要的“隔離行為體”，逐步轉化為聯通歐亞美三洲三洋的“黃金大動脈”。參與北極事務的玩家及其之間的互動模式，也從冷戰時期帶著對抗性意圖的極少數環北極沿岸國，演化為有眾多域外國家和非國家行為體在經濟、環境等因素驅動下的“共享式”參與。北極地區的空間大開發，也正為傳統國家利益邊界的重新界定提供了最佳的實踐條件。挪威北極學者岡希爾德·霍根森指出，“新時代各國共同關切的地區問題已可發生在所謂的跨域地區，比如北極。這一地區的權益爭端并不具備傳統的國家疆界特征和領土屬性”[3]。美國北極問題專家奧萊·陽也認為，全球化改變了北極在過去地緣政治中的邊陲地帶定位，使其一躍成為全球治理版圖的中心地區[4]。上述學者的論述表明，北極地區的氣候變化以及全球化背景下的時代驅動，共同推動了北極問題影響效果的“外溢”，這使該地區逐步成為全球層次安全態勢中的一個重要因素和全球層次大國利益密集交匯的地方[5]。

自2016年來，國際局勢在很大程度上出現了所謂的“逆全球化”的特點，全球化趨勢在最早引領全球化浪潮的西方世界出現了明顯的停滯甚至倒退。過往推動全球化最有力的美國，在外交單邊主義、貿易保護主義色彩強烈的特朗普政府上臺后，已在第一時間脫離了TPP協議談判，之后又相繼宣布退出《巴黎協定》、聯合國教科文組織等國際多邊合作平臺，歐盟則面臨著英國退歐、難民潮和歐盟成員國國內極右翼勢力抬頭等諸多治理難題。全球化的勢頭在世界范圍內一時受挫。但從長遠來看，作為世界一體化發展客觀需要的全球化具有深厚的經濟驅動能力，所謂的“逆全球化”并不足以阻止全球化進程的深入持續發展。而北極問題的區域治理屬性又是全球化時代特征的最典型反映，各國在北極議題上的治理合作總體上并未受到“逆全球化”的沖擊，不可逆的全球化價值內核已成為北極區域治理所展現出的鮮明特征之一。因此，在“逆全球化現象”奪人眼球的今天，積極推進北極區域治理的制度化進程，對于世界其他地區的區域治理議題來說，無疑有著極為積極的正面示范作用。

(三)全球化視閾下的北極治理目的與利益層次

北極治理之所以是一個全球性而非純地區性的問題，一方面來源于北極問題的綜合性和廣泛影響面，另一方面則需結合北極區域治理的制度安排來探尋其背后的治理目的和治理意圖。北極治理的制度實踐進程，證明了北極治理全球化是大勢所趨，逐步向域外國家開放、向更廣泛的多層次參與主體開放，是北極區域治理必然的發展方向。但與前文述及的全球化特征類似，現階段的北極治理也是在宣示其全球化價值維度的同時，明顯地表現出其發展態勢的內在矛盾性。這種矛盾性的突出反映，就是體現在北極治理參與各方在治理目的和利益層次上的不統一。各方一致認可的北極治理目的并不能消解彼此之間的利益分歧，這種價值觀和利益觀的二元拉鋸也決定了北極治理規則碎片化的局面仍將持續，在短期內很難進入改革現有北極治理架構、構建統一區域治理規則的“深水區”。

在治理目的上，北極區域治理的目標與全球治理的基本價值理念保持高度一致。全球治理要求各國政府、國際組織、各國公民為最大限度地增加共同利益而進行的民主協商和合作，其核心內容應當是健全和發展一整套維護全人類安全、和平、發展、福利、平等和人權的全球規則和制度[6]。北極治理的目標和實施路徑也是如此。在1996年《關于成立北極理事會的渥太華宣言》中，第1(a)條規定“各方參與北極治理的目的在于保護北極地區的生態環境、關注北極原住民權益、促進北極區域的可持續發展以及推進北極治理的國際合作”(1)See Declaration on the Establishment of the Arctic Council in 1996, Art. 1(a).。由于當今北極事務的參與各方在現實中均已被納入北極理事會的治理架構之下，因此可以認為，北極治理的上述目的已得到各方的一致認同。北極理事會成立至今的20余年實踐證明，在環境保護等低度政治領域，各方的治理目的是趨同的，這也是北極治理能夠達成國際合作的價值基礎。廣泛的合作形式是北極治理共同目標在各方參與行為中的直觀反映，這不僅包含不同層次的治理合作主體，同樣也涵蓋不同形態的治理合作內容。

然而，在北極治理共同目的的背后，依然存在共同利益與非共同利益的層次劃分，這是不同國家參與治理的基礎性認知所在。如前所述，在環保、科研、經濟和原住民等低度政治領域，各方在北極擁有較大的共同利益，但在涉及政治影響力、軍事安全以及法律權屬界定等高度政治領域，北極國家和非北極國家的利益追求顯有不同。北極國家堅決維護其在北極治理結構中的主導地位，并利用《聯合國海洋法公約》的制度漏洞極力擴展自身的外大陸架管轄邊界，非北極國家則期望北極治理體制能夠朝更加平等的方向發展，同時盡量保留更多面積的北極國際公域。在北極國家和非北極國家內部，不同國家之間的利益訴求也有區別，甚至存在尖銳矛盾。如國力較弱的北歐北極五國在北極理事會內部經常與美、俄、加三個北極大國的意見相左，美國與加拿大之間的北極海洋邊界糾紛一直存在，加拿大與丹麥之間的北極領土爭端長期未決，俄羅斯與美國為首的西方國家則因國家戰略和意識形態的對立而在北極議題上齟齬不斷。非北極國家之間盡管存在共同的北極利益，但因國家實力和地理位置的限制，能實質參與北極治理的也僅限于英、法、德、日、意等老牌西方國家以及中國、印度、巴西等新興發展中大國。更多的非北極國家對北極事務既缺乏參與意愿，也缺乏參與能力。而且非北極國家的立場也并非鐵板一塊，在北極航運、資源開發、共同安全等領域，中國與日本、韓國、印度等非北極國家之間也存有一定的利益競爭。

(四)主要國家的觀念認知及其在北極治理全球化進程中的地位作用

由于北極治理在事實上是隨著具體國家的參與實踐而不斷發展，因此北極治理概念、規則的形成過程，必然伴隨主要參與國家的利益博弈和認知塑造。在北極地區，大國競逐的不僅僅是軍事層面的硬實力，同樣也包括理念確定、平臺選擇和制度話語層面的軟實力。隨著北極理事會治理規范的“硬法化”特征升級，主要參與國家均致力于外化其北極政策的國內法效力，以期在北極全球化的進程中占據更多話語權。

俄羅斯作為最大的北極國家，在北極地區國際法的創制和北極治理方面發揮著重要作用。俄羅斯發布的多項北極政策文件思路清晰、內容立體、分工明確，在政策規劃上具有極強的戰略前瞻導向，在各項制度建設上走在北極國家前列。目前俄羅斯的北極政策可以說是已形成“三位一體”的政策體系，即俄北極政策主要有三大落腳點：環境保護、國家安全和社會經濟發展，三者共同為俄羅斯在北極的國家利益服務。從發展趨勢上看，俄羅斯的北極政策正明顯呈現“向東看”的特點，無論是北極油氣開采涉及的資金和市場渠道、防務設施建設的地理方位還是北極航道和北極旅游業務所發展的客戶對象，都與中日韓三國特別是中國密不可分。這無疑也有助于中國進一步加強對北極事務的參與，同時鞏固并深化中俄在北極事務上的全面合作。

美國歷屆政府推行的北極政策雖然有相同的戰略目標，但在具體實施方法上，有關政策工具的選擇、優先議題的排序、實現目標的手段上都會因其戰略關注重點的不同而有所調整和改變。秉持“美國優先”思維的特朗普政府在上臺后，對前任奧巴馬政府的北極政策做了較大幅度的修改。奧巴馬政府的北極政策側重于環境保護和多邊合作治理，而現階段的特朗普政府的北極政策更傾向于資源開發與單邊性政策。就國際層面的北極事務和北極外交而言，特朗普政府推行的北極政策已使美國從北極議程的引領者變成“搖擺者”，甚至在一些議題上會成為“拖后腿者”。今年5月美國國務卿蓬佩奧在北極理事會部長級會議上的“攪局”，已經影響到北極理事會機制職能的發揮。因此在未來中國仍應多管齊下，在堅持北極多邊外交和國際合作的基礎上，與其他各方共同努力推進“一帶一路”倡議在北極地區的深化適用，積極推進中國與北極事務各方間的互利合作。

由于歷史上的特殊原因，因紐特人原住民組織在加拿大北極事務管理中的地位十分重要。因此加拿大北極政策的鮮明特色在于寬松的原住民內部自治政策與強硬的對外領土權益主張并舉，以此來維系加拿大國家認同中的核心要素。積極強化對西北航道水域的國內法管理，為國家海洋保護區的建設提供更好的配套保障也是加拿大北極政策的重要組成部分。這一系列的舉動充分說明，海洋立法和環保立法是加拿大北極政策的主要著力領域。加拿大通過這兩個領域的立法措施來加強在北極的主權，并將這一政策實踐得相當成功，已經為其維護北極國家利益贏得了主動權[7]。中加之間擁有發展北極合作的巨大潛力，加拿大在維護和拓展北極權益方面的有關舉措，如針對西北航道的內水化管控、完善的海洋與環保立法體系等，也值得中國參考和借鑒。

根據以上內容，可知北極治理的走向在很大程度上會受到主要區域大國國內政策的影響。主要國家的觀念認知及其對北極治理事務的國內法規制，一方面從總體上不利于北極區域制度的全球化構建，另一方面也有可能為北極治理的國際合作提供新的合作空間。在維持北極事務參與各方相互依存與和平合作的前提下，參考有關國家的政策內容來豐富中國維護北極利益的手段，仍有必要進一步深入研究。

二、中國參與北極治理的法理依據與北極權益內容的分類界定

北極情勢發展之于中國的重要性不言而喻，但由于自身及外部環境的一些客觀限制，中國參與北極治理的全球化進程也面臨著一些不利因素(2)這些因素主要表現在中國在地理上是非北極國家，參與北極治理面臨“先天不足”的不利條件；中國在國際身份上作為“崛起中的大國”，參與全球治理的時間較短，設置國際議程、參與規則制定的能力較為薄弱，這些都直接或間接對中國提升北極治理話語權形成制約。參見：邊海：《2017年邊界與海洋研究國際學術研討會綜述》，《邊界與海洋研究》2017年第6期，第121頁。。因此中國有必要在2018年《中國北極政策白皮書》的基礎上，進一步豐富對于中國北極權益的主張論述。而這又需要結合北極治理涉及的不同事務內容，來進行一定的功能歸類，依據相關治理事務的分類來分別對應闡述中國北極權益的有關內容，通過多領域、多層面的理據作用來論證中國參與相關北極事務的積極意義，從而更加充分地論證中國參與北極治理所具有的事實和法理基礎。

(一)中國參與北極治理的法理依據

中國參與北極治理的法理基礎主要表現為五個不同層次的法律框架：第一是依據普遍性國際公約對北極治理的參與。例如中國依據《聯合國海洋法公約》的規定，可以自由進出北極的公海區域，同時對北極的國際海底區域享有對應的資源開發權益。中國可以依據《生物多樣性公約》的規定，與相關國家或國際組織為保護和持久使用生物多樣性而在北極地區開展合作，等等。第二是通過不同級別的區域性制度平臺實現對北極治理的參與。例如在整個北極區域的治理層面，中國主要是通過北極理事會的平臺來行使作為觀察員國的所有參與權利，而對于次區域級別的治理參與，中國可以借助的區域性制度安排包括《斯瓦爾巴德條約》《預防中北冰洋不管制公海漁業協定》等。第三是依據雙邊層面的北極合作協定，例如中俄兩國合作開發的亞馬爾項目已成為“北極圈內的能源明珠”，2017年中美也簽署了共同開發阿拉斯加天然氣的能源合作項目協定等。第四是依據可適用于北極地區的專業軟法參與具體的北極科研、航運事務。如中國可通過政府間海洋學委員會、國際北極科學委員會發布的技術準則來實現對北極科考科研議題的專業參與，同時根據國際海事組織發布的《極地航行規則》參與北極航運的國際治理。第五是依據國內發布的相關政策性文件，這主要是指2018年1月中國發布的北極政策白皮書。目前，南極立法已列入全國人大常委會的立法規劃，這也為未來中國北極政策的法律化提供了可預期的路徑展望。

(二)北極治理分類視角下的中國北極權益內容界定

概而言之，北極治理覆蓋的主要方面以及中國在北極地區的相關權益，可以大致對應性地歸納為“經濟型事務-經濟型權益”“環境型事務-環境型權益” “安全型事務-安全型權益”“制度型事務-制度型權益”等以下四大方面，而每一方面的事務和權益又可往下細分兩個層次的內容，具體如表1所示。必須說明的是，這里對北極治理及其所對應的中國北極權益內容的分類，是依據中國在北極治理中發揮現實作用以及承擔全球化角色擔當所作的功能性劃分，而且這種分類僅僅是相對而非是絕對的，不同的北極治理分類及中國北極權益內容之間彼此存在密切的關聯。同時，不同類型的“事務-權益”也存在不同的層次，與之相對應的則是，中國在不同內容的北極治理議題上，投入的參與力度也有所區別。

1.北極的經濟型事務和中國在北極地區的經濟型權益

(1)北極航運事務與中國在北極地區的航道運輸權益。北極航道的開通是北極氣候變化所帶來的最直接影響之一。隨著北極海冰的融化速度的不斷加快，北極航道開通的重大價值已廣受世界各國矚目。北極航道主要由三條航道組成，即東北航道、西北航道和穿極航道，目前已正式投入常態化利用的僅有東北航道，可以在每年夏季為各國船舶提供穩定的近三個月通航環境。與西北航道相比，東北航道連通國家更多、通航條件更好、航線沿岸的基礎設施相對完善、發展潛力更大，同時對歐洲和遠東地區的潛在貿易影響也更為顯著，因而受到的關注程度遠高于西北航道[8]。利用東北航道從上海遠航到鹿特丹，海運航程可以縮短近三分之一[9]。而西北航道需要穿過美國阿拉斯加北部的離岸水域以及海岸地理條件蜿蜒曲折的加拿大北極群島水域，航運條件較差，配套設施不盡完善，穿行水域的冰情也較為復雜，因而尚未投入常態化利用。但西北航道的里程較東北航道更短，是東亞前往北大西洋兩岸歐美港口的最短航線，早在新航路開辟時期就有“圣杯”之稱。西北航道的潛在商業價值如能得到充分開發，能夠深化東亞與北美的貿易互補程度，也可拉近北美與東亞的市場距離[10]。橫穿北冰洋中心區厚實海冰的穿極航道的開發難度極大，其航運價值目前僅停留在紙面討論階段。

北極航道開通的價值，不僅在于其能大幅縮短北半球主要貿易港口之間的航運距離，有效降低世界主要經濟體之間的貿易成本，相比于均需穿越海盜活動頻發水域的傳統航線，安全性也是北極航道無可比擬的一大重要優勢。對于處于現今發展階段的中國而言，北極航道的開通不光具有節省海運航程、降低貿易成本等商業利用上的意義，同時也關乎國家發展的大戰略和“一帶一路”倡議的順利推進(3)對于致力于推進“一帶一路”倡議、擴大對外貿易的規模和質量的中國而言，陸上恐怖主義和海上恐怖主義都是“一帶一路”倡議順利實施的主要安全威脅因素，特別是位于我國當前海運要道的東南亞海域，正是海上恐怖主義的熱點區域。參見：李若瀚：《“一帶一路”倡議視野下的恐怖主義威脅與安全應對》，《中國海洋大學學報》(社會科學版)2019年第1期，第9頁。。目前中國已深度參與到北極航運治理的諸多事務之中，中國的中遠海運集團現已具備以10艘以上規模的商船在夏季穿越北極東北航道的航運實力。從2015—2017年，中俄北極航運合作的框架不斷走向成熟，這為2017年11月“冰上絲綢之路”概念的正式推出創造了良好條件。2019年6月，中俄兩國的雙邊關系提升為“新時代全面戰略協作伙伴關系”，兩國元首在聯合聲明強調繼續推動中俄在北極地區的可持續發展合作，中國中遠海運集團與俄羅斯諾瓦泰克股份公司、現代商船公共股份公司以及絲路基金有限責任公司共同簽署了《關于北極海運有限責任公司的協議》，北極航道作為未來連通歐亞的全球性商業運輸走廊的前景更顯光明。這顯示出在中俄北極關系全面升級的大背景下，中俄共建“冰上絲綢之路”已成為“一帶一路”倡議的重要組成部分，北極航道已成為加強中國與俄羅斯和歐洲國家戰略合作的重要紐帶。因此中國在北極地區的航運權益事實上已是事關中國發展大戰略的重要權益，所以中國必然需要重點關注北極航道治理機制的發展，在北極航行法律秩序大變動的背景下抓住新的發展機遇，同時也與其他國家一道，共同致力于推進北極航道航行規則的成熟完善。

表1 北極治理的分類暨中國北極權益的內容及層次

(2)北極資源開發事務與中國在北極地區的資源開發權益。隨著北極冰融速度的加快，北極油氣資源的可開發前景也在不斷上升。有關調查顯示，北極地區擁有9%的世界煤炭資源，潛在的可采石油儲量約2500億桶，天然氣約50-80萬億立方米，約占世界未開發油氣資源的25%。另外北極地區還擁有包括金、銀、銅、鉛、錫、金剛石在內的儲量豐富的各類礦產資源[11]。對北極豐饒資源潛藏價值的關注和爭奪構成了當前北極諸多爭端的核心內容。

北極潛藏資源的巨大開發前景同樣也給中國經濟的發展帶來了重大的發展機遇。經濟全球化和區域一體化一方面促進了中國的經濟發展和對外開放，另一方面也加深了中國經濟與世界的相互依存程度。對于當今與全球化趨勢深度融合的中國經濟而言，毫無疑問的是，經濟體量的巨大發展極大拉抬了中國對海外資源能源的需求性，中國能源供應渠道的多元化也有利于中國能源安全的長遠布局。在此背景下，北極資源能源儲量的戰略地位對中國而言也就顯得愈發重要，這種趨勢也會隨著北極航道的開通而得到進一步的增強。因此，中國在北極自然也擁有相應的資源開發權益。不過，與中國在北極地區擁有的航運權益相對比，中國實現在北極的資源開發權益面臨著一系列的限制性因素。這主要是由北極資源開發的高度敏感性所決定的。而且由于當前北極地區的自然環境并不適合進行大規模的開發活動，因此對于中國而言，現階段北極在中國能源供應鏈中的地位并非位居前列。所以中國在北極地區的資源開發權益在層次上屬于一般的國家權益，中國主要是通過與北極國家合作開發的方式，積極參與相關的北極資源開發活動。

2.北極的環境型事務和中國在北極地區的環境型權益

(1)北極環境事務與中國在北極地區的環境權益。北極作為全球氣候系統的重要組成部分，是全球氣候變化最為敏感的地區之一，氣候變化致使北極區域冰蓋融化，地面反照率降低，極端天氣事件頻發，生態環境惡化[12]。而且全球氣候變暖引起的海冰變化并不僅僅表現于海冰覆蓋率的減小，其自身性質也發生了變化：海冰呈現出由大面積多年冰向低齡冰轉變趨勢，北冰洋的多年冰比例從20世紀80年代的75%降低到2011年的45%，這就導致了北冰洋海冰的加速融化現象不可逆轉，最終必然產生北冰洋夏季無冰的現象[13]。北極溫度上升的另一嚴重后果是北極地區的冰凍沼澤區域融化，從而釋放出大量的甲烷[14]。這不僅會使全球變暖形成惡性循環的“正反饋圈”，還將給北極地區脆弱的基建設施帶來了嚴峻威脅。在俄羅斯的西伯利亞地區，永凍土的融化一方面已使部分房屋和公共設施發生倒塌，另一方面甲烷氣體的大量溢出則令當地發生火災和爆炸的風險顯著增加。

北冰洋和整個北極地區對中國的氣候系統具有顯著和特殊的影響，中國是最易受氣候變化不利影響的國家之一，北極的氣候變化對于中國的環境安全而言影響重大。北極地區氣候的持續變暖現象不僅會影響到我國的自然生態系統、資源樣貌以及農牧業生產等經濟活動和社會生活各個層面，由氣候變暖所導致的格陵蘭冰蓋融化趨勢還會誘發海平面的上升，對中國的沿海城市、海岸設施及海岸本身構成威脅[15]。是以說，環境權益對于中國而言屬于重要的國家權益，但目前中國對北極環境治理的參與能力較低，更多的是一種未改變北極地區現有制度結構的技術性、輔助性參與。如中國依據《北極理事會觀察員國手冊》的賦權，向北極理事會六大工作組中的三個派遣了相關專業領域的科學家，就北極地區的污染物防治、動植物保育、北極監測與評估等事項向北極理事會提交工作報告，但最終報告的通過則由北極理事會的八個成員國共同作出[16]。而在北極環境型事務特別是環境治理事務的制度性參與層面，中國目前的直接作為不多，在推動北極環境保護國際立法、參與北極公海環境保護國際行動等方面也未擁有實質的發言權和話語權。

(2)北極科考事務與中國在北極地區的科考權益。極地本身就是地球系統的重要組成部分，科考價值極為突出[17]。在北極氣候快速變化、北極局勢不斷發展的形勢下，世界各國在北極地區的科考角逐也在日漸增強。同樣，中國對北極事務的參與恰恰是以科考為起點，1925年中國加入了《斯瓦爾巴德條約》，該條約為中國在北極地區進行科考科研打開了第一扇窗口；中國對北極治理的關注和投入也正是基于自身的科考需求，這也構成了中國目前在北極的主要活動內容。西方國家的有關學者和政客往往帶著懷疑與揣測的“高倍放大鏡”來夸大中國參與北極事務的戰略與資源利益動機[18]。但恰恰相反，中國在北極地區的活動表現出比北極周邊國家更加純粹的科研專注度，而且本身就起步較晚，直到1999年才首次組織實施國家級的北極科學考察活動[19]。更何況，北極氣候與環境的變化給中國帶來的影響主要是負面的，其影響面已然波及到中國境內的自然資源樣態、天氣氣象系統和農林牧業生產活動等各個方面。因此中國在北極地區所享有的環境型權益自然也包括科考權益，對北極環境問題的關注正是中國發展北極科考的主要動因之一。

由此可以看出，北極科考事務雖然屬于純低度政治領域，但中國在北極地區的科考權益恰恰是中國得以參與北極治理事務的最主要表現形式，因此這一權益對于中國而言無疑十分重要。與中國在北極環境事務上較為一般的參與表現相比，中國在實際行動中更加重視對北極科考管理事務的深度參與。中國既參加具有政府間性質的北極理事會機制下的工作組科研活動，同時也積極參與非政府性質的國際北極科學委員會(IASC)、國際冰凍圈科學協會(IACS)、極地早期職業科學家協會(APECS)、國際凍土協會(IPA)以及世界氣候研究項目(WCRP)等機構的北極科考科技工作交流活動。由于中國北極科考實力的與日俱增，中國科學家群體可以通過加強協調機構建設、增加北極領域的科技研究以及增加資金投入等國內協調的途徑參與北極治理，同時也為中國參與全球北極治理提供了各種支撐[20]。

3.北極的安全型事務和中國在北極地區的安全型權益

(1)北極傳統安全事務與中國在北極地區的傳統安全權益。傳統安全向來是國家所有安全關切中的重點領域。北極地區的傳統安全事務歷來就是現代戰爭背景下各主要軍事強國展開爭奪的一大戰略高地。由于北極地區的各項秩序演化同時還牽動著各國的諸多利益以及國家安全，作為極為靠近北極的近北極國家，中國對北極地區的傳統安全事務存在重大關切，自然也在北極地區享有必不可少的傳統安全權益。因為從軍事國防安全的角度來看，北極的空域安全和信息安全對于中國來說尤為重要。從彈道導彈攻擊的軍事角度上說，北極的上空不僅僅是北半球彈道導彈借以穿越的最短路徑，遍布浮冰的北極水下也極有利于攜帶?；鶎椀臐撏У南暆摵?。因此中國需要更加積極地關注和維護自身在北極傳統安全事務中的合法權益。不過受限于北極地區惡劣的自然條件，無論是美國、俄羅斯還是其他國家均無法在北極持續維持遠程進攻武器的大規模部署，因此在現實中，北極方向對于中國的安全威脅也是有限的，中國在北極地區的傳統安全權益事實上屬于一般性的國家權益。

(2)北極非傳統安全事務與中國在北極地區的非傳統安全權益。北極地區的非傳統安全事務很大程度上是與北極的環境型事務緊密交織的。但北極地區的非傳統安全事務并不僅限于環境層面的內容，而是同時囊括包含經濟、文化、科技、健康等方面的一個綜合范疇。在北極地區，中國所享有的非傳統安全權益的相關制度理據，除卻《北極理事會觀察員國手冊》《斯瓦爾巴德條約》等相關國際法的規定外，最重要的依據之一是2015年7月1日通過的《國家安全法》。該法對中國國家安全進行了綜合涵括模式的內涵界定，體現了在國際體系中維護國家安全并對北極地區非傳統安全事務進行綜合治理的總體設想。這其中既包括了基于前述的對北極環境、科考、氣候變化等事項的關切，也包括了與各北極國家的地方行政區及其原住民進行經濟文化交往等意涵。在非傳統安全語境下，現實中北極地區發生恐怖主義、大規模殺傷性武器流散和計算機網絡安全危機的可能性很小，而對北極地區嚴重自然災害和氣候變化的防范，以及對北極原住民居住區糧食安全、公共衛生安全問題的關注，則是北極理事會一以貫之的重點工作內容。因此北極地區在現實中發生大規模非傳統安全危機的可能性較小，中國在北極地區的非傳統安全權益也屬于一般性的國家權益。

4.北極的制度型事務和中國在北極地區的制度型權益

目前在北極地區發揮主要作用的治理機制，是以北極理事會的體制為主導，輔以《聯合國海洋法公約》的有關規則來對主要面積為海洋形態的北極地區進行調整與規范?！堵摵蠂Ｑ蠓üs》在實質上是為北極國家固化北極理事會制度設計的不平等性背書。因此現有的北極區域治理機制在整體治理格局層面，實際上凸顯的是北極治理參與主體在地位上的不平等性、北極治理關注內容在實踐中的多元化和碎片化、北極治理機制在運作模式上的閉鎖性。

所謂“北極治理參與主體在地位上的不平等性”，就是指參與北極治理的不同主體在體制上即不具有相互平等的地位。具體而言，就是說北極地區的治理機制是以北極國家及其主權政府為核心，以北極國家的原住民社群、地方政府和非政府組織為輔翼，以非北極國家為外圍補充(4)Arctic Council. Observer Manual for Subsidiary Bodies, adopted by the Arctic Council at the 8th Arctic Council Ministerial Meeting, on May 15,2013, Art.7.8, P.10.；所謂“北極治理關注內容在實踐中的多元化和碎片化”，就是指當前北極治理機制的工作面不斷外擴，所關注的內容近乎無所不包，但現有的北極治理體制對多元化工作內容的治理狀態和治理效果實際上大多流于表面，因而事實上是碎片化的。各類相關北極條約在執行或實施時都無法獲得有力的保障；所謂“北極治理機制在運作模式上的閉鎖性”，就是指北極國家利用北極理事會在北極治理問題上的平臺主導功能，逐步強化北極理事會體制在制度設計上的不平等性，力圖將北極理事會體制固化為一個封閉的小圈子。即使是2007年俄羅斯導演的“北冰洋底插旗事件”嚴重激化了北極國家之間的北極外大陸架主張爭議，在2008年的北極理事會部長級會議通過的《伊盧利薩特宣言》中，北極國家依然一致強調“堅持維護《聯合國海洋法公約》在北極適用的有效性，反對參照《南極條約》的模式在北極推行任何可能的北極條約版本”(5)The Arctic Ocean Conference. The Ilulissat Declaration, in Ilulissat, Greeland, on May 27-29, 2008. Available at https://www.arctic-report.net/product/859/?lang=。這反映出力避北極問題“南極化”甚至“國際化”是北極國家的共同需要，北極區域的“門羅主義”要大于北極國家彼此之間的利益沖突。

由此可見，目前北極地區的法制化發展趨勢與國際法治發展的普遍趨勢是相逆的，各北極國家是利用其在北極地區所擁有的地緣優勢，自行擴大國內法的適用范圍，并通過閉鎖性的北極區域國際機制將其國內法外化為適用于整個北極區域的國際法，而不是各國根據國際法的普遍規則來調整其國內法的通行做法。因此現有北極區域國際機制在本質上并不完全有利于中國等非北極國家對北極治理的參與，在實踐中極有改進的必要。這也是中國在北極區域國際機制中所擁有的必要制度供給權益之要義所在。是以制度型權益內容的探索與實踐，實際上是關系到中國北極權益在未來的可能拓展，理應屬于中國重要國家權益的組成部分。

三、中國在北極治理中的角色定位與參與策略

中國參與北極治理既有充足的合法性依據，也有必要的合理性來源。中國在北極所擁有的豐富權益內容既是北極治理制度安排的現實結果，同樣也對未來中國在北極的角色定位和行動能力提出了更高的期待。因此，在梳理總結北極治理全球化脈絡的基礎上，進一步提升中國在其中的參與水平可謂是正逢其時。相關的具體路徑，需要從宏觀層面的角色定位到微觀層面的策略選擇上雙管齊下，最終為中國在北極治理中的地位提升，以及北極治理制度化建設方向的良性發展，打下更為堅實的能力基礎。

(一)中國在北極治理中的角色定位

中國在北極治理中的角色定位，需要堅持政治角色和法律角色的有機統一。政治角色上，中國具有負責任大國、近北極國家、北極重要利益攸關方等多重身份；法律角色上，中國的北極權利及其行使路徑均體現在現有的國際法和區域治理框架之下，同時又基于《聯合國憲章》所賦予的安理會常任理事國身份而對北極地區的和平與安全負有特殊的責任。政治角色和法律角色是中國參與北極治理不可或缺的一體兩面，政治角色要求中國在北極地區治理進程中始終高舉國際道義的旗幟，始終堅持作為負責任大國對北極治理的責任擔當[21]；法律角色要求中國在具體領域的執行層面上深度參與北極治理的制度構建，在北極外交層面加強問題應對的專業性，在掌握國際法發展趨勢的前提下，采取有效的應對策略和措施來保障中國在北極治理發展進程中的機制參與利益，以法律手段來有效保護中國在北極地區日益擴展的國家利益，有效提升中國在北極治理中的制度性話語權。

具體而言，中國在北極治理中具有負責任大國和北極重要利益攸關方的雙重政治身份。這一角色定位充分說明，無論是基于中國的國際政治地位還是基于中國與北極的地理聯系，中國都是北極治理不可或缺的重要參與方。堅持在北極治理中發揮政治角色的作用，就要求中國堅持從宏觀的層次把握北極地區的發展大局，在整體上堅決維護國際社會和廣大非北極國家在北極地區的共同利益，不因具體的事務性合作而采取與北極國家完全一致的立場。堅持在北極治理中發揮政治角色的另一大作用在于從合理性的角度對外闡釋中國參與北極事務的依據，最終目標在于消解北極國家對于中國參與北極事務的疑慮，力求在北極治理參與各方之間實現彼此北極關系的互利合作，進而共同推動國與國、人與自然在北極區域內的和諧共贏。

中國在北極治理中的法律角色定位要求中國作為北極治理進程的建設性參與方，一方面適應北極治理的制度匹配現狀，在現有的規則框架之下拓展中國與北極事務之間的制度連接，進而豐富和拓展中國北極權益的具體內容，不斷深化與北極事務其他參與方之間的交往與合作。設立北極事務大使，加強對北極200海里以外大陸架外部界限劃界申請案的關注和反應力度，都是這一要求的具體體現[22]。另一方面，中國在北極治理中的法律角色定位也要求中國對北極治理的制度參與不能僅僅局限于微觀層面。作為北極治理體系的改革者，中國需要在頂層設計層面擇機提出更為完善和更加包容的北極治理方案，推進北極治理的制度化建設進程，擴大全球及區域范圍不同層次主體對北極共同治理的廣泛參與程度，同時維系北極治理體系的多元平衡[23]。

(二)中國在北極治理中的參與策略

結合中國北極政策白皮書第四部分的內容，和平與合作是中國參與北極治理的基本方式。中國北極政策的目標在于堅持“尊重、合作、共贏和可持續”的參與理念，推動北極區域治理機制的開放性、包容性建構[24]。這也是中國北極外交政策選擇所必然包含的價值內涵。以中國北極政策的基本立場為基點，上述價值層面的理念追求如與本文第二部分的四大類“事務-權益”相關聯，則要求中國在實踐層面對應采取如下的參與策略：

首先，在北極的經濟型“事務-權益”方面，目前中國對北極的航運與資源開發事務都進行了非常積極的參與，但需要考慮到兩者在參與策略上的區別，航運權益對于中國而言更具有戰略性和重要性，而資源開發權益的實現需要北極國家的諒解與合作。北極問題在近年來的迅速趨熱很大程度上是源自經濟層面的驅動，北極航運和資源開發事務的治理進展也與中國的經濟發展需求直接相關，因此中國無疑需要從資本、技術和產業布局的角度加大對涉北極航運和資源開發企業的扶持力度，拓展中國企業在北極經濟型事務中的參與廣度和深度，提升與之相應的參與質量。但具體到對外合作層面，航運事務的敏感性較低，在北極治理中已有較為完善的規則制度加以規范，因此在北極航運方面無論是拓展業務范圍還是推進對外合作都較為容易。我國航運企業可以借助距離北極航線較近的優勢,增加倉儲、流通加工等業務活動,使原來傳統的運輸向現代物流轉化,實現價值鏈的延伸[25]。政府部門也應充分考慮北方港口靠近北極的區位優勢和發展潛力，在沿海港口布局方面早作規劃。同時結合北方港口的發展歷史和基礎條件進行分貨類、分層次、分規模的布局，以構建適合北極通航的港口運輸網絡，增強北方港口在北極航線上的競爭力，吸引更多國內外船運公司的掛靠[26]。而北極資源開發事務的敏感度較高，北極國家之間也存在一定的北極海底資源歸屬糾紛。因此在北極資源開發議題上，中國宜重點尋求與北極國家之間的合作開發，以互利共贏為紐帶筑牢與北極國家的合作基礎，避免對方國內的民意反彈。對此，亞馬爾項目已為中國與北極國家的資源開發合作提供了良好示范。俄羅斯擁有豐富的油氣儲備，但其迄今為止的能源開發主要集中在陸地的油氣田。俄屬北極地區的石油天然氣卻主要分布在大陸架地區，單憑俄羅斯自身的積累恐難打出高產、穩產的油氣田[27]。中國則在海洋油氣勘探和開采方面擁有更為先進的技術，這正是中國與俄羅斯等北極國家合作開發北極資源的主要合作空間。此外，參與北極資源開發的國內企業還需熟悉北極國家的國內法規政策，在資源開發區塊的選定方面避免介入北極國家間的爭議地區。

其次，在北極的環境型“事務-權益”方面，無論是環保事務還是科考議題，都是中國提升北極治理參與能力的最有效抓手。中國目前已參與到北極地區環境保護的國際事務之中，這包括派遣專家參加北極理事會的下設工作組、在聯合國的專業事務會議中關注北極議題以及積極與北極國家發展環保方面的雙邊合作。但從中國對北極環境型事務的參與現狀來看，中國在北極環境治理和科考管理事務上的參與能力并不均衡，這一點已如前文所述，與中國對北極科考活動的深度參與現狀相比，中國對北極環?；顒拥膮⑴c較少，對北極環境治理議題的參與水平有待進一步提升。根據《中國的北極政策白皮書》第四部分的表述，探索和認知北極、堅持北極科考自由以及開展多種形式北極科考國際合作，也是當前中國參與北極治理的最關注方向和重點領域。但中國也需考慮自身北極環境權益在未來的進一步拓展，對此，提升中國在北極環境治理事務上的參與能力就顯得極為必要，實質參與北極地區的環境保護行動與制度改革協商將有利于增強中國在北極環境型事務中的能見度，拓展中國在相關領域的制度性話語權。從今后的發展來看，氣候變化對北極的影響領域也是中國最有希望參與、且必將發揮巨大影響力的領域，這一領域同時也是中國擴大目前對北極國際事務(包括法律議程)參與權的重要手段[28]。因此中國有必要繼續改進自身在北極環境治理中的參與現狀，由于北極理事會的體制限制，中國當前對北極環境治理的參與僅屬于觀察員國性質的一般參與，中國需要借助聯合國等更具普遍意義的國際平臺來提升自身在北極環境治理議題中的參與能力，尤其是《生物多樣性公約》第十五次締約方大會將于2020年在昆明召開，中國需要利用好主場外交的優勢，為推動北極環境治理在更廣泛意義上的國際合作貢獻相應的中國方案和中國智慧。

再次，在北極的安全型“事務-權益”方面，北極地區的安全事務已經納入中國的《國家安全法》，這也是中國諸多北極權益之中擁有最明確國內法保障的一項，不過中國對北極安全事務的現實參與投入較少。事實上，《國家安全法》也是中國第一部明確將北極事務納入調整范圍的國內法律，因此相關規定既是探索性的，也是較為寬泛的。從《國家安全法》第32條的內容表述上看，中國維護北極安全利益的途徑是通過和平與合作的方式，增強在北極“安全進出、科學考察、開發利用的能力”(6)《中華人民共和國國家安全法》第32條，2015年7月1日。。這主要是一種對中國在北極的安全權益的宣示性表述，并不代表中國事實上已經擁有獨立維護上述權益宣示的能力匹配。中國對北極安全事務的投入是有限的，重點在于維持北極局勢的和平，促進北極安全領域的國際合作。從總體來說，北極方向并不構成對中國國家安全的直接威脅，因此中國對北極安全事務的有限投入和一般參與也是合理的。中國出于國防安全的需要，需要對北極上空及水下的?？占疤瘴淦鞯膭酉虮３指叨汝P注。提升海軍進出北極的能力，以及通過與俄羅斯等關系友好的北極國家共同舉行聯合軍演等形式來檢驗自身軍力在北極的遠程投送力，或可作為提升中國在北極傳統安全治理領域參與能力的主要路徑選擇。正如前文所述，北極地區目前也不存在嚴重威脅中國和國際社會共同利益的非傳統安全危機，依托現有的北極理事會體制已能較好地管控北極地區可能存在的非傳統安全風險。因此中國對于北極地區的安全事務僅需維持一般參與、有限參與的形式，主要通過與俄羅斯和北歐國家在傳統安全領域展開合作，在非傳統安全議題上則需致力于依靠北極理事會的議事架構，在具體策略上，可以積極開展與作為北極理事會“永久參與方”的原住民非政府組織在經濟、資源、環保和人文教育等領域的溝通與交流，積極建立相互間的建設性合作關系。

最后，在北極的制度型“事務-權益”方面，中國利用北極治理的現有機制的參與活動較多，但由于北極理事會業已固化的不平等體制限制，中國借助現有的區域治理制度平臺來拓展對北極事務的參與面的上升空間已然不大，而中國主動向北極地區提供新的公共產品的有關活動做得不多，在制度供給方面依然有較大的提升空間。因此中國需要從國內、國際和外交三條線增強自身在北極治理中的制度話語權。在國內層面，參與北極事務的戰略規劃和立法支撐仍需統一，從戰略的高度籌劃中國參與北極事務的能力建設，以立法的形式明確國內各種類型主體參與北極治理的內容、路徑與權利義務，推動國內北極政策的體系化；在國際層面，鑒于北極治理“條塊化”和“碎片化”的狀態的持續存在，中國應當在參與北極治理的進程中立足于個案基礎上就某一領域甚或某一問題“發現”自己新的國際身份，然后通過實質性存在來強化這種身份[29]；在外交層面，中國應當積極開展雙邊層面的“北極外交”，尤其要重視與北極地區小國之間的外交活動[30]。例如北極北歐五國一直是中國參與北極事務的主要支持者，在金磚國家機制下進行北極合作也是可以考慮的合作形式[31]。但中國的北極外交理應拒絕“一對多”外交方式，即中國一個國家面對整個北極理事會和所有的北極國家，而是堅定采取“一對一”的外交談判方式，逐一與每個北極國家打交道[32]。

四、余論

在全球化的條件下，各國經濟、政治、安全等領域的利益日趨交叉滲透，各種形式的雙邊或多邊國際合作于是逐步成為各國維護和拓展國家利益的重要途徑。近年來，各種類型的機制化、制度化國際經濟、政治和安全合作在全球范圍內展開，并推進了各地區的區域一體化和合作制度化進程。究其動因，正是相關國家為維護和拓展其自身或共同及交叉利益的需要。而且隨著生產力的發展，國家社會全球化趨勢的加強，民族國家的圍城意識正在走向終結，民族國家利益從國內走向國際，在當代，國家利益的拓展也已成為國家社會的普遍現象。更何況，一國，特別是大國的國家利益邊疆遠遠逾越出其國家領土的固有界限，也正是全球化時代到來的另一面影響。正是在此情勢下，北極地區也不例外地卷入了全球化秩序變革的時代背景。在全球化的視閾下，北極治理議題的產生本身即脫胎于全球化對北極地區問題的重構，北極區域治理的進程一方面深受全球化價值理念的影響，一方面又可為全球化在世界各地的實踐提供正面詮解和樣本示范。盡管北極治理的發展進程必然伴隨著不同參與國家的認知塑造和利益博弈，但中國對此進程的參與仍然可以為全球化時代的北極治理貢獻更有包容性的中國方案。中國需要在動態變遷的北極治理演進過程中不斷豐富自身所享有的北極權益內容，在角色定位和參與策略上完成從宏觀戰略目標到具體工作層面的實際對接。在維護中國北極權益的基礎上同時考慮北極治理在全球化背景下的發展遠景，從而以實際行動推進北極地區的人類命運共同體建設。