新時代中國政府績效評價研究

高 娟

(武漢大學 政治與公共管理學院，湖北 武漢 430072)

一、引 言

政府績效評價既是引導政府工作方向的“指揮棒”，起著管理控制和干預的作用，又是衡量政府工作成效的重要工具。在“經濟至上”績效評價體系的指導下，政府效率雖然得到極大的提高，各地經濟、社會有了長足的發展，但也導致中國經濟發展乃至社會發展走上了GDP至上的道路。新修訂的《中華人民共和國預算法》在第五十七條中新增了第三款，即各級政府、各部門、各單位應當對預算支出情況開展績效評價。這標志著預算支出績效評價從此納入法制化軌道。隨后，國務院發布了關于深化預算管理制度改革的決定，要求健全預算績效管理機制，逐步將績效管理范圍覆蓋到各級預算單位和所有財政資金，將績效評價重點由項目支出拓展到部門整體支出和政策、制度、管理等方面。

根據經合組織( OECD) 的統計，20 世紀 90 年代以來，政府績效評價在英國、加拿大、荷蘭、新西蘭、法國和德國等得到了廣泛應用。從當前學術界對績效的研究來看，大致有四種績效概念的界定方式：“第一種以韋氏為代表，強調績效蘊含的結果層面的意義；第二種是從過程的角度界定績效；第三種以經濟合作與發展組織為代表，主要從績效所反映出的能力的角度來認識績效；第四種是通過列舉績效內容給出績效的概念?！?Vigoda-Gadot(2016)[1]指出，政府治理質量取決于管理能力與績效評價的效果，建設質量強國需要其政府具備良好治理能力，較高的治理能力要求不斷改進績效評價系統的效能，發現推進績效評價的最佳機構。政府績效評價的推動較為可靠的方式就是從評價體制上入著手[2-4]。 Pollitt(2018)[5]回顧了40多年來全球范圍內政府績效評價的歷程，發現“由誰來評價”依然是核心且基本的問題，由政府自身推動的績效評價，數據的客觀性問題是顯而易見?？冃гu價與管理依然是現在公共管理的核心問題[6-7]。諸多學者初衷各異的績效評價研究，最終卻指向完善績效評價的體制，或者重塑績效評價的體制。Kearney(2018)[8]提出了“績效之基”的理念，他指出“提升政府績效評價的效果，必須從夯實‘績效之基’出發，也就是要首先在制度上界定清楚評價應該由何種部門、何種機構主導，以及在技術方面如何創新”。Furubo(2017)[9]則指出到底應該評價真實(現實)的政府行為結果，還是應該處理權力控制問題，這需要厘清政府績效評價的體制緣由。楊杰等(2000)[10]認為，對績效概念多維性的考量、績效評價標準的確定、評量指標體系以及多樣性評量指標的整合意義與方法等四個方面的問題，是績效評價的最基本問題。然而，這個說法還是過于寬泛。其實，無論是評價標準的確立還是評價指標體系的確定都首先要回答兩個問題，那就是“由誰來評價”和“要評價什么”。鑒于此，本文擬對改革開放40年以來的中國政府績效評價進行歷史性分析，采用文獻分析、對比分析的方法，分析理論變遷、體制變遷的邏輯，從“評價主體”和“評價內容”的演變分析政府績效評價最終目標是什么。

二、中國政府績效評價的內涵演變過程

(一)政府績效評價學術研究現狀

2019年5月8日在中國知網上以“主題”精確檢索的方式，檢索了自1978年以來有關“政府績效”“政府績效評估”“政府績效評價”與“政府績效評價體系”的文獻數量。發現知網上的發文數量自2008年開始呈下降趨勢，在2013年和2016年后下降趨勢更為明顯。在2013年時，有關“政府績效”的文獻尚有763篇，到2015年時減少到了586篇，2013年到2015年減少了177篇。2015年有小幅上升之后，從2016年開始發文量持續下降，從2016年的614篇減少到2018年的365篇，減少了249篇。究其原因，可能是中國政府績效評價研究一味引進、模仿國外研究理論與方法，導致缺乏具有中國本土特色的研究理論和研究方法[11-12]。因為中國政府績效評價的實踐自2014年以后，一直在延續原有做法，研究逐漸達到了飽和狀態，以致學界關于政府績效評價的相關研究出現停滯。

學界相關研究的減少原因是什么？是政府績效評價的實踐出現了停滯？還是政府績效評價的研究與實踐之間出現了偏差？本文認為是新時代進程中與時俱進的需求變化、是生產關系需要進一步適應生產力，因而需要進一步對政府績效評價注入新源泉、新思路。新時代背景下，政府績效評價并非是對GDP的摒棄，而是建立在“綠色的、高質量的GDP”基礎上的民眾獲得感的提升，為進一步推進“人的全面發展”做相應的改革。

(二)中國政府績效評價演變過程

1.評價價值取向的演變過程

新公共管理運動是催生政府績效評價最直接的外部條件，在新公共管理公共部門需要同私人部門具有同樣有效的運轉目標導向下，向私人部門借鑒績效評價的方法就勢在必行了。政府績效評價的價值導向也從注重“3E”變為了更加注重公平的“4E”，同時也必須重視在績效評價過程中，更多地發揮公共選擇的政治職能，公共物品與公共服務的供給程序體現公共決策、公民監督的程序。中國的政府績效評價實踐更是突出了這一演變過程，中國政府績效評價的價值發展歷程可以歸結為三個階段：第一階段，政府是組織權的主體，以機關效能建設為主的考評型政府績效評估在這一階段并沒有過多的第三方和公民的參與，完全是政府自身的管理行為。內部效率價值是此階段的根本價值追求。第二階段，獨立第三方和委托第三方(主要是以高校為主)成為組織權的參與主體，以第三方為主要參與方來進行的政府績效評估與管理。第三階段，混合的多元主體成為組織權的主體，可能的參與方包括獨立身份的咨詢機構、智庫、高等院校、社會團體等。在這一過程中，政府完全以公開的態度對待社會所給予的評價，并根據評價的結果來修正績效目標，從而真正形成在整個政府績效評價的流程中政府與公民的良性互動，體現公民本位、政府責任的價值追求。

2.評價主體的演變過程

從評價主體的視角來看，學者們對中國政府績效評價的實踐歷程認知經歷了：“上級政府對下級政府的考評”“政府自我評價”和“公眾參與政府績效評價”三個階段[13]。學者們對中國政府績效評價實踐的模式進行了歸納[14-16]，不同模式下具有不同的評價主體價值取向[17]。學者們總結出已有的政府績效評價模式的固有弊端為：缺乏民眾參與，難以體現民眾主體地位[18-20]。不管是由財政部門、人事部門、本級政府等內部機構，還是由紀檢部門、組織部門等外部職能機構來評價政府績效，都缺乏民眾的參與，難以體現出民眾的評價主體地位?；诠彩芡胸熑涡惺箤徲嫳O督權的審計部門，相對獨立于政府和民眾，利用其專業能力客觀、公正地對受托人履行受托責任的情況進行評價和監督，作為政府績效評價的負責機構能夠更好地體現民眾主體地位。另一方面審計部門以財務數據為走向，在監督財政資金的使用時，能夠獲取較為真實的績效信息，提高績效評價結果的準確性與可靠性。

在新時代背景下，政府績效評價也應以民眾為主體，以民眾獲得感為目標。民眾同政府之間是權力擁有與權力執行的關系，是公共資源的授予與接受的關系。民眾與政府之間產生了委托代理關系，政府受民眾委托而管理和經營公共資源、行使公共權力，所以政府應該受民眾監督、且對民眾負責。

3.評價內容的演變過程

從評估內容維度來看，中國政府績效管理模式大致可歸納為以崗位責任制和目標管理責任制為主要內容的績效評估，以社會服務承諾制為主要內容的績效評估，以效能監察為主要內容的績效評估，以效能建設為主要內容的績效評估，以督察驗收重點工作為主要內容的績效評估，以提高公民滿意度為主要內容的績效評估，以經濟社會協調發展為主要內容的績效評估，以地方政府領導班子實績考核為主要內容的績效評估，以公共支出績效考評為主要內容的績效評估，以地方人大對其選舉和任命的領導干部的評議為主要內容的績效評估等 10 種類型[21]。改革開放40年來，學者們從不同的維度對政府績效評價內容的總結[22-24]，凝練出評價內容的演化歷程。

本文依據不同時期的政府績效評價的價值目標，從社會價值向公共價值的轉變過程，將政府績效評價內容分為五個階段。從“評價主體”和“評價內容”兩個方面梳理改革開放40年來政府績效評價的問題變遷的脈絡發現：首先，政府績效評價體系理論指導的紛爭以及有效的評價主體的歧義都有待完善。其次，現有的評價主體選取過程存在“短視”傾向，往往造成評價結果反映不了事實的尷尬局面，定性指標缺乏對政府民眾服務精確而科學的校準，而定量指標又缺乏對政府民眾服務的價值取向、倫理維度等本質的考量，導致政府績效評價主體轉移和價值取向裂變。最后，民眾獲得感觸角持續延伸，動態跟蹤評價將成為常態?；诿癖姭@得感的政府績效評價，將使民眾不再繼續充當“門外漢”的角色，更多地被賦予主動參與和選擇的機會。民眾獲得感的評價強調主觀和客觀的統一，并且民眾獲得感作為一種導向標準，將其作為考評手段納入政府績效評價的體系與機制中。因此，只有來源于社會、來源于民眾的政府績效評價才能獲得合法性基礎[25]，也只有根植于社會、民生的政府績效評價才是可持續的，民眾獲得感的提升是政府績效評價的根本動力和最終價值目標。

由于“民眾獲得感的提升”這一公共價值的進一步確認，夯實了政府績效評價的體系建立。無論是理論層面還是實踐層面，政府績效評價的“評價主體”和“評價內容”都不再按照原有的模式運行，確立了民眾全過程參與、以提升“民眾獲得感”為根本的評價內容，評價內容不僅包括經濟發展、效率等任務型、顯性的指標，而且也包括了民生、幸福、公平、法治等非任務型、隱性的指標，也不再是單一的評價模式，而是多種評價模式的組合與互補。這種圍繞民眾全程參與的多元主體共評、以民眾獲得感為根本的模式，讓中國政府績效評價有了新內涵、新思想，這也意味著政府績效評價進入了全面發展的新階段，進入了評價的新常態。

4.評價方法的演變過程

在我國的政府績效評價實踐中，許多的評價只是簡單地根據個人感覺與判斷進行打分或評級。這種評價主要是憑感覺打主觀印象分，既沒有對目標實現情況的跟蹤監測，也沒有對績效變化情況原因的科學分析，反映的只是評價人員的一種主觀的判斷?？茖W性和客觀性是政府績效評價最基本的要求，簡單打分式的評價顯然達不到這一要求。

目前，政府績效評價方法也正在逐漸改變，慢慢對政府政策和項目產生的結果進行系統性分析，重視實證主義的研究設計，重視對過程與結果的監測，重視應用統計抽樣技術收集證據，重視對收集資料進行分析和解釋，以及重視建立可預測的因果關系模型。一系列的實證分析技術的方法，例如觀察法、問卷調查、實地訪談、專題小組、專家評判、德爾菲法、統計抽樣、成本一效益分析、(準)實驗研究設計、多元回歸分析、投人產出分析以及系統分析等正在進入政府績效評價過程。

三、價值取向扭曲與政府績效評價的調整

目前人民群眾對美好生活的需求日益增加，不僅對物質文化生活提出了新要求，而且在民主、政治、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求也日益增多。以GDP為導向、自上而下的政府績效考核給中國經濟帶來高速發展，同時也導致了包括政府、社會和民眾在內的整個社會誠信的缺失，中國社會信任水平從1990年的60.1%下降為2007年的52.3%[26]。民眾獲得感并未隨經濟同步發展，引發一系列的問題，主要表現為：

(一)民眾獲得感不高

“獲得感”一詞是指獲得某種利益所帶來的滿足感，是建立在“客觀獲得”的基礎上的一種主觀感覺[27]，“獲得感”的提出使人們的利益具有衡量指標的可能性，而“幸福感”在一般情況下是不可衡量的[28-29]。新時代的中國，“獲得感”這種更實質的“得到”、更加貼近民生和民意。本文從居民收入分配、社會保障、生存環境與安全保障、居民消費等民眾獲得感方面與中國經濟發展情況對比的過程中，發現以下幾個方面的問題：

中國GDP從1987年的1.2萬億逐年上升至2017年的82.1萬億。但是，從一些社會民生指標上看，中國居民的獲得感并沒有隨著經濟的增長而提升。從分配公平和社會保障的角度上看，自1994年起，中國的基尼系數就超過了0.4，這表示中國居民的收入差距達到“較大”程度；另外，在整體趨勢上，中國的基尼系數同樣呈現出顯著的增長，也就是說，隨著經濟的增長，中國居民收入分配反而越是趨向不公平，其收入差距逐漸增大。國際比較顯示，中國、法國、英國三國的貧富差略有下降，德國和美國與轉折點相比，有所下降但自2015年以來略有上升(見表1)。

另外，以失業率為例，統計發現，雖然相對GDP的增速，失業率的增速相對“平穩”，但是也呈現出較為明顯的增長。從絕對數來看，1987年的失業率為2.04%，失業人口數在0.22億左右，2017年的失業率為3.9%，失業人口數卻達到0.54億，失業率相對提高1.86個百分點，但失業人口數卻增長了近1.5倍。

在生存環境與安全保障層面，中國過去幾十年經濟的發展是以消耗資源和損害環境為代價。1985—2015年，全國污水排放量從41.52億噸增加至716.18億噸。截至2016年底，我國二氧化碳排放占全球排放總量的28%左右。其他的生態挑戰包括水污染和水資源匱乏、土地退化、土壤污染、生物多樣性被破壞、固體垃圾的管理等。環境污染不僅帶來巨大的經濟成本，使人們在環境治理和健康等方面增大開支，而且會通過影響人們健康的方式損害社會人力資本積累，制約經濟長遠發展。統計發現，中國人均CO2排放量的趨勢線與GDP的趨勢線幾乎一致，污染排放總量超出環境容量，生態損害超過了自然再生能力，環境在為經濟讓路。另外，基于人民法院一審案件數的增長趨勢來看，中國居民生存的安全狀況也不容樂觀。在1987—2017年間，一審案件數保持年均8.7%的高位增長；以2005年為節點，在此之前，一審案件的增速在6%左右，而在2005年之后，其增長達到12.2%，翻了一倍，這與GDP的增長狀況恰為反向。

在居民消費層面，從1987—2017年，居民消費價格指數(CPI)總體呈上升趨勢，年均漲幅在5%左右，尤其是在2000年以后，CPI年均增長率更是高達8%。居民消費價格指數總體上漲，這表明我國物價水平整體上漲。其弊有三，一是物價上漲使民眾減少對部分消費品和服務的消費或者是選擇更加便宜的商品和服務替代，甚至是選擇劣質產品，在一定程度上會降低居民的生活質量，減少民眾的獲得感。二是物價上漲使得民眾實際可支配收入降低，增大了居民的生活壓力，導致居民為賺取更多的收入，采用增加工作量、改變職業或外出務工等方式來彌補物價上漲帶來的實際生活水平下降，從而改變了居民的生活方式與生活狀態，導致民眾獲得感的減少。三是物價上漲會導致收入差距進一步拉大，收入差距的擴大一定程度上使得民眾的“相對剝奪感”增加，這也不利于民眾獲得感的提升[30]。

以經濟發展和效率為主要價值取向的政府績效評價，在GDP增速、財政收入等快速增加的同時，社會公正、公平、環境、民眾幸福感、安全感、獲得感并未成比例上升，反而呈現出公平公正、民生與效率之間的價值沖突。首先反映社會公平的居民基尼系數高于警戒線；其次在唯GDP的績效觀導向下，環境污染、食品安全、群體性事件等問題與民生發展的方向背離，嚴重影響了民眾的主觀獲得感。在經濟持續發展且高質量發展的引領下，社會組織也不斷的發展壯大，民眾參與公共事務的形式也從單一走向多元，民眾參與政府績效評價成為了必然趨勢，且逐步常態化。

(二)對政府績效評價的影響

政府績效評價對于加強政府責任、提高政府效率、監督政府行為、提高政府績效和改善政府形象至關重要。當前，民眾作為評價主體的參與度低、參與路徑不暢且流于形式。政府績效評價“由誰考核”的問題，以上級黨委政府全權評定的績效評價模式下，為了獲得更高等級的評價結果，往往以迎合上級政府的要求和“喜好”而開展績效評價。民眾沒有真正的參與途徑，即使政府行為給民眾獲得感帶來了很大影響，民眾也無從表達訴求。其次，政府績效評價中往往重視顯性指標，忽視隱性指標。政府績效評價把GDP增速作為評價的主要內容，忽視了隱性的資源消耗、環境污染、就業率以及民眾獲得感等指標，同時也導致了“政治錦標賽”等問題的產生。傳統的由上級政府主導全過程的政府績效評價，無論是在“評價主體”還是在“評價內容”方面都暴露出了諸多弊端。

表1 中國、德國、法國、英國和美國的基尼系數(2004-2016年)

數據來源：世界銀行。

四、政府績效評價分析范式的轉型

(一)從經濟人轉向社會人

公共選擇理論以“經濟人”假設作為分析工具，將經濟學中的“經濟人”假設移植到政治領域，將經濟市場上的交易分析擴展到政治領域，把人們在政治領域的相互作用過程視作“政治上的交易”，認為政治過程的基礎也是交易動機、交易行為，政治的本質是利益的交換[31]。在這種理論范式分析下，在政府績效評價的實際操作中，官員以實現自身利益最大化為行為動機，以個人的晉升為激勵手段。這必然會忽視社會公眾的利益訴求，使得官員個人的私利與公共利益對立，最終會損害公共利益?；谖小砝碚?，政府受公眾委托行使公共權力、管理和經營公共資源，政府官員需以公眾利益為核心，以實現社會公眾利益最大化為行為準則。顯然，基于“經濟人”假設分析下的政府及其官員的行為是與委托—代理的原則所沖突的，在政府績效評價也偏離了公眾作為評價主體的軌跡。人們對于社會資源的占有與分配從“占有”向“共享”轉變，社會治理理念從“競爭”向“合作”、從“管理”向“服務”轉變。這種轉變必然要求基于“經濟人”“去道德化”的追逐利己的制度主義，更新為“誠信”“共享”“合作”的以“行動主義”為理論基礎的模式。

(二)從制度主義轉向行動主義

工業社會是建立在“經濟人”假設基礎上的，突出強調個人自我利益追求和滿足，主張通過刺激與滿足人的自我需要而讓人的行為能夠符合社會控制與經濟發展的目的，結果只能導致整個社會治理的“制度主義”與“去道德化”狀態[32]。而在以行動主義為特征的思維范式下，人的行為動機是基于認同和共識而不是個人自我利益的追求，將人的行動置于核心位置，人人都是行動者、參與者。張康之(2016)[33]認為社會的治理進化正在從制度主義向行動主義轉變，人類的行為模式從分工-協作模式向合作行動模式轉變，在全球化、后工業化進程中的社會治理模式將從人的共生共在出發，形成一種合作型社會治理模式。對于政府績效評價的研究亦是如此，要推翻原有的基于“經濟人”假設的范式預設，推行以“行動者”為核心的研究范式。鼓勵更多社會公眾參與到政府績效評價中來，以合作治理的方法，要求更多的民眾參與，要求匯聚更多民眾的力量，通過道德和信任機制讓績效評價體系運轉。

(三)從管理轉向治理

一般而言，治理意味著多元主體之間的信任、互動與合作。全球治理委員會(CDD)對治理的概念進行了界定，認為“治理”是指“各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方法的總和，是使相互沖突的或不同利益得以調和，并采取聯合行動的持續過程”，這既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或符合其利益的非正式制度安排。從政府績效的來源來看，它是政府內部管控與外部主體協同參與治理的結果，政府績效產生的外部動力日趨明顯，第三方機構的參與和普通社會公眾的參與日益成為地方政府績效治理的重要主體。學術界對何為政府績效治理尚沒有一個規范的學理概念。

政府績效治理是指政府以及其他的社會公眾、團體和個人通過規范的制度和政策實現對于地方政府績效產生過程的充分有效的參與、監督、問責和質詢等，并借此實現國家和社會公眾的最終利益。它強調政府之外主體的協同參與治理過程對于政府績效實現的作用。其基本特征包括：(1)政府績效“生產”和治理主體的多元化，既包括上級政府，又包括本級政府在內的地方政府，還包括其他的社會組織、社會團體和社會公眾。(2)地方政府績效的治理手段和工具。作為軟法的法律、制度和政策。(3)地方政府政府績效治理客體：地方政府行為及其績效。(4)社會公眾參與地方政府績效治理的途徑：參與、互動、協商、問責等。(5)地方政府績效治理的目的在于實現國家利益的同時，也有效地為當地的社會公眾提供優質的公共產品或公共服務，同時實現政府與民眾之間的價值關系的回歸即真正實現“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”，堅持全心全意為人民服務，實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益，從而真正滿足人民群眾對美好生活的向往，社會治理以人民群眾為主體力量。

(四)從體系轉向生態

績效評價系統是政府績效管理的一個管理控制系統，其主要職能是監控政府戰略與規劃的實施，確保政府預期計劃的實現。當然，績效評價系統由績效測量(監測)、績效評價和結果運用三個部分構成，并不妨礙它們可以有各自不同的主體，如績效測量通常由項目或機構的管理部門實施；績效評價的主體可以是項目或機構內部的(如政府內部的評價機構)，也可以是獨立的第三者(如研究機構、學術團體、咨詢公司等)，還可以是社會參與式的；結果運用的主體則是各種利益相關者，如政策制定項目者或項目管理者、社區居民等。所以，如果將政府績效評價視作為一個系統，那么績效評價的主體就應該是多元化的主體。這種多元化的主體既包括了評價機構，還包括了主要的利益相關者。

五、結論與政策啟示

新時代中國政府績效評價中“評價主體”具有多元化的特征，且權力分配的重心要往下移，民眾作為評價主體的地位的明確，使政府績效評價主體真正多元化，從而在政府績效評價的出發點上體現了評價的意義，夯實了政府績效評價的公共性和合法性?！霸u價內容”導入了以誠信為核心、民眾獲得感為目標，為政府績效評價提供了新坐標，避免了以單純追求GDP為主要特征的政府績效評價的方式，將考評的價值導向從“經濟績效”為主轉變為“以民眾獲得感”為主，進而能更好地提出政府“為民謀福祉”的工作改革方向與具體策略，把民眾對美好生活的向往作為奮斗目標。

在新時代的背景下，要深層次的理解和創新性的構建中國政府績效評價的內涵。本文從以下方面對政府績效評價提出政策含義：

(一)評價主體為民眾全過程參與

實現民眾獲得感在政府績效評價中的全過程參與，是促使政府落實其公共責任和實施良好治理的重要方法，也是政府提升行政合法性的重要途徑。質量的本質內涵就是要滿足社會主體的需求，在我國，發展質量則表現在對于民眾美好生活需求的滿足；政府績效評價作為反映一個國家全面質量發展狀況的綜合性評價指標，應遵循質量發展的基本內涵，將廣大民眾的直接訴求、獲得感納入其中，這樣的結果才足以體現政府績效評價的價值目標是提升民眾的幸福感、安全感和獲得感，而非單純的經濟發展。廣大民眾各個方面利益訴求與獲得感的不斷提升與超越，既是我國政府績效評價的出發點，也是根本目標。

民眾參與政府績效評價的各個環節是應對價值沖突的基礎，只有在政府績效評價的各個環節做到民眾參與、信息公開，才可能了解民眾價值訴求，為預見和解決沖突創造條件。在政府績效評價目標確定的過程中，一開始就將民眾的訴求列入政府的行為目標，那么政府的作為在一定程度上就會考慮民眾的需求。民眾參與政府績效評價的全過程的意義在于：首先，民眾與其他評價主體之間是一種相互合作和競爭的動態博弈的過程。政府績效是根源于社會偏好與多元價值博弈后的集體性政治表達，民眾參與成為績效評價實施過程中的核心，民眾在政府績效評價中的主體地位得到彰顯。其次，民眾參與能夠使政府更清晰的了解民眾的價值訴求和偏好，成為政府感知公共價值的必要機制。傳統公共行政“政治—行政”二分的運作前提和理性科層制的組織把政府行為和民眾訴求割裂開來，使得績效評價脫離民眾的實際需求、公共部門與民眾爭利以及績效評價唯GDP增速等一系列績效異化現象。再次，民眾全過程參與績效評價有助于形成政府績效評價的治理網絡，整合社會資源，構建多元主體的評價網絡，通過績效評價的方式促進民眾參與成為控制績效損失的重要機制。最后，在評價主體多元化、民眾基本訴求差異化、治理環境復雜化的中國社會情境下，需要民眾全過程參與政府績效評價的模式，讓民眾從源頭上參與，表達自己的需求、參與治理的內容設計、績效考核方案，從自身獲得感出發對政府績效進行滿意度測評，從而形成表達訴求和有效參與相結合的良好互動機制。

(二)評價內容是民眾獲得感提升和“綠色GDP”相結合

新時代背景下，為政府績效評價注入以“個體生活+社會福利+社會保障”的民眾獲得感+“綠色GDP”的經濟發展相結合的新元素。衡量一個國家質量發展的最好的方式，是通過經濟增長與社會發展來不斷提升民眾的福祉，最終實現人的發展。從微觀的個體層面來看，民眾獲得感最直接的體現在對民眾個體生活水平的改善與提高。從宏觀的社會層面來看，民眾獲得感則表現為整體社會福利供給的富裕與便利程度。從可持續的發展層面來看，民眾的獲得感最終是要實現民眾的自由可持續發展。政府績效評價“以人為本、人的全面發展”為評價內容，評價維度依次遞進，由外而內，方能全面系統地反映與測度民眾感知、民眾獲得，真實的體現政府績效評價的質量。用民眾獲得感來度量政府績效主要集中體現在：政府對民眾的物質生活、精神生活、社會福利、個人發展、社會發展等五個領域的服務程度。首先以民眾獲得感為核心構建政府績效體系是保障和改善民生的迫切要求。保障和改善民生是高質量發展背景下政府績效管理的重要目的之一。其次，注入以民眾獲得感為評價內容是維護社會公平正義的必然要求。再次，以民眾獲得感為核心構建服務型政府績效體系有助于真正實現政府決策的科學化、民主化，更加符合民眾的訴求和期待。最后，注入以民眾獲得感的評價內容能夠夯實政府的合法性基礎。

要多謀民生之利、多解民生之憂，在發展中補齊民生短板，保障全體人民在共建共享發展中有更多獲得感，不斷促進人的全面發展?！懊癖姭@得感、人的全面發展”已成為新時代評判政府績效的根本標準。因此在新時代高質量發展的背景下，重點考慮以民眾獲得感為導向打造政府績效評價的內容與指標體系，就顯得十分必要。新時代背景下“政府績效評價的內容”應是結合大數據技術的經濟發展質量綜合評價系統，以隱性的“民眾獲得感、安全感、幸福感等”和顯現的“綠色GDP”為目標的主客觀相結合的政府績效評價體系。一方面政府績效評價能夠全面反映“人的全面發展”和“經濟發展質量”的各個層面的內容，讓質量的“固有屬性”與“滿足需求”相結合、相統一。另一方面依據政府績效評價的內容進一步落實并將結果進行反饋，從而更好地提出政府“為民謀福祉”的工作改革方向和具體策略。

(三)“底線保障+客觀發展+主觀感知”的多層次、多維度評價視角

評價維度的劃分只是從平面上解決了政府績效評價體系的廣度范圍問題，而對每個維度具體指標的選擇則應體現出縱向的層次深度。在評價指標的層次劃分上，考慮從“底線保障+客觀發展+主觀感知”三個層面來著手。底線保障考量的是每個維度具體領域的“民眾獲得”是否達到基本水平，是否能夠讓民眾有最基本的獲得感；客觀發展考量的則是在實現基本“獲得”保障的前提下，“獲得”質量的高低程度；主觀感知考量的則是基本“獲得”保障以及“獲得”質量發展對于民眾主觀感知的滿意程度；這樣的選擇是按照推動發展質量發展的動力主體來劃分的?！暗拙€保障”主要考核的是政府這股推動力，在民眾基本生存發展需要滿足的過程中，政府的準確定位應當就是保底線?！翱陀^發展”主要考核的是市場機制這股動力，市場上的產品與服務的供給是促使民眾發展需要不斷得到滿足的保障?！爸饔^感知”則是從民眾的主觀感受視角來看待政府對于“底線保障”以及市場對于“客觀發展”所起的作用。

(四)構建法規和標準為主的評價體制機制

政府績效評價是一項復雜的系統工程，具體內容包括確定公共政策評價得以進行的標準、收集有關評價對象的各種信息、運用信息和評價方法對政策價值做出結論、利用評價結果提出建議和措施等多方面內容。確保政府績效評價在統一的法律制度框架下運行，做到有法可依、有法必依。明確各級政府制定和執行經濟發展政策應進行績效評價，確立政府績效評價的重要地位；規范政府績效績效評價主體、客體的權力與責任。同時，政府績效評價既涉及不同區域，也會涉及不同政府部門。各個區域和部門的績效評價標準應該有所不同。建議探索運用統一的原則和要求，按照不同績效評價對象設定不同的績效標準或標桿基準，建立起分類、分級、分階段的績效指標體系，確保能夠根據自身情況因應調適。

(五)強化績效評價結果的有效運用

通過政府績效評價，促進政府更好地深化供給側結構性改革，落實新發展理念，引入高質量發展服務標準，改進政府管理和服務流程，不斷修訂和補充發展政策內容，促進評價的規范化和程序化，形成良性循環通道，為我國經濟管理社會發展提供優質高效的公共產品和服務。政府績效評價是一個問題診斷、績效反饋和組織學習的過程，要避免為評價而評價的錯誤傾向，以前瞻性思維，把握重點，縱深切入，講求績效，形成績效評價結果反饋利用體系。此外，還要加大績效評價結果運用力度，形成績效信息收集、風險預警、問題診斷、成因研判、政策優化和績效改進的良性循環；加強績效評價結果公開力度，提高公眾認識、參與或監督政府政策決策過程能力。此外，政府績效評價旨在持續性改進績效、提升管理質量、增強政府服務滿意度。加大改革創新的力度，用機制來保證政府各項政策的推進和實施，用制度來確保各項服務承諾事項的兌現和落實。在這一過程中，可考慮探索建立政府績效評價結果行政問責制度、政府績效獎懲制度等，充分發揮績效評價的效果。