中美生態損害賠償制度的功能主義比較

摘要：縱觀我國現行的生態損害賠償的法律制度，我國的自然資源損害賠償立法、司法規范缺乏秩序效果，缺乏生態損害衡量標準，美國的環境法研究起步早，有關環境損害及賠償的研究界定清晰。通過對比中美兩國的自然資源環境生態環境損害賠償制度，比較兩國制度的差異和優勢，選擇性借鑒美國制度優勢，從而為建構新時代我國的生態環境損害賠償制度提供思路。

關鍵詞：自然資源；生態損害賠償；功能主義比較法

2005年之后，法學界就我國的生態損害的界定與分類等問題基本達成共識，對生態損害的關注度逐步提高。美國環境法研究較早，在法律規制的廣度和深度上有長足的發展，可資借鑒。

一、美國法針對生態損害賠償的法律策略

（一）索賠主體

從美國自然資源生態環境損害賠償制度的建立過程中，求償主體在聯邦自然資源損害賠償法律中最終確定是建立在公共信托和國家親權制度概念被普遍接受和不斷的在普法中的案件中被引用的基礎之上，最終確立了“在涉及自然資源損害的情形下，美國總統或者其授權的任何州代表，得以這些自然資源的所及的公共福扯以信托人的名義對此類損害釆取相應的行動。參與生態環境損害救助并為此付出對價的主體和生態環境本身可以作為原告提起生態環境損害訴訟?！币虼?，針對自然資源損害，聯邦政府、州政府和印第安部落等主體可以作為索賠主體進行求償。公民和環保組織被排除在自然資源損害索賠主體之外，但其可以針對特定環境違法行為訴請禁令，或起訴行政機關要求其履行職責。另外，從《超級基金法案》不難看出，各州環保機構、地方環保機構作為主要的求償主體之一。

（二）責任人的認定

美國自然資源生態環境損害賠償的責任人的認定的環節中最主要最突出的一個概念是潛在責任人的認定，其包含了根據財產轉移的所有時間節點上的所有的所有人，同時也包括使用或者處理自然資源的所有程序上的所有參與者。潛在責任人的概念以及其認定過程的變化體現了個三方面的認定標準。第一，其涵蓋的時間長度不局限于當下，這一規定從賠償主體認定范圍的角度能夠全面的對責任人進行追償；第二，另一標準是打擊以轉移財產為目的的逃避承擔生態環境損害的責任；第三，從另一個層面上說，對潛在責任人的認定和追償不僅僅關乎損害賠償的環節，最重要的是對于重建或者替代成本的承擔，或者之后由超級基金追償提供了便利。[2]因此，潛在責任人的認定對于有效的全面的承擔自然資源生態環境損害賠償的責任是十分必要的。

（三）賠償范圍

美國內政部（DOI）制定的具體的自然資源損害賠償規則（簡稱“DOI規則”）?，F今DOI規則中自然資源損害賠償的范圍是：（1）將受破壞的自然資源恢復或修復到它們能夠提供基準服務狀況的費用，或者（2）替換以及/或者獲取同等的能夠提供此種服務的自然資源的費用，損害賠償的金額還可能包括從有害物質釋放直到恢復、修復、替換，以及/或者獲取同等基線的服務的時期內，公眾所失去的可賠償價值的全部或者部分的服務損失。

（四）磋商

長期以來，美國環境法學者大多聚焦于環境污染引發的侵權救濟，較少論及自然資源破壞引發的生態損害賠償問題。著作方面，僅有《自然資源損害責任：超越了侵權》一書在其中一章提到了磋商和解的優勢，但是沒有論及其適用范圍。有學者認為，超過95%的甚至幾乎所有的生態環境損害賠償訴求最終都是通過磋商和解結案。法律授權是美國生態環境損害賠償磋商制度的前提。聯邦政府和州政府作為受托人必須在法律授權范圍內，以賠償權利人的身份就生態環境損害賠償請求與賠償責任人進行磋商。評估標準是美國生態環境損害賠償磋商制度的核心。

二、中國法針對生態損害賠償的法律策略

（一）索賠主體

就我國現行的法律規定而言，依據我國《憲法》第9條規定礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，我國有政府和國家或者其他行政部門作為求償主體具有天然的法理法學依據?！董h境保護法》第6條，一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告?！端廴痉乐畏ā返?6條和《大氣污染防治法》第62條第二款規定了解決因大氣污染、水污染引起的損害賠償責任和賠償金額的糾紛，可以根據當事人的請求，由環境保護主管部門、海事管理機構、漁業主管部門按照職責分工調解處理的前置程序。2012年《民事訴訟法》第55條，法律規定的機關和有關組織可以對污染環境等損害社會公共利益的行為向人民法院提起公益訴訟。因此，求償主體并沒有明確的規定，由各級政府以及特殊法規定的相關部門，或者國家層面的國務院作為我國自然資源損害賠償的主體較為合理。

（二）主體認定中的“潛在責任人”問題

基本上，在我國自然資源生態環境損害賠償主體的認定方面，現行的法律主要是基于環境污染所產生的對財產和人身所實施損害行為的主體，這和一般的侵權法下的責任主體是有重合的，同時，對于潛在的責任主體的認定也是基于侵權法上的連帶責任這一部分予以認定，忽略了自然資源生態環境損害的長期性和潛伏性的特點。因此，在試點方案中的總目標和要求中也對明確賠償主體的要求有所體現。[6]同時試點方案還對賠償主體的范圍與一般的侵權主體進行區分，可以說一般侵權主體與生態環境損害賠償主體的外延有重合的地方，但是兩者并非完全等同，否則方案中就不會就索賠主體的問題單獨提出進行試點和探索，直接解釋使用一般民事侵權主體即可。

（三）賠償范圍

我國對生態環境損害賠償的標準和生態環境損害的范圍的確定缺乏相關的法律規定，現行我國對于自然資源的損害賠償主要是基于侵權法下對人身和財產的賠償以及對于漁業資源相關的有限的海洋生態環境的損害賠償，在《水污染防治法》第89條，因水污染引起的損害賠償責任和賠償金額的糾紛，當事人可以委托環境監測機構提供監測數據。環境監測機構應當接受委托，如實提供有關監測數據。[7]2015年《生態環境損害賠償制度改革試點方案》規定了“生態環境損害賠償范圍包括清除污染的費用、生態環境修復費用、生態環境修復期間服務功能的損失、生態環境功能永久性損害造成的損失以及生態環境損害賠償調查、鑒定評估等合理費用?！?/p>

（四）磋商

磋商制度是公法與私法相結合的一種救濟形式。賠償（磋商）權利人與賠償（磋商）義務人是一對核心的法律關系主體。其中，生態環境損害賠償司法實踐中，鑒定評估結論的真實性系磋商主要內容之一，也是爭議較多的磋商事宜?！陡母锓桨浮访鞔_了“磋商前置”，但未規定磋商的具體程序。決定磋商后，雙方的正式磋商含調解與和解兩種方式。磋商成功后，賠償權利人與義務人將簽署賠償磋商協議，協議自雙方當事人的簽章后生效，置于是否需要備案，目前存在爭議。此外，有關磋商的次數，各地區政策規定一般不超過兩次，即當事人因主客觀原因不能履行協議的，可以再次進行磋商?！陡母锓桨浮访鞔_了經磋商達成賠償協議，可以依照民事訴訟法向人民法院申請司法確認。經司法確認的賠償協議，賠償義務人不履行或不完全履行的，賠償權利人及其指定的部門或機構可向人民法院申請強制執行。

三、中美異同、闡釋與理論啟發

下文先按照主體到賠償范圍到磋商順序總結中美生態損害賠償制度異同，進行現象解釋與蘊意闡發。

（一）闡釋與啟發Ⅰ：索賠主體再探討

相比較我國的自然資源生態環境損害賠償的求償主體而言，美國的求償主體的獲得的理論基礎和該國本身的自然資源的物權權屬以及該國的法律傳統而言更為薄弱，且發展的過程更為艱辛，其需要通過有從法理概念上革命，轉變公眾的概念從而使得實際的立法、司法發生相應的改變，同時在其法律發展和變革的過程中，部分具有環保意識的法官成為該領域的先驅者，另外，在美國自然資源生態環境損害賠償制度中，對于潛在責任人的追償的程序繁瑣且耗時耗費較多，因為該制度下的主體的認定具有較強的可變性且責任人的抗辯權的適用較為普遍。

因此，我國對于生態環境損害的賠償在現行法律層面上不存在求償的主體，現行的法律主要損害救濟環境污染所帶來的損害賠償，加之民法上的侵權損害賠償。由各級政府以及特殊法規定的相關部門，或者國家層面的國務院作為我國自然資源損害賠償的主體較為合理因此，由政府或者政府部門作為求償主體在民法上或者行政法層面對損害責任人提出追償裏在我國較為理想的追償方式。

（二）闡釋與啟發Ⅱ：生態損害賠償磋商制度的完善

美國生態環境損害賠償制度在理論上研究不足，實踐中卻如火如荼，兩者形成鮮明對比。這與美國法律文化傳統有關：一方面，美國將生態環境損害賠償建構在較為成熟的環境公共信托理論上，從而套用相關制度避免了磋商的基礎理論論證；另一方面，美國司法制度不論是在私法領域還是公法領域，都十分注重和解及當事人意思自治，從而沿用相關規則避免了磋商的專門程序設計。

同理，我國生態環境損害賠償磋商不僅是操作層面的問題，更涉及到理論和程序設計等制度層面的問題。更何況我國還缺少與美國相類似的有益于該制度直接運行的法律文化傳統，尤其需要學界對磋商制度的可行性、性質、原則、目標等基礎問題加以論證，否則難免在制度倉促推行過程中陷入困境。

（1）盡早建立數據庫。美國生態環境損害賠償磋商制度實施以來，一直未形成官方的完整數據庫，為法官比較、學者研究和公眾監督帶來了極大的不便。為了避免這樣的研究困境，我國生態環境損害賠償磋商制度在實施之初就應該做好信息統計和數據整理工作，在全國范圍內建立數據庫，并且形成跨部門信息共享，為該制度的未來發展、完善和改革提供原始研究資料。

（2）評估標準精確化。美國生態環境損害賠償磋商和解金額個案差別很大，并且金額差別與損害類型、賠償責任人類型、技術標準、時間或地點等因素相關，但是這種相關性并未形成任何可預期的特定估算比例。這也正是我國生態環境損害賠償磋商制度設計的難點所在。我們應認識到：一方面，評估標準的精確化在短期內確實是無法完成的任務，盲目追求量化、細化可能適得其反，不妨借鑒美國經驗暫時先通過設立抽象價值標準加以審核；另一方面，因為法律制度的正當性蘊含于可預測性之中，在制度穩定運行、相對成熟后，還是要嘗試在充分數據研究的基礎上，創設更為具體可行并且相對統一的技術標準，為相關案件的磋商和解金額提供參照和指引。

（3）擴大覆蓋范圍，豐富賠償方式。生態環境損害賠償磋商結果較為單一，以金錢損害賠償方式為主。今后要注意豐富磋商方案中的賠償方式，在經濟責任之外，應同樣重視“復種補綠”“恢復生態”等恢復原狀類的行為責任方式。

參考文獻：

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[6] 程雨燕.生態環境損害賠償制度的理念轉變與發展方向——兼與美國自然資源損害制度比較[J].社會科學輯刊，2018（03）.

[7] 張瑞萍.論生態環境損害賠償制度[J].渤海大學學報（哲學社會科學版），2017（05）.

[8] 陳小平.生態環境損害賠償磋商：試點創新與制度完善——以全國首例生態環境損害賠償磋商案為視角[J].環境保護，2018（08）.

作者簡介：張家慧（1994—），女，湖南吉首人，土家族，在讀碩士，研究方向：環境與資源保護法。