新時期提升基層政府治理能力研究

潘紅宇 王磊 劉亞男

摘要：我國治理體系與治理能力現代化建設是一個重要的課題，現階段下全球局勢與經濟發展形勢多變，基層政府所面臨的社會治理問題、經濟領域問題及其他各方面日益復雜的問題下，需要一個更有效率和治理能力的基層行政部門，在探討行政組織的特征及其存在的職責、行政官員的動機及其不同行為模式的原因，通過行政組織和不同行政官員類型的視角進行分析，以基層工作應當抓重點事務，完善基層工作的評價機制，減輕文山會海的基層工作負擔，妥善處理“為官不為”現象為切入點，為新時期我國基層政府部門改革及治理能力提升提出有益的建議。

關鍵詞：國家治理能力現代化：行政組織：行政官員：動機與行為模式

文章編號：978-7-80736-771-0（2020）01-113-03

前言

習近平總書記指出，推進國家治理體系和治理能力現代化是堅持和發展中國特色社會主義的必然要求。隨著改革的不斷深化，對我國治理體系與治理能力提出了新的要求與考驗，公共部門需要改善自身的治理能力與治理體系，適應現階段經濟發展水平與人民對公共服務的要求。在新的發展階段，以習近平總書記為核心的黨中央對政治生態和政治風氣的治理越來越嚴格。然而，在嚴格的紀律下也衍生出多做多錯，不做不錯的形式主義思想，形成“為官不為”、懶作為、慢作為現象。以行政組織及其內部的行政官員為基本研究單位，分析其動機與行為模式對改善行政部門治理能力與構建我國治理能力現代化有著重要的意義。

一、相關概述

（一）行政組織的特點與主要任務

行政組織有其自身存在的特點與意義，目前社會分工日益復雜化、精細化，不同類型的工作種類繁多，經濟發展中所面臨的問題也越來越復雜，這就要求行政部門有一個強有力解決問題的組織機構，承擔相應的職責。主要包括：第一，通過稅收等手段來協調收入的再分配問題。在全面建成小康社會之際，如何協調再分配的地區與不同職業之間的均衡發展，是一個重要而急需解決的問題：第二，對社會經濟領域的監管與宏觀調控。當面臨市場失靈或資本市場危機時，需要政府部門強有力的宏觀調控作為保證社會穩定和市場經濟秩序的有效保障措施。第三，法規制定與執行及維護社會穩定。通過行政組織的治理和提供公民所需的公共服務，來維持社會穩定和正常秩序有序進行：對社會中弱勢群體或群眾所急需的產品進行調配和供應，滿足人民群眾日常生活所需。

（二）行政官員的基本特征

基于行政部門采取科層制的組織結構，在組織內部使用等級制來管理各個層級的事務。在組織每一個層級當中，都有一定級別和職權的行政領導，本文分析的行政官員就是以此為基礎進行探討。行政領導是為一個大型的公共組織工作、主要收入來源于工作本身而非其他業務、行政組織對行政官員采取的雇傭、提升、薪酬回報是以其工作職責為基礎的。一方面，行政部門具有龐大的組織規模，行政官員面臨著協調與溝通上的困難。另一方面行政組織中的提升和評價往往以行政官員的工作績效或政績來進行評估，政府部門的決策也是基于長期考量的，需要經過一定的周期才能看到效果，如果以短期的經濟回報來衡量，難以公正的評價行政官員的工作績效。

（三）構建基層行政部門治理能力的現代化的意義

習近平總書記提出要切實落實為基層減負，減少不必要的文山會海工作。我國正處于全面建成小康社會和脫貧攻堅的關鍵時期，到2020年全面建成小康社會之際，基層政府和行政人員面臨著工作任務繁重、會議多、考察力度大等多重壓力?；鶎拥男姓賳T是抓落實的關鍵因素，基層行政組織與行政官員的應該把更多的精力放在切實落實提供人民所需的公共服務上，提升基層行政部門治理能力，真抓實干讓群眾滿意的實際效果的治理理念，讓基層組織有更多的時間和精力用在聯系群眾、解決基層群眾實際需要的問題和困難。

二、行政組織內部結構及不同行政官員類型分析

（一）行政組織的內部結構

（1）正式結構。第一，正式結構的產生都是為了實現一定的目的，組織內部的成員在加入組織的同時必須遵守組織的規則，同時協調自身的行為與組織的目標相匹配。在龐大的科層制組織結構中，由于存在不同的利益需求和獲取信息有效性的差異，想要實現有效的協調具有現實的困難，為了避免沖突導致的低效率，行政組織內部通過權威與等級制的方式來控制：第二，組織內部溝通網絡。在行政組織內部，由于組織結構層次多，人員構成復雜，傳遞信息依賴于組織內部的溝通，以此來減小信息獲取的成本消耗。主要包括平行溝通與垂直溝通的方式：第三，正式規則的存在。由于缺乏自由等價交換的機制，行政官員和組織的工作產出難以被測量，這時就必須要設立正式的規則來指導個人的行為和決定，協調復雜的市場與社會關系，減少成本的浪費與無效利用。通過正式規則和程序來約束行政官員的的自由裁量權，避免權力的濫用。

（2）非正式結構。假設每個個體的人都是被自身利益所驅動，同時又必須受到正式組織的規則影響。行政官員對自身的職權和權威地位關注度更高，那么行政官員首先需要樹立自己的權威，彼得原理對此作出了詳細的解釋。因此，行政組織內部的非正式組織產生的基礎，是行政官員對于自身職權、薪酬待遇、聲望地位等各種關系的追求與平衡。在正式組織規則中，以職位分類為重要的規則剛入職的新人，不可能完全符合和勝任工作所需要的技能，這時候就需要其他人的協助才能完成，這一現象也促進了非正式組織的產生。行政組織的官員受到各種因素的影響，建立非正式的關系網絡：這些關系都是建立在私人的基礎上，行政官員在需要進行工作和職務上的轉換時，需要非正式結構的人際關系來維持。

（二）行政官員的類型及其在組織中角色

以為公共利益服務為目標是公共部門存在的主要意義，由于內部組成人員的差異性，個人目標和追求也不同，促使個人做事的根本動機在于個人目標和利益，根據動機和目標的不同，行政官員可以分為三種類型。第一種是追求權力型。此類官員追求組織層級中更高級的級別和職位，行政組織通常采取功績制的方式對工作人員的工作進行評價，由于缺乏市場機制的客觀評價，官員的產出和工作績效往往是復雜多樣的，難以用單一的標準來衡量。第二種是求穩保守型。此類型的官員追求的是自身職位的穩定與安全，不希望環境的改變與冒險。保守型官員不希望組織發生變革，對于晉升和聲望的追求較小，在組織中對規則的嚴格遵從成為保守者避免失誤和職責的保護傘，而不尋求變化的態度卻容易促使形式主義的產生。保守者的極端表現就是多做多錯，不做不錯的思想。第三種支持改善政策的提倡者。對于政策支持改變的提倡者，既是為了維護部門的利益，同時也是為了擴大自身職權的需要，都提倡改變政策來增加職務工作和部門職權。在改變既有政策的情況下，資源的再分配和部門擴張都可以促使提倡者為自身部門爭取更多的社會資源。

（三）在基層行政部門中的表現形式

第一，行政組織正式結構。我國行政部門的組織結構雖然在形式上有不同的變化，但本質上還是符合韋伯的科層制理論。在嚴密的等級組織結構中，基層的鄉鎮政府處于行政組織結構的下游，往往接受來自上級部門的政策和決定，是基本的執行單元。在行政溝通中主要是采用垂直溝通的方式，執行上級下達的任務和命令?；鶎咏M織由于經濟資源、教育資源及人力資源等的缺乏，難以形成有效的吸引力。下級行政部門的訴求難以通過正式溝通的方式傳遞給上級部門。第二，懶政和不作為的現象。十八大以來對黨風廉政建設和政治生態的風氣建設更加嚴格，以往的吃拿卡要現象逐漸被杜絕。隨著隱性福利的減少和嚴格的紀律約束，部分官員出現了少做少犯錯等不作為的現象。第三，基層的問責機制不合理。對待基層一線的工作人員，對其工作的衡量不可以采取一刀切的方式，不能盲目問責，會導致基層工作人員想作為卻因為害怕被問責而不敢作為。例如新聞報道的扶貧官員因為洗澡未接上級電話而被問責的現象，都說明了問責機制需要進一步完善。第四，基層官員工作的評價制度缺乏群眾評議。對于基層政府官員工作的評價往往是組織內部和上級領導部門給予評價，而基層工作人員是落實政策的第一線，往往面對的是廣大人民群眾，工作好不好應該由群眾滿意不滿意來評價，但是在現實評議的過程中卻存在困難，導致群眾難以參加到基層官員的工作評價中。

三、完善基層治理體系與治理能力建議

（一）開通由下自上的溝通渠道

良好暢通的溝通渠道有利于基層政府訴求的反映，從而調整工作流程減輕基層政府的負擔，為基層工作人員與一線扶貧人員創造良好的工作環境，切實為人民群眾服務。下級的訴求不能一味的被忽略，而出于組織的權威，下級行政部門及工作人員也無法輕易表達自身的訴求。出于以上情況的考慮，可以開通便捷的自下而上的溝通渠道。通過微信公眾號等便捷的方式開通匿名意見收集通道，一方面，可以讓基層工作人員合理的表達自身的訴求，另一方面，通過訴求的表達掌握基層的輿論輿情，獲得最真實的一手資料，同時，設置一名職位級別高，與基層聯系緊密的溝通人員，專門負責了解基層工作及基層工作人員訴求與實際情況的職位。溝通職位的人員要避免官僚化，越是平級的人員越容易得到真實資料，同時，考慮到行政部門等級結構，要確保溝通中的人員信息的保密和匿名處理。

（二）為基層文山會海工作減負，重點抓落實工作

從基層工作及扶貧的反饋來看，部分地區對基層村一級行政單位的會議和表格任務非常繁重，且表格信息重復填、部分尚且需要村民來填，由于村民受知識文化水平的限制，便增加了基層工作人員的負擔?；鶎庸ぷ骱头鲐毑粌H是停留在開會和填寫表格上，更多的是需要基層的干部拿出更多的時間和精力去解決群眾所急需解決的問題，在實踐中一步步完成脫貧的任務。如果大部分時間都用在應付上級的檢查和填表格寫材料中，那么落實實際任務就變成一句空談。各級政府需要拿出減少會議和填寫不必要表格的明確操作細則，對不必要填寫的，重復填寫的工作，能避免的就要避免。騰出精力和時間讓基層干部抓重點需要落實的工作、去解決群眾真正需要解決的問題。

（二）完善基層干部評價中的群眾評議機制

習近平總書記曾指出工作做的好不好，要以群眾滿意不滿意為標準。在基層官員的工作評價中，應該加入群眾評價制度，以所在轄區與職責范圍的區域內采取廣泛的群眾評價制度，基層工作人員是直接面對群眾的一線工作者，工作做的好不好第一接受者就是人民群眾：要讓群眾有機會參與到評價基層政府工作狀態和解決問題能力的過程中。廣泛的群眾參與和評價機制意味著公平性可以得到有效的保障，不會因為少數人不同的意見而影響評價的客觀公正，也可以避免上級部門權威的壓力下，導致工作的重心由為群眾辦事轉變為寫材料給上級部門看。善用互聯網的便利性，通過互聯網+問卷、互聯網+群眾評議小程序等便捷有效的方式讓人民更簡單的參加。在群眾監督的壓力下，能有效促進基層官員對群眾需求和呼聲的重視程度，從而更好的完成工作任務。

（三）全面合理的問責機制

在對基層治理與工作的問責過程中，不能采取粗暴的一刀切，不能因為一個電話沒接到的類似情況，就隨意否定基層官員和扶貧工作者的全部工作效果。往往在工作的過程中，基層人員需要長期的落實上級的任務和溝通才能見效，對短平快式的問責有苦難言。扶貧工作過程中，需要真扶貧就不能采取短期的問責模式，一線工作的改變需要日記月累才可以見效。評價基層官員的工作是否合格需要建立綜合的指標體系，采取多方面的考量。包括當地經濟發展水平、公共服務提供水平、群眾滿意程度、公共治理能力等多方面的維度來考量。應該避免粗暴式問責的現象一再發生。

結語

在完善我國治理體系與治理能現代化的過程中，需要從多角度來探討。本文基于行政組織及行政官員的類型為視角進行分析：考量行政組織的溝通、行政組織等級權威及行政官員的不同類型和動機對基層政府治理能力的影響及作用。在改善基層政府治理能力方面視角主要集中在抓重點事務上面，把基層治理的模式的重點放在解決群眾需要的事務上，避免耗費過多的時間與精力在文山會海中。如何解決這些實際的問題還需要廣大學者和公共管理工作人員的共同努力與思考。