城市在經濟增長中的作用

李鐵

人們一直以來把更多的焦點放在企業上，忽視了城市在增長中所發揮的作用，忽視了城市管理體制和利益結構的存在，忽視了城市體制引發的經濟效率問題和債務問題等，導致一些經濟政策有可能找錯了病根

近幾年來，中國既面臨著所謂產能過剩的壓力，又面臨著以房地產為導向的城市發展模式的壓力，而且地方債務風險和房地產供需的波動，使得我們似乎看到了因房地產過度發展可能引發的金融風險、財政風險以及債務風險。由于吸取了發達國家房地產發展曾經引發金融泡沫的教訓，中央政府也采取了極為嚴格的房地產調控措施，試圖降低各種風險發生的幾率。

但是，隨著調控政策的日益強化，加之一些其他的城市問題，導致經濟增長放緩，甚至在局部地區出現了嚴重下滑。目前從政策層面上尚未看到明顯緩解跡象，針對當前經濟增長中出現的問題，似乎也沒有找到更好的藥方。

我認為，應該站在中國特定體制條件下考慮，在企業和產業發展路徑上似乎還存在著其他的重要變量。這些變量在經濟發展中的作用不可忽視。

經濟放緩原因并不全在企業

傳統經濟學更看重企業在經濟增長中的作用。

畢竟在典型市場經濟國家，要素市場化要求所有交易都在一個既定規則下進行。企業在市場競爭中能否勝出，取決于企業的技術研發能力和市場推廣水平，還有管理效率等。企業發展所需的要素供給，也完全由市場來提供。企業與私人土地所有者的談判，是價格博弈的過程;與勞動力的談判，雖然會受到工會的制約，但與福利相關的談判也是價格博弈過程。

研究企業的支出行為，無非是資本所有者的消費行為和再投資行為。在私有制前提下，資本所有者對支出的控制和支出效率等方面，都有著嚴格的規范，否則無法面對市場競爭。因此，要研究市場經濟國家的發展進程，企業無疑是研究重點。

中國雖然借鑒了市場經濟國家的管理經驗，但是要研究中國的經濟增長，如果僅把重點放在企業方面，似乎總覺得缺點什么。

凡是涉及企業的問題，無非就是管理體制中民營和國有之間的戰略選擇問題，而涉及到重大的利益結構調整，爭論多年往往流于紙面，很難付諸實施。

很多人以為，中國經濟快速增長的原因在于市場因素的注入，競爭力來自于企業的活力和民營經濟。但要注意的是，我們畢竟還沒有徹底引進市場經濟模式，沒有類似發達國家那樣完善的法律制度和市場體系，也沒有完全規范的市場交易規則，也沒有在企業建立可以約束資本所有者和勞動力之間博弈的龐大的工會體系……

但是，這卻沒有妨礙中國成為世界上最具有競爭力的國家。

從另一個角度看，中國經濟增長最大的變化是什么？這么多年來，國有企業和民營企業在國民經濟中的結構并沒有發生根本變化。

當前雖然中國受到國際貿易和經濟環境的影響，經濟出現了潛在問題，但是引發中國經濟增長放緩的根本原因似乎并不是在企業方面。也就是說，企業的發展和擴張并沒有出現大的問題，生產能力不是因為企業效率的下降而減弱了，而是產生了嚴重過剩。

這是因為所謂的市場經濟出現問題了嗎？似乎不是。因為即使企業的效率提高，我們還是需要面臨龐大的市場需求能力如何提升的問題。例如汽車的生產能力和需求的關系問題，鋼鐵和原材料生產能力和需求的關系問題，當然也涉及到能源的供給結構等等。

即使我們認為最具有競爭力的工業制成品，現在也面臨著嚴重過剩?？雌饋磉@與企業制度沒關系，而只是和市場需求有關。按理說，中國有14億人口，相當于歐盟總人口的三倍，完全可以產生強大的市場需求，可是目前卻出現了需求的斷崖式下跌，原因究竟在哪里？

如果把這一切歸結于中美貿易爭端，可能下結論還為時過早。畢竟早在中美貿易談判開始的時候，就已經出現各類市場的產能過剩，并一直持續到現在。產能過剩，在好幾年前就已經成為宏觀政策關注的重要問題。而現在出現的制成品過剩，顯然與總需求水平下降有著直接的關系。而且這種需求下降與中國的巨大市場規模嚴重不吻合。

綜合以上諸多問題，足可以得出一個重要的結論，目前中國經濟增長出現的問題，并不完全在于企業，也不必然涉及傳統經濟學所倡導的企業改革。

城市發展具有利益動機

研究中國的經濟增長，一個不容回避的問題是，增長動力到底在哪里？或者說，我們忽略了哪些重要的因素？當所有從傳統經濟理論中找到的支點都已經成為既定的事實，但是并沒有形成重要的政策變量時，就需要找到對經濟增長起到關鍵作用，所謂“牽一發而動全身”的政策支點。

傳統西方經濟學認為企業家是原動力，但在中國還存在著一個更重要的增長原動力，那就是城市。這里所指的不是純粹物理空間上具有物質形態的城市，而是包括了城市政府、人口和其他各種要素的集合，其核心是支配城市運轉的城市政府。

之所以運用更為寬泛的城市概念，其實就是要把城市作為一個綜合體來看待。各種要素和制度因素糾纏在一起，就形成了我們理解的城市概念。政府、人口以及城市的各種需求緊密地結合在一起，城市政府和市民的獨特需求以及城市中各種發展理念和行為，都通過城市的變化影響到宏觀經濟進程。

還有最重要的一個特點，那就是城市是一個利益主體，有著強烈的利益需求，并通過收益滿足城市的各項開支，以及遵循城市行政長官的各種政績動機。城市收益的變化，是城市發展的動力，而且這種動力與企業的行為相結合，共同促進了經濟的增長，最終，城市和企業得以共同受益。

在市場經濟國家，城市收益受到嚴格的制度規范。城市增長變化是恒定的，城市稅收也是恒定的。城市發展完全取決于特定的區位條件、歷史基礎和一些偶發性的投資增長因素。因為城市沒有操控要素和資源的能力，只能通過有限的收益來滿足城市的服務，為企業和居民提供盡可能完善的公共服務。大量市場供給是由企業來提供的。

而在中國，城市有掌控資源的能力，可以通過競爭來形成極大的收益，也可以通過行政手段獲取更多的資源供給。比如，城市可以壓低土地成本和勞動力成本;可以利用行政手段強化自己的招商引資力度;可以控制外來人口的進入，避免更多的外來人口來分攤原有戶籍居民享有的財政福利;可以增加財政支出來改善自身環境、基礎設施以及公共服務水平。由此看來，城市的各項需求可以影響到宏觀經濟的總需求。

在中國，城市因為有了利益動機，可以在不完善的體制條件下，放開對各種新經濟的限制，因此互聯網經濟、共享經濟以及人工智能等高科技應用可以在城市迅速地推廣和復制。如果說，中國的創新經濟應用成果在世界名列前茅，那么不能不承認城市對創新經濟發展的寬松政策起到了決定性作用。

當然，中國城市政策的變化，也會對經濟產生負面影響。城市債務的增加，給宏觀經濟和金融形勢埋下了嚴重隱患;房地產主導的產業發展模式，受到中央嚴控房地產發展的調控政策的影響，也波及到了總體經濟形勢的變化;城市支出效率的下降，導致了城市債務逐漸放大;房地產供求關系的變化，也使得一部分城市出現了財務危機，進而導致需求下降。一些城市在治理過程中提出的各項政策，會影響到總體的就業格局，而城市生態和環境的治理以及人口控制政策，又嚴重地影響到了一部分企業的生存。

城市發展的中國模式

我們經常和城市政府官員交流，總是質疑他們為什么要把城市發展空間如此放大，而不是通過集約型管理促使城市的可持續發展。特別是中央已經提出了十分嚴厲的調控措施，限制城市政府以房地產為導向的發展模式，而且許多城市仍然面臨著嚴重的債務壓力。

而事實上他們也有困惑，城市政府除了沿襲原來的發展模式，似乎也沒有新的辦法。

什么是中國式的城市發展模式？就是政府在運轉過程中如何實現自己執政的既定目標。這種目標的設定需要在較短任期實現，而不是確保城市長期發展的利益。也就是說，一屆政府在任期內，要完成自我設定的各種與城市發展利益密切相關的目標。所謂目標，既要滿足城市居民的現實利益需求（這涉及到民意），又要滿足城市管轄的各級政府和企業事業單位公務人員的基本利益需求，更要滿足上級政府的各項要求。所有政績目標是否能夠得到實現，首先要看手中是否有足夠可支配的資源。

例如，確保政府日常運轉的開支，包括完成上級政府交辦任務的開支，都需要有充足的稅收收入來支撐。而稅收是需要通過發展產業來實現的。在工業化發展中期之前，政府稅收主要是通過對工業的招商引資來實現。招商引資不僅要確保政府運轉所需的行政開支可以持續，而且還是上級政府提出的剛性考核指標之一。因此任何一屆城市政府的官員，都要把大量精力放在招商引資上。

我們去任何一個城市，都可以看到政府負責人要花較大的力氣與企業家談判，以各種優越的條件吸引企業家到當地來投資，并協調城市各有關部門來解決企業家投資相關問題?？梢哉f，在中國改革開放的很長一段時間內，城市政府的主要工作就是招商引資。

完成招商引資的目標要面臨很多的制約條件，例如要降低企業進入的成本，因為能夠提供投資的企業，數量畢竟有限。在一個14億人口的大國，要滿足其中約10億城鎮化人口的非農就業需求，每個城市都面臨著劇烈的競爭。也就是說誰能夠壓低成本，誰就會獲得更多的投資機會。

而對于各地政府來說，壓低成本的條件從何而來？因為政府沒有充足的資金來源用于給企業補貼，而上級政府對曾經到處推行的城市政府退稅政策也有著嚴格的限制，所以只能通過政府可以調動的資源來進行置換，從而達到壓低成本的目的。所謂的成本置換重點在于政府可以壓低土地成本，壓低勞動力要素成本，甚至在很長一段時間內可以壓低環境成本。從這個意義上講，絕大部分政府的負責人在某種程度上是另一類的企業家，他們可以用資源換投資。這其中重點要看政府的談判能力，要看政府如何有效地運用自己所掌握的資源來吸引投資者進入。

如果我們回顧上世紀80年代末一直到本世紀初，幾乎絕大部分城市政府的負責人，都在與企業進行各種談判和交易?？山灰椎膬热莼臼翘峁┳盍畠r的要素，進行最充分的協調，確保企業進入后經營和生產不受任何干擾。從另一方面看，城市提供可置換的要素資源，更多地是壓低本城市轄區的要素成本，無論是土地成本，還是勞動力成本，抑或是環境成本等，以這些要素為代價換取投資增長。

可以說，改革開放以來的很長一段時間內，城市的GDP增長和投資的增加，基本源自于這種發展模式。而這種模式在任何一個發達國家都是不可能復制的，因為那里的政府沒有如此強大的調動資源的能力。

影響經濟增長的城市因素

城市政府壓低要素成本，雖然換來投資和就業的增長，換來了城市的稅收增加，確保了城市政府運轉的基本開支，但由于過度壓低要素成本，也引發了一系列新社會矛盾。比如，在上世紀90年代一直持續到本世紀初的農民失地問題，就曾經長期受到輿論的詬病，甚至也成為中央有關政策關注焦點。

但我們注意到，這種壓低要素的過程已經發生了深刻的變化，政府的城市發展模式也隨著社會輿論的壓力和自身成本支出的壓力而面臨著調整。首先是政府通過壓低要素成本換取投資進入，行為過于粗放。因為資源調配來得太容易了，而政府是不會考慮如何使有限資源得到更高效地利用。粗放型的發展模式不僅僅導致了資源的閑置，而且還造成了后期維護成本的大幅度提高。迫使城市政府不得不尋找新的方式，來替代原有的強制性剝奪農村土地資源等壓低各類要素成本的方式。

上世紀末至本世紀初，中國的一次重要的改革推動了地方城市政府發展模式的轉變。住房制度改革與人均收入水平的上升，共同催生了房地產市場的繁榮發展，也使得房地產開發企業可以通過低價拿地并高價銷售，賺得盆滿缽滿。而城市政府也正是由于房地產市場的發展，利用壟斷土地出讓的國家政策，找到了新的要素資源。

過去，通過要素置換可以吸引企業投資，但是政府用于城市建設支出的資金來源問題仍然難以得到解決，甚至也很難對被征地農民進行補償。而現在，政府學習香港模式實行土地出讓，獲取了大量的流動資金。此后，在長達十幾年的時間里，房地產發展解決了城市建設的資金來源問題。而且隨著房地產市場的膨脹，政府的財政收益也大幅度提高。過去是靠壓低農民的征地成本來換取投資，現在則是通過提高土地出讓價格，獲得大量的預算外資金。既可以滿足對農民征地的補償，也可以抵補招商引資的基礎設施建設成本，還可以大大豐富政府的財政籃子。

如果沒有房地產開發帶來的高額土地出讓收益，城市政府將面臨著機構膨脹和人員超編的支出壓力，城市也不可能有更多資金投入基礎設施建設，而且在招商引資中也無法壓低成本，進而大大降低城市招商引資時的競爭能力。

只要有了土地出讓金，城市政府就有錢實現自己的多元化目標。不僅增加了政府行政開支的運轉能力，而且完成了上級交辦的各項任務，還能滿足招商引資補償的各種條件，甚至可以提高征地補償標準，使得失地農民也通過房地產開發實現了一夜致富。更重要的是，還可以在較短的任期內，實現城市政府管理者主觀的政績目標。

因此，長達十幾年以上的政府運轉模式和促進經濟發展的模式，就自然而然地和房地產開發聯系在了一起，形成了命運共同體?？梢哉f中國城市發展最快的這些年，基本上是通過房地產拉動的，而城市政府的利益追求在這個過程中無疑是最重要的推手之一。

從城市政府招商引資的動力，追溯到曾經通過強制性的措施壓制要素成本，之后是通過房地產開發對招商引資成本進行補償，等于在一個新的層面上推動了城市經濟增長。這不僅是靠企業自身能夠完成的過程，而是整個經濟鏈條上發生的一次綜合性的反應過程。

在這里，企業、社會、城市政府、城鄉關系等，都在集合地發揮著作用，完成了中國城市化進程的一次重要蛻變。這些是我們在研究西方發達國家的經濟管理體制時看不到的，也不是一個簡單的市場經濟問題。而是在中國獨特的城市管理體制下形成的發展模式，通過市場和城市政府共同的作用，帶來了城市的快速增長，當然也奠定了經濟增長的重要基礎。

需要看到，城市政府的行為和利益動機，與某一特定產業利益攸關，而行政手段會放大市場波動，并引發市場危機。例如，由于城市政府通過行政手段來推動房地產開發，給城市帶來收益時，也就意味著過去由市場和企業自身推動的某一產業和行業的增長，在一定程度上會放大市場供求矛盾，最后造成市場波動的極度放大，導致了部分城市房地產出現了嚴重的銷售危機。

如果不對城市政府行為進行深入分析，沒有了解到其根源在于城市的利益動機，在于如何調整城市的政策，而單純只是把板子打在房地產身上，那就會影響到整個產業鏈因政策出臺而發生斷裂，進而影響到經濟增長。

因此，在中國研究經濟學，不應該把城市排除在外。正是因為人們一直以來把更多的焦點放在企業上，而忽視了城市問題，忽視了城市在增長中所發揮的作用，忽視了城市管理體制和利益結構的存在，忽視了城市體制引發的經濟效率問題和債務問題等，才導致一些經濟政策有可能找錯了病根，更談不上是否開對了藥方。

所以，應該調整研究思路，從傳統經濟學的框框中跳出來，站在中國經濟的特點和規律上，認真地研究城市對經濟增長的作用，才有可能提出符合中國特色的有效的經濟治理辦法和有效的宏觀經濟政策。如何矯正城市政策導向，或者是利用中國特殊的發展模式，發揮一些特殊的產業紅利，帶動經濟增長，應該是在研究中國經濟問題中需要深入探討的內容。

編輯：朱弢