論機關訴訟

【摘 要】 目前，我國存在大量的行政職權爭議，長期以來是作為行政機關的內部問題由行政系統進行解決，但這種解決的方式還是存在著大量的問題。域外的許多國家，它們在面對行政爭議時會通過司法系統進行解決，故許多學者提出我國應該設立機關訴訟。在分析機關訴訟的理論基礎、必要性的基礎上對機關訴訟的設立提出了一些設想。

【關鍵詞】 行政爭議 機關訴訟 設立設想

引 言

行政爭議往往有兩種，第一種是行政機關與公民、法人或者其他組織之間所產生的爭議，第二是行政機關與行政機關之間權力之間的爭議。對于第二種情況往往認為是行政內部的一種爭議，通過雙方互相協商或者是由共同上一級機關進行解決，不是一個法律問題。此種觀點筆者認為是一個誤區，解決行政權限爭議的過程實際上也是根據事實和法律來確定權限的歸屬問題，是一個正確闡述法律、法規的過程，應該是一個法律問題。既然行政機關之間的爭議是一個法律問題，那如何來解決他們之間的爭議，很多學者就在借鑒國外的解決制度上提出了機關訴訟的方式。

一、機關訴訟概述

（一）何為機關訴訟。機關訴訟是指在行政機關之間因權限產生爭議時請求法院予以解決的一種行政訴訟類型，是一種用司法權來解決行政權之間的沖突。機關訴訟訴訟也存在著主體特定性、內容特定性、裁決主體特定性以及其為客觀訴訟的特點。

（二）機關訴訟的基本理論。1.依法行政理論。法治國家的建設離不開法治的政府，無法律則無行政。政府法治理論的核心思想就是在于政府行為受控于法律，政府由法律所產生，受法律的控制。而如何控制權力，一條重要的途徑就是以權力制約權力，以權力平衡權力，而司法權能夠起到這個效果，因為行政職權來源于法律，并受法律的制約，這就意味著越權的行為是沒有效力的，通過宣告無效的方式來規制政府的行為，可以說依法行政理論是機關訴訟設立的一大基石。2.司法最終裁決理論。司法最終裁決權主要有三方面的含義：第一，一切因適用憲法和法律而引起的法律糾紛和相應的違憲違法行為由法院進行裁決。第二，一切法律糾紛，至少在原則上通過司法程序即訴訟程序解決。第三，法院對于法律糾紛以及相關的法律問題有最終的裁決權。[1]對于行政爭議而言，歸根結底就是司法權可以對行政權進行審查，用一種權力去制約另一種權利，權力的制約可以有效的防止權力的過度膨脹和專制，也就是說運用司法權可以有效的防止行政權的過度膨脹。但比較遺憾的是，我國的《行政訴訟法》對司法機關的受案范圍是做出了限制，加之我國傳統上解決行政機關之間的爭議往往是由行政機關內部進行自我操作，使得司法最終裁決理論在行政主體的權限爭議這一塊缺失，而機關訴訟則是彌補這一塊缺失的重要體現。3.權力制衡理論。權力制衡理論和法治是分不開的，可以說權力制衡是進行法治建設的一個最有力的工具。孟德斯鳩在《論法的精神》一書中是把國家權力分為立法權、司法權和行政權，并主張三種權力分別由不同組織承擔，從而達到相互制衡的目的。但是我國嚴格意義上說是不存在三權分立這一種思想的，而且在我國司法權是三權中最薄弱的，而行政權在這些年卻呈現出越來越強勢的現象，司法權根本談不上制約立法權和行政權，但機關訴訟也能體現出分權制約的思想，分權制衡決定了機關訴訟存在。

二、我國是否應該設立機關訴訟

現行學者對傳統的解決方式進行了抨擊，認為其存在操作性不強、效率不高或者覆蓋面太狹窄等問題，應該以一種新的方式來替代傳統的解決方式，但這種新的方式是否為機關訴訟，不同的學者有不同的看法。

有的學者認為機關訴訟并不是解決行政爭議的好方法。首先他們認為機關訴訟是存在很多問題的：第一，訴訟提起的范圍有限，并不是所有的爭議都能夠提交法院，而是以法律規定的情形為限。第二，沒有辦法及時處理和解決法律、法規的合憲審查問題。[2]其次我國也沒有發展機關訴訟的基礎，因為機關訴訟是因為權限之爭而產生，但我國的政府體系是一個單一型的體系，地方和中央是領導與被領導的關系，雖然各平行機關之間可能會存在著職權爭議，但他們還是存在著共同的上級機關可以加以領導，分權和地方自治在我國似乎沒有存在的空間。最后，我國的司法權太過于弱小，即使法院受理了此類案件，它也不能夠保證能夠按照法律依法裁判，不受其他外力因素的影響。所以認為設立機關訴訟來解決行政職權的爭議是不明智的，而應通過其他方式，例如設立憲法訴訟來解決或者還是由行政機關自己去解決，只不過將原本的行政模式轉變為行政法制模式，將行政權限爭議裁決的程序通過法律一一進行規定。

有的學者是支持設立機關訴訟的。首先機關訴訟是法治建設的內在要求，也符合司法最終解決糾紛原則的要求。其次是現在很多行政機關之間的權限爭議已經完全超出了內部行為，涉及到了很多行政相對人的合法權益，影響公共利益。再者，法院在行政訴訟的過程中難免會處理到行政機關之間的職權爭議，只不過案件的原告是行政相對人而不是行政主體。最后，隨著我國法治進程的加快以及司法改革推動省以下地方法院人財物統一管理、探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度，以及案件干預要記錄等多項措施的設立，為司法獨立不受行政權干擾立下一個制度基礎。

就筆者個人看法而言，是贊同設立機關訴訟。機關訴訟的設立對我國法治建設的意義重大，雖說我國現在司法權不夠強大，司法權對行政權的制約力度較小，但這一點我們在法治建設中是看得見并經過一系列措施在加以改正的，而且設立機關訴訟才能更好的限制行政權的擴張，法院審理行政機關之間的爭議，這對于司法權威的樹立起著很重要的作用。但畢竟我國的行政體系是一個單一的行政體系，中央和地方的關系是領導與被領導的關系，我們也應該尊重上級機關對下級機關的領導地位，而且如果上下級行政機關之間對簿公堂，即使下級機關在此次訴訟中贏得了勝利，在以后的工作中可能會面臨著一些問題，很難順利開展。故縱向行政職權爭議，即具有行政隸屬關系的不適用機關訴訟。橫向的行政職權爭議，雙方處于一個平行的地位，錯誤行使職權或者越權的行為當然可以請求法院進行審查。

三、機關訴訟的設立設想

（一）受案范圍。對于機關訴訟的受案范圍應該要進行一定的限制，而不能將所有行政機關之間的職權爭議全部納入受案范圍。有的學者認為納入的條件應該有包括：首先是法律法規對于行政機關的權力界限要有明確的規定。其次，應該是行政內部解決前置。最后是行政機關之間的權限爭議直接影響行政相對人的權益或公共利益。[3]但筆者認為機關訴訟的受案范圍首先應該限制在橫向的行政權爭議，而不應該包括縱向的以及一些特殊的爭議，例如涉及特別行政區和民族自治區的行政主體的，而且要以法律規定為前提。而且不應該將行政系統內部解決放于前置，因為這和傳統的解決方式并無太大差別，只是添加了無法解決的后續救濟，傳統解決方式的弊端無法避免。

（二）管轄。管轄問題涉及級別管轄和地域管轄兩個方面。對于級別管轄，應該要適當提高管轄法院的級別，層級太低的法院是沒有辦法審理兩個行政機關的爭議的。故管轄的法院原則上應該以中級法院管轄為主，對于一些特殊的案件，例如跨省市的或者涉及國務院各部委之間的，將審判層級再提高為妥。對于地域管轄，原則上還是按照“原告就被告”的規制，但是在特殊情況下可以到原被告所在地之外的法院或者是上級法院指定的其他法院。

（三）審理。對于機關訴訟的審理規則，目前通說是認為應該進行書面審理，因為機關訴訟不涉及行政機關執法的事實根據等問題，因而并不存在完整意義上的舉證責任的問題，無需組織爭議的行政機關到庭進行開庭審理。[4]

（四）判決。對于判決問題主要是涉及判決類型，一般而言，對于消極的行政職權爭議即雙方都認為自己沒有職權，這種情況法院要確認職權的歸屬，所以是確認判決比較合適。對于積極的行政職權爭議即無權行使或者越權行使，如果這項爭議的行政權是在原告方，那么應該是判決被告方行為違法，予以撤銷并附帶作出行政權歸屬的確認判決;如果爭議的行政權在于被告方，原告方的訴訟請求沒有法律上的支持，那么法院應該是駁回原告的訴訟請求。

結 語

對于政府權限的理想狀態應是法律將政府之間可能會產生的種種問題預先通過法律來加以規定，確保政府執政可以完全有法律依據，但這個理想狀態是不可能實現的，但行政主體權限的爭議頻繁的發生，如何合理有效的解決糾紛就成為了不可避免的問題。機關訴訟是通過司法干預的方式來解決行政糾紛，這對我們國家來說是一種新的嘗試，它作為一項新的制度，需要強大的理論制度和完善的配套制度來支持，這對我們國家而言將是一個重大的進步。

【參考文獻】

[1] 宋爐安：《司法最終權——行政訴訟引發的思考》，載《行政法學研究》1999年第4期，第48-49頁。

[2] 胡肖華、徐靖：《論行政權限爭議的憲法解決》，載《行政法學研究》2006年第4期，第19-20頁。

[3] 黃先雄：《論我國行政機關權限爭議的法律規制——從幾例“部門之爭”說開去》，載《國家行政學院學報》2006年第02期，第83頁。

[4] 王太高：《論機關訴訟——完善我國行政組織法的一個思路》，載《河北法學》2005年第23卷第9期，第33頁。

作者簡介：陳汝娟（1996—），女，漢族，海南省?？谑?，法學碩士，單位：湘潭大學，研究方向：民事訴訟法學