國有企業改革演變與難題

【摘 要】 國有企業改革歷程大概可分：1978年至1984年的放權讓利階段，1985年到1992年經營承包制階段，1993年到2002年制度創新時期，2003年到2014年國資委監管階段，2015年至今的分類改革階段。經歷四個時期，國有企業完成了向現代企業制度轉變的過程。雖然成就很大，但還需要進一步的深化改革。

【關鍵詞】 國有企業改革;新制度經濟學

自改革開放以來，國有企業改革一直都是經濟制度改革的中心環節，國企改革的目標就是試圖選擇恰當的企業組織形式將國有企業轉變成為自主經營、自負盈虧的市場競爭主體。迄今為止，國企改革取得巨大成就，但仍然離改革目標有一定距離。本文嘗試用總結國有企業改革進程并探討改革過程中面臨的問題。

一、國有企業改革的演變

在傳統計劃經濟時期，為了與高度集權的政治制度相適應，我國建立起了國有企業制度。當時的制度安排有如下特點：政府直接經營、企業目標多元化、所有權不集中及軟預算約束等[1]。這些特性導致了發展緩慢和效率低下的弊病，于是政府開始對國有企業進行改革。結合已有文獻，本文把國有企業改革劃分為以下幾個階段2。

（一）1978年至1984年的放權讓利階段。此階段社會對國有企業改革的認識是，國有企業之所以缺少活力與效率，主要是政府管得過多、統得過死。所以“擴大企業自主權”成為了共識。具體來說就是“放權讓利”?！胺艡唷敝阜潘捎媱澒苤?，允許企業自主做出經營決策?！白尷敝傅氖菄衅髽I保留一定的利潤。

放權讓利的改革措施所實現的成效是很有限的。這是因為放權讓利改革措施沒有改變國有企業的基本制度。國有企業的激勵機制也沒有建立起來，未解決國有企業的各種深層次問題，比如所有權分割、目標不清晰、預算約束軟化等等。此外，放權讓利還導致新的問題：所有權與經營權在政府和管理層之間分割，產權更加混亂。

（二）1985年到1992年經營承包制階段。此階段主要學習農村成功實施的家庭聯產承包責任制。經營承包制是指，是指在堅持企業所有制不變的情況下，按照所有權與經營權分離的原則，使企業做到自主經營、自負盈虧的經營管理制度[1]。經過利潤承包的方式，企業管理層取得了承包期間的剩余索取權。

承包經營制度在幾年后就出現了很多缺陷。引發普遍的短期行為。因為承包制把承包期間內的剩余控制權和部分剩余索取權轉交給承包人，使企業的產權界定更加模糊，委托代理問題嚴重。此外，由于承包制有一個具體的期限，承包人不愿意進行長期投資，使企業缺乏長期增長的動力。

（三）1993年到2002年制度創新時期。此階段主要目標是建立企業制度，首先是政企分離，把國有企業中的行政職能交還給政府;然后對國企進行破產或兼并重組，剝離優質資產上市，推行股份制改造等等;接著，實行“抓大放小”，即集中力量搞好關乎國計民生、非國家控制不可的大型國企，放開處于競爭性領域的小型國企。

國企向現代企業制度的轉變，使產權更加多樣化和清晰化;建立法人資產制度，使企業成為真正自主經營、自負盈虧的法人實體，使預算約束硬化;此外，國企中引入多元投資主體，產權多元化進而推進產權清晰化，從而推進了國有企業的產權制度改革?；旌纤兄瞥蔀楣兄平洕囊环N有效形式。但是，公司制度下所有權和經營權分離，導致的委托代理問題未能得到解決。

（四）2003年到2014年國資委監管階段。2003年，國有資產監督委員會成立。國資委的主要任務是代表國家履行出資人職責，并對國企進行一系列管理和改進。如規范股份制改造，規范公司治理結構，進一步推動國有企業主輔分離、輔業改制等等。

國資委的設立改變了以往“五龍治水”的狀況，使得所有權更加清晰，并且部分解決了以前政企不分、政府干預的問題。此外，國資委積極參與公司治理，對管理層進行監督，從而減弱了委托代理問題。但是，國資委很多時候行使的權利超出了股東權利，沒能完全在《公司法》的框架下參與公司治理。[1]

（五）2015年至今分類改革階段。此階段將國企分為公益類和商業類，通過界定功能、劃分類別，實行分類改革、分類發展、分類監管、分類定責、分類考核。[2]將處于商業類特別是處于競爭領域的國企推向市場。

二、國企改革下一步面臨的難題

契約理論認為，只有在企業的剩余索取權與剩余控制權相匹配的時候，企業才能減少交易成本和杜絕員工偷懶行為。因而這是一項有效率的激勵制度。國有企業改革的最終要求就是在保持國家所有的前提下，建立一套行之有效的激勵機制，把國有企業做大做強。

隨著企業制度的建立，國有企業又面臨新的問題。這也是現代公司制度伴隨著一個永恒的話題：如何改善公司治理。公司治理的挑戰產生于所有者與經營者之間、大股東和小股東之間的信息不對稱。如何保護股東利益、如何健全董事會的治理機制、盈利目標與社會效益如何平衡等等，還需要進一步探索。

此外，國有企業改革中還需要考慮一個問題。國有企業改革不僅是國企自身的做大做強做優，還需要給整個社會創造公平的競爭環境。[4]在我國，由于國企的所有者是政府，社會基本上都認為政府會為國企背書。那么國有企業在產業準入、資源供給等方面比民營企業有更大優勢。這實質上把民營企業置于不平等的競爭地位，使得一些民營企業越來越難存活下去。雖然十八屆三中全會提出要求處于競爭性領域的國有企業要參與市場競爭，但是進程比較慢，民營企業在市場上依然受到政府和金融機構的歧視，這需要繼續深化國有企業改革目標，對國有經濟進行戰略調整。

經歷40年的改革歷程，我國國企改革已積累豐富經驗，相信隨著未來中國國有企業改革的深化，中國的國有企業能建立起有效的激勵制度，把國有經濟做大做強做優。

【參考文獻】

[1] 吳敬璉：《當代中國經濟改革教程》，上海：上海遠東出版社，2009 年，第146 頁。

[2] 楊瑞龍：《國有企業改革邏輯與實踐的演變及反思》，《中國人民大學學報》2018年第5期

[3] 國務院，《全民所有制工業企業承包經營責任制暫行條例》，1988年2月

[4] 黃群慧：《“新國企”是怎樣煉成的——中國國有企業改革40年回顧》，《China Economist》2018年第1期

作者簡介：列永雄（1995—），男，漢族，廣東茂名人，碩士研究生，碩士學歷，湘潭大學商學院，西方經濟學。