管道燃氣特許經營政府管制法律問題研究

荊長浩

摘要：管道燃氣特許經營是市政公用事業市場化改革的重要組成部分，同時與人民的生產生活息息相關。作為市場經濟的重要推手之一，政府管制是實現燃氣特許經營法治化的關鍵所在，但近些年來管道燃氣特許經營在發展上陷入困境，在燃氣價格、安全等方面出現諸多問題。究其緣由立法在政府的管制體制、管制內容等方面存在問題。促進我國燃氣特許經營的發展，應當首先完善政府的管制制度法律設計。

關鍵詞：特許經營;政府管制;法律制度

1 中國燃氣特許經營的立法概況與問題歸納

檢索我國各個層級關于專門性燃氣方面的立法，大多都有關于燃氣特許經營的規定，例如《湖北省燃氣管理條例》、《荊州市燃氣管理辦法》等都將燃氣特許經營權規定在了其中。同時中央和地方頒布的專門性的市政公用事業特許經營的立法都明確將燃氣納入了特許經營權的管理范圍，因此雖然市政公用事業特許經營權立法屬于宏觀性的范圍，但也構成了燃氣特許經營權立法的主體。例如中央層面的燃氣特許經營權的立法是指原建設部于2004年頒行的 《市政公用事業特許經營管理辦法》，地方層面是各省、市頒布的地方市政公用事業管理辦法?？偟膩碚f，我國燃氣特許經營的立法包括兩部分，由燃氣立法中有關特許經營的規定以及專門性的市政公用事業特許經營立法組成。

1.1 政府管制體制

現有立法中對于燃氣行業的管制部門規定較為分散，該行業的管制由發改委、住建局、財政局、國資委多個政府部門承擔。管制部門的混亂分散導致任何一個部門都沒有全面的管制權限，這就極大的約束了政府的管制職能以及管制效果。例如，在對燃氣特許經營的管制中，發改委負責規劃燃氣產業編制，核準燃氣管道建設;國土規劃部門負責產業建設用地規劃批準;物價部門則根據當地經濟水平以及燃氣用量確定終端的燃氣銷售價格。同時國有控股的燃氣企業的領導人選還受到國資委的管制。不同部門之間往往不能形成合力，存在嚴重的信息不對稱以及權力沖突情況，導致政府對于燃氣業的管制不能順利完成。

1.2 政府管制內容

1.2.1 價格管制

《中華人民共和國價格法》第23條規定關乎人民群眾利益的公用事業的產品價格由政府指導價、政府定價，同時應當建立價格聽證會制度，由政府的價格部門主持聽證會，聽取消費者意見。這一條是特許經營制度下管道燃氣價格制定的主要依據。同時住建部《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》中規定市政公用事業產品價格應當有政府部門進行事前的審定，根據企業的平均成本和合理的利潤確定收費，即“成本加合理利潤原則”。由于合理利潤在一段時間內不會改變，那么燃氣特許經營企業的成本即成為了定價的唯一因素，因此相關政府部門只有準確掌握企業的成本信息才能更有效地制定價格。但政府的價格管制機構對于燃氣企業的相關信息不能完全掌握，出現嚴重的信息不對稱情況，價格管制機構不能準確快速的指定燃氣價格，同時企業為了追求更高的利潤向政府提供“虛增成本”，導致了燃氣價格陷入了“燃氣特許經營企業虛增成本——政府提價——燃氣特許經營企業虛增成本”的惡性循環。同時，對于聽證會制度的設置，現有立法僅僅規定了聽證會制度，但是對于聽證會代表的產生、聽證模式的選擇，聽證內容的范圍等等方面沒有規定，導致聽證會制度空有規定而沒有實際作用，更甚至聽證會僅僅為了漲價而開，達不到溝通政府、企業和消費者的橋梁，保護消費者權益的作用。

1.2.2 安全管制

與其他公用事業不同之處在于，燃氣是一種特殊的能源，其本身具有易燃、易爆的性質，在開采、運輸、儲存中都存在著極大的安全隱患。根據相關數據統計，2019年1月僅媒體報道的國內燃氣事故就有44起，造成了極大的人員傷亡和經濟損失。因此對燃氣安全管制是燃氣特許經營權法律制度的重中之重。根據國務院頒布的《城鎮燃氣管理條例》第7條規定，縣級以上的政府有關部門應當建立燃氣安全監督管理制度，同時做好燃氣安全普及宣傳工作，提高公眾的燃氣安全意識。根據國務院頒布的該條例內容，各地區在其基礎上制定了各自的燃氣管理條例、辦法中規定了有關安全管理的內容。例如《鄭州市燃氣管理條例》規定鄭州市天然氣公用設施安全監管工作由鄭州市人民政府負責全面統籌協調，鄭州市安全生產監督管理局對鄭州市天然氣行業的安全生產工作實施全面管制，同時各政府部門在職能范圍內對燃氣安全問題進行管制，這就使得在實踐中燃氣管制落于安監、交通、市場、消防、公安等多個政府部門，造成一種看似各部門都在管，但遇到問題有都在相互推諉，權力過于分散無法形成合力，形成“人人都能管，人人都沒管的局面”。

2 完善路徑

市場經濟的調控由政府管制和市場機制共同完成，與政府管制相比，市場機制能夠更好的調節資源、優化配置，同時政府管制是市場機制發揮作用的最好保證。政府可以通更為快捷和具有針對性的管制實現保證市場經濟的自由競爭以及市場失衡問題。要實現市場經濟的蓬勃發展需要二者協同合作、共同發力。因此，燃氣業特許經營法律制度的完善應當從解決政府管制方面出現的問題入手，具體包括：

2.1 管制體制設置

在我國燃氣特許經營法律規范中，缺乏一個具有統籌性、法律位階凌駕于其他法律規范之上的基本法律，應有全國人大制定《燃氣特許經營條例》，該條例的主要內容是重新構筑政府的管制體制，將發改委、住建局、財政局、國資委以及環保部門安全部門等涉及管理燃氣特許經營職權的部門的權力整合在一起，成立“燃氣業管制委員會”，該委員會獨立于上述的其他部門，不受其他政府部門的影響，全權管制燃氣特許經營權，這樣他對燃氣企業的管制將會保持與其制定政策的一致性，同時操作性和執行效率都會大大增加，極大的避免了權力分散所帶來的推諉扯皮情況，大大減少了多頭管理所帶來的弊端。

2.2 完善《招投標法》

招投標制度對于規范市場經濟的競爭起重要作用，是競爭法在公共事業特許經營的重要表現形式，但現行的《招投標法》在制度設置上存在缺陷，不能更好的實現政府管制市場的有力工具，尤其對于行政行串通的規制不完善嚴重影響了招投標的市場秩序，限制了招投標市場的競爭行為。在《招投標法》中或以其配套法規的形式針對“行政性串通投標行為”作出更全面、更詳細、更嚴格的規定，增加法律的威懾力，以利于遏制違法行為的發生，同時也避免政出多門、執法重疊等問題的發生，達到維護公平、公正、公開的市場競爭秩序的目的。

2.3 強化行政壟斷的法律責任

根據前文所述，包括燃氣行業在內的市政公用事業是滋生行政壟斷的重點區域。行政壟斷扭曲了競爭，侵害了市場經濟主體公平競爭的權力，難以實現市場優化資源配置的目的，這與燃氣特許經營的目的是相悖的。近些年來在市政公用事業領域行政壟斷愈演愈烈的原因在于《反壟斷法》對于行政壟斷的法律責任規定較輕，若要有效的限制行政壟斷行為，應從以下幾個方面進行改革：進一步完善行政責任的規定，在責令改正和依法處分之外加入“發布禁令”，“宣布無效”等行政責任，全面的;擴大責任主體的范圍，將行政壟斷的規制對象擴大到企業及其他組織;明確行政壟斷的刑事責任，做到刑事責任不單單作為行政壟斷法律責任的“裝飾品”而直接考慮刑事追責。

2.4 價格管制

前文已經論述了我國燃氣價格的定價機制并指出我國燃氣價格管制出現的問題。筆者認為，要完善我國的燃氣價格管理，首先應完善價格聽證制度，具體包括在正式會議之前召開聽證預備會，會議邀請與聽證會決定事項相關的人參加，預備會當事人通過正式會議流程，提交材料;若正式會議燃氣價格變動大的須將聽證會內容通知所有受影響的消費者，任何消費者提出參加聽證會的一律不許拒絕;正式聽證會的內容應當由專人進行記錄，副本可由公眾進行查閱等。只有盡可能地保證聽證會的程序完備公正，才能盡可能的保護消費者的利益。其次，加強對燃氣企業的財務監管，根據燃氣企業的成本變化及時調整燃氣價格。

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（作者單位：西北政法大學）