“放管服”背景下高?？蒲许椖拷涃M管理改革研究

韓 靜

常州紡織服裝職業技術學院 江蘇 常州

一、引言

《國務院關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》（國發〔2014〕11號，以下簡稱《意見》）的出臺，拉開了科研“放管服”政策的序幕，搭建了科技體制改革的框架，提出了規范項目預算編制、及時撥付項目資金、規范直接費用支出管理、完善間接費用和管理費用管理、改進項目結轉結余資金管理辦法，以及完善單位預算管理等改進科研項目資金管理的措施。此后，《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（中辦發〔2016〕50號）、《國務院關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》（國發〔2018〕25號）等文件在《意見》的基礎上，以進一步突出信任為前提，強調簡政放權，提出了一系列松綁、激勵措施，為科研項目經費管理指明了方向。為解決科研項目經費管理中存在的政策落實不到位、經費管理剛性偏大、經費撥付不及時和間接費用占比偏低等問題，《國務院辦公廳關于改革完善中央財政科研項目經費管理的若干意見》（國辦〔2021〕32號）進一步簡化了預算編制科目，下放了調劑權限，提高了間接費用占比，擴大了經費使用包干制的實施范圍。

高校肩負著基礎研究、科研創新和科技成果轉化的重任，如若不能擴大科研人員自主權限，疏通科研項目經費管理的堵點，很大程度上將會影響科研人員的創新與活力，不利于科研事業發展；完善科研項目經費管理體制，營造良好的學術生態環境是當前高?？蒲许椖拷涃M管理的重要任務?！胺殴芊闭邔嵤┮詠?，高校在科研項目經費管理方面取得了一定的實效，但也存在一些問題，主要表現在“放”與“管”尺度的把控、科研項目經費改革政策落地落實等方面?？蒲许椖拷涃M管理“放管服”改革既是機遇也是挑戰，高校要注意理順“放”與“管”的關系，不斷激發科研創造力，提升科研項目經費整體管理水平。

二、A 高?？蒲许椖拷涃M管理現狀

A高校是省屬公辦全日制普通高等學校，始建于1958年，現今設有41個專業，其中獲中央財政支持資助的專業3個；在校全日制學生11000多人，教職工700多人，其中專任教師500多人，是一所集理、工、文、藝多學科的綜合性高校，2021年，學校被列為江蘇省中國特色高水平高職學校建設單位。A 高校高度重視科技創新發展，科研資金到賬總額每年增速約3.7%，其中76%的到賬經費為橫向課題經費。

從A高?？蒲许椖拷涃M管理流程來看，在財務立項與經費分配環節，科研人員須先在科技處完成項目的立項工作；經費到校后，財務人員發布認領通知，科技人員再帶課題立項相關材料到財務部門認領經費；財務部門則根據課題類別設置財務報銷項目代碼及名稱，并將科研收入分配至具體的科研項目；若涉及經費配套，科研人員在OA系統申請后，財務再將配套經費入賬。由于OA系統、科研系統、財務系統并沒有打通，科研相關信息沒有實現系統間的共享，工作中存在多重審批、材料重復提交等問題，諸多環節、流程銜接不暢，導致項目經費撥付滯后，經常發生科研人員“等米下鍋”的情況，科研項目經費尚未實現全過程無縫銜接管理。

在預算編制環節，科研項目經費預算審核涉及二級學院（部門）、科技處、財務處等單位或部門。項目負責人在OA系統中提交申請后，所在二級學院（部門）、科技處審核后抄送財務處，原則上縱向科研項目間接費用中的績效獎勵有比例限制，其他預算原則上不設比例限制；橫向科研對通信費、車輛使用費、業務接待費和外協費用都設有比例，部分業務費還設置了單次報銷金額的額度。但現實的情況是A 高校橫向科研項目的占比較高，預算編制時對各項費用額度有一定的限制，增加了科研預算申請和審核的工作量，降低了科研項目經費的使用效率。

在預算執行和預算調整環節，科研人員可線上預約報銷，但因尚未實現全流程電子化報銷，完成審批后仍要線下提交紙質報銷單；若報銷單缺少附件或需要修改，科研人員須再次到財務部門補齊相關單據，“報銷難”的問題依然存在，未從根本上減輕科研人員的負擔。此外，橫向科研預算調整較為頻繁，據統計，A高校橫向科研項目平均調整次數為2.5次，主要原因是科目設定不合理、限制太多、執行存在困難，導致預算調整次數增加，也增加了科研人員和預算審核人員的負擔。橫向科研項目經費管理剛性約束太強，容易導致科研人員獲得感不強、科技創新動力不足等問題。

在科研項目決算和結余資金管理環節，科研人員在OA系統提交決算申請，系統自動提取最后一次預算調整后的數據，財務人員比對財務系統數據后進行審核。項目結題后，項目負責人須在半年內清理相關收支款項目并辦理結賬手續，結余資金納入學校統籌管理，優先用于項目負責人新項目的預研工作，且規定有一年半的使用時限；這種收回結余資金的管理方式，很容易引起科研人員的抵觸情緒，導致突擊花錢、支出舞弊行為發生，給科研項目經費管理帶來了更多的問題。A高?？蒲许椖拷涃M管理流程見圖1。

圖1 A 高?？蒲许椖拷涃M管理流程

三、A 高?？蒲许椖拷涃M管理存在的問題

1.高?？蒲许椖拷涃M“簡政放權”的尺度標準不一

國家幾乎每年都要發布關于科技體制改革方面的重要文件，每一次改革力度都在加大；各省在國家相關政策基礎上大膽創新、積極突破，力圖從制度層面為科研人員松綁；但在中央和地方兩級管理的體制下，政策的落實很難做到一致性。因此，高校作為政策的具體執行者，政策的落地是重點，但如何平衡“放”與“管”、如何把握“放”“管”之間的尺度沒有一個明確的標準。高校要根據自己的實際及時制定、更新相關科研項目經費管理制度，若一味照搬上級政策文件形成本校的科研項目經費管理辦法，科研項目經費的管理必將流于形式，與科研“放管服”政策的初衷相悖。

A 高校2019 年制定了科研項目經費管理辦法，2021年《國務院辦公廳關于改革完善中央財政科研項目經費管理的若干意見》（國辦發〔2021〕32號），印發2022年江蘇省政府辦公廳根據上級文件精神發布了《關于改革完善江蘇省省級財政科研項目經費管理的實施意見》（蘇政辦發〔2022〕13號），但A高校到2023年才再次更新制度，高校的科研項目經費管理辦法沒能及時跟上時代步伐，政策修訂不及時，未能及時將新的政策精神傳達給廣大師生。

A高校橫向科研占比較大，在促進產教融合、服務地方經濟、培養應用型人才等方面發揮了重要作用；橫向科研因其資金來源不同、要求不同，若參照縱向科研項目經費管理政策來管理，嚴格的經費管理制度將影響科研人員的積極性。

2.科研項目經費支出過程煩瑣，科研人員獲得感不強

A高校的信息化建設，基本上是將線下流程照搬到線上，科研項目經費管理流程有待進一步簡化，科研人員每一筆支出業務需要在多個系統中申請并打印審批單，報銷涉及較多附件材料和審簽部門。如報銷材料費，除材料費發票外還需要提供材料明細清單并蓋章，并在資產處辦理低值易耗品入庫，較大金額的材料費支出還需要提供合同文件，而合同的簽訂則又需要經過層層審批。

財務人員基于工作職責，對科研項目經費報銷的管理較嚴，很多情況下需要科研人員提供自證清白式的說明，如去鄰?。ㄊ校┱{研，未走高速沒產生過橋過路費，需要寫說明理由；住在親友家、接待方提供住宿或偏遠地區未產生住宿費或難以取得住宿費發票的，也需要說明理由；而國家相關文件中規定的“對難以取得住宿費發票實行包干”的政策，A高校在實際操作中因無法把握管理自主權的尺度也遲遲未能落實。

A高校雖然修訂了科研項目經費管理辦法，但在具體實施時，并未平衡好“嚴格審批”和“簡政放權”之間的關系，未從根本上減輕科研人員的經費管理負擔，“報銷難”的問題仍較為突出，科研人員獲得感不強。

3.科研項目經費管理信息化建設水平低，“信息孤島”現象突出

A高校的財務報銷核算系統、科研系統、OA系統和其他業務系統處于相互割裂狀態，各系統沒有實現對接和信息共享，導致多元主體的溝通成本高，不利于為科研人員提供完整的科研項目經費管理服務；科研人員需要在各個系統中重復錄入信息，增加了科研人員的工作量；經費管理流程復雜、審批牽涉的部門多領導多，也導致了科研項目經費管理服務效率較低。

由于“信息孤島”現象突出，許多財務人員都不清楚哪些項目在科研系統已立項、課題組有哪些成員、項目什么時候結項等信息，無法全過程掌握項目實施進度，可能導致科研項目經費入賬延遲和科研項目執行滯后等問題，降低了科研項目經費的使用效率；加上不能實時掌握科研項目實施過程中的變化和科研項目實施進度，也就無法全面統籌管理科研項目經費，出現結題不結賬、資金長期掛賬等問題。

4.誠信意識不強，違規懲戒不足

科研誠信是科研創新的根基，是科研工作者的底線和基本準則，事關科研事業的發展?？蒲许椖拷涃M“放管服”政策給了科研人員充分的信任和自主權，但科研誠信的底線不能丟。我國誠信體系尚在完善之中，雖然國家層面發布了相關法律法規，但尚未構建起完善的科研誠信監管體系，出臺的相關法律法規宏觀性較強，缺乏具體可行的實施方案，針對性和可操作性較低。在此大環境下，A高校對科研人員科研活動及科研項目經費的監管缺乏有效的抓手，加上各部門職責不明晰，導致整體科研項目經費監管水平較低。受部門職能的限制，高?？萍继幹饕撠熆蒲许椖康纳暾埡统晒膶徍?，忽視科研項目經費使用的合理性和執行率；財務處主要負責科研項目的報銷審核、核算，只注重形式合規，容易忽視項目實際運行情況；審計處主要是事后的監督。這種各部門管理的脫節，導致學?？蒲许椖拷涃M管理不完善，對違規的懲戒不足，造成科研人員誠信意識不強。

四、“放管服”背景下高?？蒲许椖拷涃M管理改革建議

1.完善科研項目經費管理制度

高校是科學研究和技術創新的主陣地，承擔著大量科研任務，如何貫徹落實國家政策，讓科研項目經費管理改革順利落地至關重要。高校要緊跟時代步伐，積極領會、主動學習國家科研管理相關政策精神，做好科研項目經費管理的前期介入工作；要根據學校自身情況和學科特點，多站在科研人員的角度思考，充分了解制約科研人員創新活力的因素，重視科研人員的需求和建議，在制定科研項目經費管理制度時，盡可能讓經費管理尺度標準化；同時要統籌兼顧橫向、縱向科研的不同特點，更好服務科研工作，從根本上為科研人員減負。要對學校已發布的科研項目經費管理辦法執行情況進行調研，參考科研、財務人員的反饋修訂相關制度，在保證科研項目經費使用規范的前提下，進一步優化管理工作，為高?？蒲泄ぷ鳡I造良好的環境，切實提升科研項目經費管理服務水平。另外，要加大宣傳力度，讓科研人員了解“放管服”的尺度，知曉最新科研項目經費管理政策的要點，確?？蒲许椖拷涃M管理“放得開、管得好”。

2.簡化報銷流程，增強科研人員獲得感

傳統科研項目經費報銷主要依賴紙質票據的層層審批，報銷流程復雜、時間跨度長。高校應不斷完善網上報銷流程，真正實現線上無紙化報銷，做到費用報銷不墊資、不貼票、不填單、不見面，增強科研人員的報銷體驗感，解決科研項目經費“報銷難”的問題。高?？梢酝ㄟ^建立問題清單，開通智能財務管理問答，7×24小時在線解答科研人員的報銷問題，幫助其快速掌握網上報銷相關操作技巧。同時，要強化科研項目經費管理主體責任。目前，科研項目普遍實行項目負責人責任制，項目負責人對項目的每筆開支負責，須保證支出的真實性和合規性；財務人員可基于對科研項目負責人的信任，靈活處理科研項目經費報銷業務，能放盡放、能減盡減，盡量減少不必要的支出說明和審批，增強科研人員獲得感，幫助科研人員從繁雜的科研項目經費管理工作中解脫出來，切實減輕科研人員科研工作以外的負擔。

3.推進科研項目經費管理信息化建設

高校各職能部門要明確權責，加強溝通和協作，部門之間不得相互推諉，實現學?？蒲许椖拷涃M管理的協調統一，為科研人員創造良好的科研環境。學校要統一規劃，積極利用現代信息技術搭建信息共享平臺，精心設計科研項目經費管理信息化建設框架（見圖2），實現部門間信息的交互，保證科研項目信息的互聯互通?？蒲许椖拷涃M管理體系的構建要遵循科研項目管理規律，以服務科研為中心，實現項目立項、經費到賬查詢、經費撥付與配套、預算申請、經費報銷與查詢、預算調整、項目決算、結題驗收等一站式管理，不斷提高科研項目經費管理服務效率，將科研人員從經費管理事務中“解放”出來。同時，學校要聯網外部的工商信用系統、稅務系統，對于黑名單企業、關聯交易、虛假發票等事項進行預警提示，保證科研項目經費使用的合規。

圖2 高?？蒲许椖拷涃M管理信息化建設框架

4.加強科研誠信管理體系建設

只有以相互信任為基礎并建立完善的科研誠信管理體系，才能從根本上給予科研人員充分自主權。高校要轉變觀念，積極探索科研誠信體系的建設路徑，結合財會監督、審計監督和日常監督，形成監督合力；按照“早預防早解決”的原則，完善事前風險評估機制，強化預警機制，消除科研業務風險隱患；借助數據共享、信息公開等手段，強化事中、事后監督；對違法違規科研人員按相關法律、制度從重處罰，并將其列入科研黑名單，在規定的時間內限制其申報科研項目。同時，要借鑒其他單位科研項目經費管理的優秀經驗，構建學校完善的科研誠信管理體系，建立完整的科研人員誠信檔案，對誠信記錄良好的科研人員，可以積極探索科研項目經費“包干制”，突破預算科目、支出額度的限制，進一步優化審批流程，放權給項目負責人自主決定經費使用，充分釋放科研活力，營造風清氣正的科研環境。

五、結語

黨和國家始終高度重視高?？蒲泄ぷ?，支持高?？蒲袆撔?。以“簡政放權、放管結合、優化服務”為主的“放管服”政策，是黨的十八大后深化行政體制改革、推動政府職能轉變的一項重大舉措，2020年國務院政府工作報告也提出要將“放管服”改革向縱深推進。在“放管服”背景下，如何保障科研項目經費管理政策落地生效，是高?？蒲泄芾淼闹攸c。本文通過對A高?？蒲许椖拷涃M管理存在的問題進行分析，找出科研人員的“痛點”，疏通政策落地的“堵點”，有針對性地提出了科研項目經費管理改革措施，期望能提升高?？蒲许椖拷涃M的管理水平，提高科研項目經費的使用效率。