基于制度嵌入性的營商環境優化對策研究

安鏡如 殷振瑤

摘? ? ? ? ? ?要：基于制度“嵌入性”的視角，營商環境是通過政府、市場、社會組織構成的特殊制度環境。而制度嵌入式的營商環境通常是指企業嵌入政府、市場和社會體系，該模式有助于降低交易成本和企業外部環境的不確定性。對沈陽優化營商環境的實踐進行簡單回顧，深入剖析了存在的制度性問題，而政府作為營商環境的責任主體，應以制度創新作為有效的手段，從而提出高效的政府服務、公平的監管體制、完備的社會支撐體系的對策建議。

關鍵詞：制度嵌入性;營商環境;制度創新

基金項目：2020年度沈陽市社會科學課題（編號：SYSK2020-18-11）：沈陽營商環境建設水平持續提升的長效機制研究;沈陽城市建設學院科研發展基金項目（編號：XKJ202009）：關于大力發展沈陽“飛地經濟”的對策研究

2020年的政府工作報告提出，以公正監督維護公平競爭，持續打造市場化、法治化、國際化營商環境。近年來，優化營商環境成為公共治理領域研究的“高頻詞匯”，然而我國在營商環境的研究還處于初期發展階段。本文是基于制度嵌入理論，結合沈陽營商環境優化的實踐與問題分析，將營商環境視為一種企業嵌入政府、市場、社會系統的制度環境，從全新視角對沈陽營商環境優化展開研究。

一、營商環境制度嵌入性的內涵

1.制度嵌入性的含義

嵌入性最早是Polanyi（1944年）提出的，是新經濟社會學領域的一個重要概念。波蘭尼認為各種經濟活動不僅嵌入在經濟制度中，而且還存再于非經濟制度當中，人類經濟行為的根源是由各種非經濟要素構成。通過對上述綜述的分析，Nee對Granovetter“嵌入性”分析進行了完善，他指出除了“關系性嵌入（網絡嵌入）”，嵌入性還應該包括“制度性嵌入”，并將“制度性嵌入”定義為經濟行為的制度約束。制度一般包括正式制度和非正式制度，其中正式制度是作為權威機構的政府制定的，非正式制度包括歷史的社會制度，正式制度起著決定性作用。

2.制度嵌入性營商環境的內涵

營商環境一般指的是特定區域內的投資環境，是可決定投資系統能夠正常運行復合體，包括軟環境和硬環境。軟環境通常是政策、文化、制度、法律、思想觀念等物質條件以外的因素，硬環境是相對軟環境而言的，通常包括資源稟賦、硬件設施等。研究者認為任何一個組織都要面對外部環境，其主要包括政府、市場和社會三個系統。而企業行為與其所處的外部環境就有內生性的聯系，企業組織在某種程度上依賴于外部環境，并從外部環境獲得資源。因此從本文視角看，營商環境可以進一步理解為，由政府主導，市場監管以及社會基礎環境構成的制度環境。

3.制度嵌入性營商環境的作用

基于制度嵌入性的營商環境優化的價值意義是降低交易成本和外部環境不確定性，增加企業的固有收益，從而激發企業在市場競爭優勢和創造力。

（1）降低企業制度性的交易成本

企業的制度交易性成本是指企業因遵守各類規章制度、政策所付出的機會成本，通常包括規章政策類、政府監管類，抑或是企業為了應對各種不合理的制度而付出的成本，如審批成本、檢查成本等?？梢?，制度性交易成本通常是源于政府對市場進行監管的各類規章制度。營商環境作為制度性環境，對企業的生存和發展氣質起至關重要的作用，制度性交易成本的高低直接判斷一個地區的營商環境的優劣。

（2）降低企業外部環境的不確定性

嵌入性強調將經濟活動融入具體的政治框架、制度基礎上，存在不確定性。為了減企業對外部環境的不確定性的基本手段是建立制度框架。在組織環境理論中，不確定性對企業而言，是一項不可預見的危險，包括因降低企業風險而承擔的基本成本以及增加收益而付出的額外付出。外部環境的不確定性也意味著組織環境的可變和復雜性，在一定程度上也制約著企業的發展。

二、營商環境優化的路徑

基于制度嵌入性的視角，政府是營商環境優化的主體，制度優化和創新是實現營商環境優化的基本途徑，確保政府高效服務，市場公平監管，社會資源完備整合，這些均是制度優化和創新的內在含義。

1.政府是優化營商環境的責任主體

政府作為公共權力的主導者和實施者，在營商環境優化中起著至關重要的作用，在公共治理中占有核心的地位，其是正式規則的制定者，也是非正式規則的引導者。有一些學者認為制度是與經濟社會發展有著密切聯系的一種約束性的規范和社會規則，通過制度的優化和創新，有助于提高企業經濟效益和企業競爭力，而企業制度是組織運行方式的原則規定，其中包括產權制度、經營制度和管理制度。產權制度是決定其他制度的根本性制度，它規定著企業最重要的生產要素的所有者對企業的權力、利益和責任。

2.制度創新是營商環境優化的關鍵因素

制度創新是政府在其高效服務、市場監管和社會資源配置中實現營商環境科學治理方式。營商環境的制度創新是一個系統過程，他通常包括政府服務、市場監管和社會資源配置等各個方面的制度設計、安排、供給、執行和監管等。一方面，政府主體與社會領域的各個組織要建立協同意識，統籌優化的思想要進入制度創新中，政府在制定相關協同政策時，要善于考慮多方利益，把各方利益都基本維持在最大化的水平上;另一方面，要堅持結構性改革，注重以人為本的效果所在。各地級政府在執行協同政策時要善于對中央政策進行理解和進一步解讀，同時各個地區營商環境的差異主要取決于制度的落地，因此對制度執行結果采取評估是關鍵。

3.制度創新要基于“嵌入性”視角

政府進行營商環境制度創新應從企業組織的創新領域著手，主要包括市場監管、政府服務和社會支持方面，這些是政府降低外部環境的不確定性和制度性交易成本的關鍵，也是政府主導的政策創新的方向所在。營商環境制度創新過程中，應將塑造高效政府服務、公平市場環境與完備社會環境相結合，制度創新需要從社會經濟角度來分析系統中各個成員之間的正式關系的調整和變革，將制度創新的重點放在不斷調節和優化各方權力和利益上，使得政府、社會和市場都得到充分的利益共享。另外，政府的制度供給與企業的制度需求應形成一個有效的反饋回路，進而構建一個持續優化的制度創新機制。

三、沈陽營商環境優化制度嵌入的問題及對策

1.沈陽營商環境優化制度嵌入問題分析

沈陽市營商環境存在的各項問題在遼寧的其他地區也不同程度地存在著。從本文的視角分析，營商環境是一種制度環境，其政策的有效執行決定了經濟績效發展，而對政府制度的有效落實也是通過各級政府部門和企業來貫徹和執行的，但是由于地方政府的信息不對稱等多方面原因，往往會出現對信息的層層攔截、扭曲制度、補充文件，進而導致在執行中央政府文件時存在偏差，政策落地不到位和資源調配不合理導致各地營商環境優化存在巨大差異。對沈陽營商環境優化制度嵌入的問題予以如下分析：首先，制度執行方面。沈陽政府仍然延續著傳統的管理思維，注重事前審批，市場監管方式缺乏規范性，多頭、多重監管現象普遍存在，政府服務意識不強，服務體系不夠完備。同時，對簡政放權仍然是停留在文件中、口頭上，直接影響了錐度的執行效果。其次，制度反饋機制不通暢。政府作為制度的供給方、企業作為制度的需求方，應構建閉合的反饋回路。但沈陽政府自身缺乏有效的監督機制，加之企業對制度的反饋訴求得不到及時響應，甚至出現“投訴無門”現象比較普遍。最后，政府對其角色定位不夠清晰、準確。在制度規劃和設計方面，政府充當的角色是服務角色，而非頂層設計者。明確其自身的基本定位，有助于發揮自身職能優勢，與社會組織、市場監管建立協同的關系，服務于優化沈陽營商管理中。此外，政府一再出現角色錯位，角色互換，角色越級的現象，使得政府服務出現混亂的事態。

2.實現沈陽營商環境優化的制度設計

沈陽市營商環境塑造要基于企業制度嵌入的基本特點，從政府高效服務、市場監管公平環境和社會基礎環境為出發點，發揮制度的規范性和向導性，以期降低企業的制度性交易成本和外部環境的“不確定性”。首先，構建政府高效服務制度。沈陽要以發達地區為標桿，加快政府職能向服務型轉變，尤其要提高政府服務意識，做到監管體系向后移動，以此激發市場創新力與活力。其次，創立信息共享機制。通過政府、協會、行業、社會多重組織合作，使得有優質的信息資源在市場互通、共享。最后，制度創新，實現市場競爭的公平性。沈陽可以借鑒自貿區制度改革經驗，降低部分中小企業的準入門檻，打破投資壁壘和貿易封鎖，使得不同地域的不同形式的企業進入沈陽，形成良性循環。

總結

目前沈陽營商環境仍存在很多問題，通過深入分析，可以看到在地方政府的不懈努力下，沈陽的營商環境不斷地出現向好的趨勢。近來沈陽出現經濟回暖的趨勢，在一定程度上也反映出營商環境在整體上從樹立營商環境意識，促進為民服務趨勢，體制、機制不斷規范化方面都取得了一定的成效。同時，沈陽的營商環境實踐也可以應用到東北其他區域，而如何進一步深化體制、機制改革，政府、市場和社會各相關領域還在繼續探究，這也有賴于中央政策的確實有效地落實以及地方政策大膽創新實踐。

沈陽營商環境優化是一個系統工程，其優化過程并不能一蹴而就，應是一個不斷摸索曲折前進的過程。在該過程中，應將政府主導放在首位，市場監督體系和社會支持機制相輔相成，大力優化營商環境，從長遠出發，立足當下，在實踐中不斷完善，在完善中不斷深化，不斷克服遇到的挑戰和難題，大力推進沈陽營商環境發展的新趨勢和新動力。面對沈陽營商環境的新挑戰，同時更是一次絕佳的機遇，將制度創新作為營商環境優化的重點，將政府作為營商環境優化的責任主體，把制度執行和制度反饋作為制度創新的基本出發點和源頭，把提高政府服務意識作為基本手段，進而通過創新信息共享機制，以此協同政府、社會和市場的各項功能，調度更優質的資源獲得最大的收益。

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作者簡介：

安鏡如（1989.3-? ），女，漢族，遼寧沈陽，講師，碩士，主要從事科技創新管理、戰略管理方向研究;

殷振瑤（1987.3-? ），女，漢族，遼寧鐵嶺，講師，碩士，主要從事技術經濟管理。