老齡化背景下社區養老體系發展現狀及建議

喻科

加快促進湖南省社區嵌入式養老機構發展，需要從完善社區嵌入式養老機構頂層設計、增強社區嵌入式養老機構的獲得感、提升社區嵌入式養老機構的認同感以及提升社區嵌入式養老機構的專業力等方面發力。

2018年湖南65歲及以上人口773.07萬人，占總人口比重11.41%，超過國際老齡化標準4.41個百分點，同2010年第六次全國人口普查相比，65歲及以上人口的比重上升1.63個百分點。隨著湖南省人口老齡化程度不斷加深，老年人多樣化的養老需求不斷增加，機構養老投入成本較高難以大規模推廣，居家養老面臨專業化水平低等問題，社區嵌入式養老為破解這一難題提供有效途徑。

社區養老體系發展現狀

（一）出臺政策，完善機制，政府高位推動

湖南省將養老服務業發展納入“四個全面”戰略部署，作為全省10項重點服務產業和6個重點消費熱點，重點培育、優先發展。先后出臺《湖南省養老機構操作規范》《連鎖養老機構管理服務規范》省級地方標準，規范養老機構運營管理，從服務質量、收費標準等方面不斷完善政策文件。完善財政支持投入保障機制，全省福彩公益金65%以上用于養老服務體系建設，省財政逐年加大預算，2017年遞增85.50%，2018年遞增26.6%，有力支持了養老服務業發展。

（二）積極探索社區養老“湖南模式”

在全省10個市州通過改革試點的方式推進社區和居家養老服務發展，其中長沙、株洲、湘潭、岳陽、益陽、常德6個市被納入全國居家和社區養老服務改革試點市。通過完善養老服務發展政策，引導社會力量參與，加大資金資本資源投入，深化城市社區養老服務布局，探索農村居家養老服務長效發展機制，打造了可復制、可推廣、可持續的湖南模式。在試點市的帶動下，堅持以高位統籌為抓手，以完善設施為基礎，以社會力量為主體，以改革創新為突破，居家和社區養老服務工作進入快速發展軌道。

（三）社區養老供給體系逐漸完善

積極推進醫養結合，推動長沙市、湘潭市、岳陽市納入全國醫養融合試點。省本級先后在19個縣市區、18所醫養融合型機構、9所醫養協作型機構、7所居家醫養服務型機構開展試點示范，摸索出機構融合型、社區嵌入型和居家服務型醫養融合模式，初步形成具有湖南特色的居家、社區、機構三個層次醫養融合的服務網絡。實施“復合式社區小型養老機構”的養老事業發展計劃，在居民家門口舉辦家庭化、小型化、連鎖化的養老機構。依托頤養在線打造養老湖南一張圖，實施“互聯網+”養老工程，搭建城鄉社區公共服務綜合信息平臺，方便養老服務機構和組織向居家老年人提供助餐、助潔、助行、助浴、助醫和日間照料服務。

社區養老體系存在問題

（一）政府扶持力度相對不足

首先，財政資金投入不足。政府鼓勵社會力量興辦養老機構，建立了養老機構建設和運營補貼制度?？傮w來看，補助金額偏少，帶動示范效果不強。例如，益陽市養老機構（床位運營補貼每張床位100元）每人每月可獲得100元的運營補貼，新建、改擴建可相應獲得3000元、1500元建設補貼。財政資金投入總量偏少，引導示范作用有限。其次，獲取補貼資金不足。在補貼標準方面，養老床位、運營面積成為重要的參考依據。而社區養老服務機構一般采取“輕資產”發展模式，養老床位、運營面積與其他模式養老機構相比處于劣勢，這就導致大部分補貼資金流入“重資產”養老服務機構，社區養老服務機構獲得的補貼資金相對不足。第三，價費減免政策落地難。根據國家、省級相關文件精神，針對養老服務落實各項行政事業性收費減免政策，落實養老服務機構用電、用水、用氣等享受居民價格政策。但是，供水、供氣、供電等經營單位是市場主體，減免價費將影響到他們的利益;部分單位還是央企，地方政府難以協調，導致一些養老服務機構難以享受到相關減免政策。

（二）傳統養老觀念根深蒂固

一方面，居家養老為主，“養兒防老”觀念深。中國傳統觀念是“養兒防老”，老人渴望兒孫繞膝，享受天倫之樂。如果被送到養老院，老人會覺得自己是被子女拋棄、無人要的人，甚至還會覺得自己教子無方，子女不孝，害怕被街坊鄰居嘲笑?！敖鸶C窩、銀窩窩，不如自己的窮窩窩”，因此，大部分老年人不愿意離家去養老機構。此外，子女如果將老人送去養老機構，可能會受到鄰居的指點議論，甚至還會擔心自己的父母在養老機構難以獲得優質的護理，故而子女也不會將父母送到養老機構作為自己盡孝的首要選擇。另一方面，社區居民忌諱，家門口的“死人院”。社區養老機構離居民小區近，既方便家人對老人的家庭關懷，也能借助社區的現有資源，在養老救助服務能力上比單獨在遠郊區建養老院有更大的優勢。但是，由于是家門口的養老院，部分業主介意社區變得“暮氣沉沉”，甚至擔心還有可能看到老人離世的情景，覺得會有不好的兆頭，抵觸情緒比較大。

（三）行業發展面臨較多障礙

首先，養老機構發展壯大過程存在融資壁壘。養老產業的前期投入巨大，社會資本在初期還需信貸支持。但是，社區養老機構的經營場所以租賃為主，缺乏有效擔保資產，商業性金融機構幾乎不接受養老機構的貸款申請。國家開發銀行和中國農業發展銀行雖然有信貸支持，但是要求高且僅對公立性養老項目提供信貸支持，把民營項目拒之門外。其次，護理過程中出現的風險難以有效規避。老年人各項生理功能下降衰退，可能存在認知、感覺障礙或患有多種疾病，容易發生安全意外事故。老年人一旦出事，即使出事原因不是護理不當引起的，家屬也有可能向養老機構索要賠償，在具體訴訟過程中，法院一般判決養老機構方承擔全部責任。第三，老舊小區運營場地存在“住改商”法律風險。社區養老機構屬于盈利性機構，按照相關規定在小區建設養老機構應征得半數以上業主同意。但是，在實際操作中，租賃老舊小區房屋需要小區全體業主過半數同意存在較大困難，如果未曾征得業主意向的情況下私自批準建設，容易帶來法律風險。

（四）養老服務行業人才短缺

首先，從業人員年齡偏大，護理能力普遍偏低。社區養老從業人員工資收入低、照顧老人臟累，老人的進食、如廁、安全都需要特別注意。因此，養老機構服務人員主要以農村剩余勞動力、下崗失業人員為主，普遍年齡偏大、學歷偏低，業務素質不高。其次，工作強度大、待遇低，收入與付出不對等。除了對老年人進行基本的醫療護理、生活護理外，護理人員還需要兼顧心理護理、臨終關懷等，為老人提供“全程式”護理服務。不少社區養老機構的護理人員與老人的數量比例在1∶5左右，“三班倒”“睡在老人床位邊上”“沒有假期”等成為常態。第三，就業觀念存在歧視，護理人員流動較大。老年人護理被認為是“伺候人”的行業，社會地位低。此外，針對養老服務人才的扶持政策不完善，教育、評價、激勵和考核機制沒有建立起來，導致養老服務人才職業自我認同度不高，人員流動較大，護理隊伍不穩定。

推進社區養老體系發展建議

（一）強化政策精準支持力度

首先，加大財政資金支持力度。根據湖南老年人口比重，社會養老事業發展的需要，逐年增大對健康養老事業的投入和支持力度。改變補貼方式，綜合考慮養老機構運營補貼、建設獎勵補貼以及運行補貼，參考長沙等地的經驗做法，對社區嵌入型養老機構，在其享受原建設運營補貼基礎上，再給予一次性設施改造補貼;對于營利性社區養老服務機構與非營利性社區養老服務機構享受同等政策待遇。加大政府購買養老服務力度，對65歲以上失能和半失能低保困難老人提供基本養老服務補貼，對五類特殊群體老年人購買老年人意外傷害保險。其次，有效增加銀行信貸支持。利用政府性投融資平臺，采取貸款貼息與融資補貼直接支持和融資擔保間接扶持相結合的辦法，使更多信貸資金、保險資金和社會資金投向民辦養老服務機構，增加養老服務產業的有效信貸投入。第三，全面落實價費減免政策。建議省政府針對養老服務的收費減免政策落實情況進行督導，涉及調費權限屬于中央單位的，出面進行協調，確保政策落實到位，切實減輕養老服務稅費負擔。第四，出臺鼓勵社區養老發展的文件。將社區養老服務納入民生公共服務保障體系，在財政投入、運行體制和機制上予以保障，尤其是在場地運營租賃環節落實新建小區按比列預留老年人活動用房，老舊小區騰出部分場地用做老年人活動用房，并交由民政部門委托社會力量運營管理。

（二）加大社區養老宣傳力度

首先，轉變居民傳統的養老觀念。政府、社會以及家庭要加大對老年人關心力度，更要加強對老年人的宣傳與引導，通過一些更有利于老年人喜歡和樂于參與的老年活動，讓他們在思想上慢慢接受新事物，從心理層面上接受社區養老的優勢，更好、更全面、更優雅地享受天倫之樂、安享晚年。其次，消除養老社區業主的顧慮。部分業主反對在小區旁邊建養老院，更多是出于信息不對稱和心理層面的忌諱。政府、社區以及社區養老機構加大宣傳力度，讓大家明白社區養老院不會設太平間和臨終關懷房間，不具備醫療功能，不會住滿重病的老人。提倡最理想的養老院布局標準是“一碗湯的距離”，既方便子女探視和照顧，又能讓老人們在晚年擁有更高的幸福指數。第三，提升從業人員自我認同感。社區養老在崗人員多為“4050”人員，學歷低、年齡大、專業服務技能缺乏，對崗位的自我認同感低。既需要人們轉變觀念，提高對養老服務人員社會地位作用的認可度和尊崇度，也需要加大宣傳力度等，嘉獎表揚優秀護理人員等，吸引更多的高層次、專業化的人員加入到養老服務隊伍中來。

（三）提升養老行業自治水平

首先，引入市場基因，提升專業水平。進一步推進連鎖化、專業化運營，大力發展居住小區嵌入式小微型養老機構，引導養老機構延伸開展居家和社區養老服務。以承接政府公辦養老機構改革和社區嵌入式養老為主要內容的“康樂年華”品牌、以家政服務轉型社區居家養老服務為主要內容的“萬眾和”品牌、以建立社區失能失智老人長期照護體系為主要內容的“普親”品牌等為樣板，把機構內專業服務模式、服務標準在全省推廣。其次，明確行業標準，規范經營行為。應用護理風險評估量表，對入住老年人進行跌倒、窒息、墜床、走失、壓瘡等事故的危險因素進行評估，評價和預測各種風險的發生概率、嚴重程度。建立風險預警機制，對護理服務中現有的或潛在的風險進行識別、分析，對可能面臨的各種風險做到心中有數，制定出前瞻性的預備方案。第三，成立行業協會，共擔行業風險。根據湖南養老行業發展情況，成立湖南省老齡產業協會，研究制定湖南省老齡產業“行規行約”并監督執行，建立行業自律機制，提高行業整體素質，依法維護會員合法權益和行業整體利益;定期開展從業單位、社會組織間的合作交流活動，考察、借鑒先進經營模式及管理經驗。

（四）建設養老專業人才隊伍

首先，制定社區養老人才培養計劃。依托長沙民政職業技術學院的師資力量，結合湖南養老產業發展需求，在老齡護理、家政服務和臨終關懷等專業方面加大人才培養力度，通過適度減免學費，設立公益性崗位，培養專業化、職業化的養老人才。其次，加大從業人員職業技能培訓。建立培訓補貼和崗位補貼制度，落實工資福利、社保待遇，穩定壯大養老人才隊伍。進一步完善養老服務人才技術補貼、職務補貼制度，將養老服務從業人員的職業技能培訓，納入城鄉就業培訓體系。第三，培育社區志愿者、義工隊伍。加大養老服務志愿者隊伍建設，推動志愿者注冊、培訓、服務評估制度建設，促進社區養老志愿者服務常態化、制度化。

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作者簡介

喻 科 益陽市委黨校統戰理論教研室主任，研究方向為區域經濟發展