我國慈善法律研究及發展路徑探析

摘 要 慈善事業發展是社會進步和文明的重要標志，慈善制度是社會保障制度的有力補充，而慈善法律是社會主義法治體系的重要組成部分。本文在回顧我國現有慈善立法及其積極意義的基礎上，結合當前慈善法律制度的不足和因當前社會不斷發展所產生的新的慈善問題，立足我國現狀，探索慈善法律的未來發展路徑。

關鍵詞 慈善法 慈善法律問題 路徑探析

作者簡介：李小杰，濰坊學院法學院教師。

中圖分類號：D920.0 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.12.005

我國經濟發展為人們的慈善活動提供了經濟支持，長期來看，慈善組織、慈善活動、慈善服務和捐贈的金額都呈增長態勢。根據民政部《2018年民政事業發展統計公報》數據，截至2018年底，全國共有經常性社會聚能工作站、點和慈善超市1.2萬個（其中：慈善超市3464個）。全年有1072.0萬人次在民政領域提供了2388.7萬小時的志愿服務。2018年，全國社會組織捐贈收入達919.7億元，比上年增長26.1%。2018年全國共有基金會7034個（其中不具有公開募捐資格的基金會5109個，具有公開募捐資格的基金會1925個），較2017年增長15.8%。社會團體36.6萬個，民辦非企業單位44.4萬個，分別較2017年增長3.1%，11%。①充分說明我國慈善事業不斷發展壯大。

關于我國慈善法律制度的研究由來已久，以《中華人民共和國公益事業捐贈法》為核心的慈善法律制度以及地方慈善立法，在《慈善法》頒布之前，曾經發揮了重要作用。2016年《中華人民共和國慈善法》的頒布，更是為我國慈善事業發展提供了基本法律支持。但目前來看，自《慈善法》實施以來，慈善事業進行中仍存在諸多問題，相關的配套法律體系并未建立，如《社會團體管理條例》《基金會管理條例》《民辦非企業單位登記暫行辦法》等并未做相應修改。新型冠狀病毒疫情形勢下，中國紅十字會在內的慈善組織在管理運營方面存在的不足，再次暴露了我國法律在慈善事業發展中的短板與不足。

一、我國當前慈善法律存在的問題

（一）政府在慈善中的作用含混不清

一場比賽如果讓比賽的選手同時當裁判，裁判的結果難免有失公正并受到質疑?！洞壬品ā返?0條規定：“發生重大自然災害、事故災難和公共衛生事件等突發事件，需要迅速開展救助時，有關人民政府應當建立協調機制，提供需求信息，及時有序引導開展募捐和救助活動?！痹诒緱l中，直接賦予政府在發生重大自然災害、事故災難和公共衛生事件時對于募捐活動的引導權力，并在法律中明確規定了對慈善活動和慈善行業組織進行指導。引導和指導以法律形式確認，且沒有詳細規定情況下，無疑給了民政部門“干預”慈善活動的法律權力。

我國曾經出現的“被慈善”“被捐贈”活動的教訓還言猶在耳，法律中這樣含混不清的地位界定，可能會讓我們重新步入“歧途”。

（二）慈善主力之“官辦慈善”公信力不足

慈善本該是“民間”的事，它是基于心懷善良的人，對需要救濟的人施以援手，它涉及的應該是人與人之間的，民與民之間的法律關系，是平等的民事主體之間的關系，而不應該成為政府與公民之間的行政法律關系。長期以來，“官辦”慈善組織如中國紅十字會、中華慈善總會等，在我國慈善事業發展中占據主導地位?！都t十字會法》第5條規定：“各級人民政府對紅十字會基于支持和資助，保障紅十字會依法履行職責，并對其活動進行監督”，在紅十字會財產的主要來源中也有人民政府的撥款，縣級以上紅十字會機關工作人員參照《中華人民共和國公務員法》管理，省、市、縣級紅十字會會長一般應推選當地同級政府現職領導擔任?！肮俎k”慈善側面弱化了“民間慈善”的力量。

2020年新冠疫情期間，我們舉全國之力，同心戰“疫”，其中不乏慈善人士通過慈善組織向武漢、湖北地區捐款捐物。武漢市主要由慈善總會和紅十字會分別對口接收捐款通用物資以及醫療專用物資，但是“賣菜門”“回單門”“莆田系門”事件，讓我們看到了“官辦慈善”組織在重大突發事件中能力不足，公信力不夠，民間慈善在這次疫情中雖也積極作為，但能力有限，亟需壯大。

（三）對公開募捐資格限制過嚴

《慈善法》第22條規定：“慈善組織開展公開募捐，應當取得公開募捐資格。依法登記滿二年的慈善組織，可以向其登記的民政部門申請公開募捐資格。民政部門應當自受理申請之日起二十日內作出決定。慈善組織符合內部治理結構健全、運作規范的條件的，發給公開募捐資格證書;不符合條件的，不發給公開募捐資格證書并書面說明理由。法律、行政法規規定自登記之日起可以公開募捐的基金會和社會團體，由民政部門直接發給公開募捐資格證書?！蔽覈鴮τ诖壬平M織的設立需向縣級以上人民政府民政部門申請登記，對于符合條件的準予登記并向社會公告，不符合條件的，不予登記并說明理由。慈善組織登記需要符合等級條件，民政部門的審核采用的是許可制，而非備案制。既然已經在慈善組織設立時進行了嚴格的審核，如果在公開募捐資格上，仍然給予兩年的“觀察期”后再進行許可，無疑加大了慈善組織開展公開募捐的難度。且有的是需要登記滿兩年才可申請公開募捐資格，而有的慈善組織卻可以自登記之日起就取得公開募捐的資格，這樣的“雙重標準”再加上“雙重許可”，既是對慈善組織開展募捐活動的“有罪推定”，也是在慈善組織之間進行人為的等級劃分。②

二、我國慈善法律發展路徑探析

（一）將政府從慈善活動的執行者中“抽離”，發揮監督作用

民政部門是法定的從慈善組織設立到慈善活動事前、事中和事后的監督者，作為公權力實施者，理應將民政部門做此定位。民政部門自身而言，作為社會行政事務的執行機關，其在社會服務中的作用自不必說，其所進行的社會保障、社會福利等，雖然在功能上同慈善有相同之處，但從性質上講，具有的并不是慈善性質，而是提供公共服務。如紅十字會等的官辦慈善組織，如果繼續頂著“官辦”的頭銜，則易造成行政權力和民事行為的混淆，社會保障和慈善行為的混同。因此，只有將政府從慈善活動執行者中“抽離”，回歸其公共服務的本性，才能夠將慈善回到民間。這樣既能使慈善組織之間有同樣的起跑線，也能讓政府在市場調控中的手真正成為看不見的手，發揮裁判者的監督和評價功能，回歸中立。

從執行者中“抽離”，并不是不作為，而是讓民政部門以行政機關的身份去主動作為，包括為大家創造一個人人想捐贈，人人要捐贈的社會環境，為社會提供需要捐贈地區或者人的信息，建立一個完善的信息平臺，讓所有的捐贈都能夠到需要的地方，只要鼓勵捐贈的行為面向的是不特定的社會群體，那就不存在“勸捐”等行政違法行為。

（二）多措并舉，提高慈善組織公信力

目前慈善組織尤其是有全國影響力的“官辦”慈善組織的公信力下降，極大了打擊了人們的慈善積極性，這與慈善信息公開情況有重要關系。我國已于2018年7月頒布《慈善組織信息公開辦法》，對慈善組織信息公開做了詳細具體規定，慈善組織應當按照辦法要求，在民政部建立的統一信息平臺公開相關信息，同時，完善自身內部管理，優化組織內部治理機制，條件允許情況下，建立內部審計制度，設立組織內部獨立審計部門，加強自身內部監督力度。③

打鐵還需自身硬，慈善組織要提高自身的業務能力，尤其是在突發事件發生時的應急能力。以新冠疫情發生以來情況看，涉及到募集物資與武漢地區實需物資不匹配的捐需矛盾、募集物資未投入到需要的地區的供求矛盾、志愿者服務能力缺乏等問題，嚴重影響了自身公信力。慈善組織之間應當加強聯系，互通有無，建立統一的信息平臺，不要一股腦的涌入到事件救援中，而是結合自身優勢和特點，量力而行，這樣才能讓真正適合的慈善組織進入到需要的地區，如當前武漢災區，疫情發生時，更急需的不是金錢，而是口罩等醫用物資，也不是每個志愿者都符合去疫區的條件，而是那些懂得醫療知識、懂得心理建設的志愿者。

（三）將公募資格放寬至“慈善組織”

我國對慈善組織公開募捐資格的取得采取“雙重許可制”的初衷是為了規范慈善活動秩序，的確能夠防止同一事由的多方公開募捐，造成捐贈人的“審美疲勞”，影響捐贈效果，但此舉實際上限制了公開募捐活動的舉行。

我們已經在慈善組織設立時進行了嚴格的登記制度，應該用“善良”的眼光去看待經政府許可設立的組織，相信他們的慈善目的和公益性，作為慈善活動的監督者，不能為了防止違法行為發生而消極不作為。我國法律明確要求所有的公開募捐活動都要對制定的募捐方案向慈善組織登記的民政部門進行備案，這對慈善組織開展公開募捐活動有約束作用。通過對慈善組織登記設立時的監督、對備案的公開募捐方案的監督、對募捐活動的組織實施的監督等，能夠在對慈善組織“一視同仁”的同時，激發慈善組織活動的積極性。

隨著人們生活水平和素質的提高，我國的慈善事業也必將不斷發展，未來可能會出現新的慈善類型，《寧夏回族自治區慈善事業促進條例》就專章規定了鼓勵發展社會慈善企業。④除了傳統的捐資捐物，有更多的企業家愿意以股權的形式捐贈，有更多的知識分子可能愿意將自己享有的著作權、商標權等知識產權捐贈，也有更多的有專業知識的群體愿意將自己的專業和服務進行捐贈，如何在稅收方面對這些對慈善組織和受益人來講“實用”的捐贈提供者以優惠，激勵更多的群體，以更豐富的方式投入到慈善事業中，都是需要我們不斷去探討的。在信息化時代，公益與商業的便捷正在逐步模糊甚至融合，如水滴籌公司的性質就很難用慈善組織還是營利企業這樣的標準單一判定。各個主體所處的位置、扮演的角色也不是一成不變，而是處于不斷變動之中。⑤任何事物的發展總會伴隨著問題，而法律也會適應發展和存在中的問題，不斷修改與完善，期待每個社會人都能在法律框架內自由行善。

注釋：

① 以上數據來源于民政部網站的民政統計公報：http：//images 3.mca.gov.cn/www2017/file/201908/1565920301578.pdf，最后訪問日期：2019.02.28.

② 馬金芳.通過私益的公益保護——以公益慈善立法中的公益定位為視角[J].政法論壇，2016，34（03）：62，64.

③ 柴振國.我國慈善組織信息公開機制研究——以激勵相容為視角[J].廣東社會科學，2017（03）：209.

④ 鄭功成.《中華人民共和國慈善法》解讀與應用[M].人民日報出版社，2016：49.

⑤ 黃曉勇主編.中國社會組織報告（2019）（第1版）[M].社會科學文獻出版社，2019：33.