網絡輿論監督的行政法規制論綱

摘 要 網絡輿論監督是網絡條件下社會監督的新途徑，是維護權益、暢達民意的一種便捷而有效的手段，已彰顯其獨特性。目前我國網絡管理及網絡監督相關法律法規尚不成熟，立法尚不完善，執法也難以達到規范化。本文分析網絡輿論監督對社會治理的利弊及實現方式的基礎上就網絡輿論監督現狀及其所面臨的行政法問題及規制進行論述，以期使網絡輿論監督在一個良性的制度框架內實現對行政權的有效制約，由此推動網絡民主的法治建設。

關鍵詞 網絡輿論監督 言論自由 權力制約 行政法規制

基金項目：四川省哲學社會科學重點研究基地四川省教育廳人文社會科學重點研究基地社會治理創新研究中心項目“網絡輿論監督的行政法規制”（編號SHZLQN1608）研究成果。

作者簡介：才鳳敏，江西警察學院，副教授，研究方向：憲法與行政法學。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.12.047

隨著互聯網的迅猛發展，作為輿論監督的新形式，網絡輿論監督體現其巨大的影響力，從1998年印尼排華事件、孫志剛案件、躲貓貓事件、天價香煙事件、 圓明園鋪設防滲膜事件、哈爾濱天價醫藥費事件、雷洋事件及至浙大開除犯強奸罪學生學籍、吉林平安經涉事干部被免職等事件，二十幾年間，幾乎每起事件均在網民熱議下引起社會重大反響。網絡輿論監督不僅沖擊了傳統輿論導向模式，更引發了一些法律問題，值得我們關注。

一、網絡輿論監督的利弊觀

網絡輿論監督是指公眾通過互聯網形成的輿論對權力以及與權力有關的人或事務進行監督的行為。自互聯網興起以及隨著智能手機等技術發展，如何指引網絡輿論監督導向并防止其消極作用，是新時代提出的新問題。國內外學者從傳播、社會、文化、政治等角度對網絡這一新媒體以及由此產生的網絡輿論監督問題進行多角度的研究，法學研究的關注點最初集中在私法領域，如網絡暴力、網絡侵權問題。但從網絡輿論監督主體與被監督的主體（主要是行政機關、公務員）的關系來看，把網絡輿論監督作為監督行政的一種特殊類型來研究，能為網絡輿論監督對權力的有效制約提供理論支持，更有利于解決網絡輿論監督所面臨的理論現實困境。

在網絡輿論監督大量涌現并運用的背景下，人民享有的相應權利與法律規制的相互關系是怎樣的？

我國每一位個體都是網絡輿論監督的主體，依據是其所享有的法律權利中的表達權利和民主權利。眾所周知，人民民主專政是我國國體，行使監督權的主體是人民，監督權是人民的民主權利之一。網絡輿論監督這種形式廣大群眾更容易參與其中，能體現民主政治的內涵。我們尊重并保障人民的監督權，歸根結底是人民民主在起作用。而民主又和法治緊密相連。因此，人民民主越強大，網絡輿論監督的能量越巨大，因其所維護的利益是所有公民的權利。

我國公民有言論自由，行使監督權也是公民行使言論權利的一種表現形式，公民如能真實地披露某些事實真相，切中權力運行中的不足乃至濫用的要害，揭示整個事情的來龍去脈，使相應受監督對象得到輿論譴責，正是推進權力在陽光下運行，防治腐敗的一殺手锏。

網絡監督輿論在民意的表達范圍、快速傳播、施壓促壓、個性化等方面的優勢顯而易見，但其弊端也很顯著，首先，信息的片面性。網絡輿論監督的主體雖說是全體人民群眾，但是網民特別是有發言意愿和能力的網民群體是有“限定”的，受年齡、地域、經濟條件、知識結構、社會地位等因素影響，往往掌握“網絡輿論”的群體是部分群體，而且這部分不能代表全體人民群眾，這就說明在監督過程中主體參與是不平等的，那網絡輿論監督的內容（觀點）也不能全面代表全社會，這導致的結果一是非網民群體不能通過“網絡”途徑行使自己的監督權力，二是表達了自己觀點的主體的意愿是有代表性的，或有偏頗。其次，信息的真實性折扣大。網絡輿論有隨意性，因網絡虛擬、開放性并隱匿了發言者身份，使得一些惡意虛報散播假消息的存在，還有發表攻擊性、煽動性或侮辱性言論的，更有些盲目從眾者，發言、監督等行為非理性。最后，容易產生越位、侵權的問題。網絡輿論監督有可能在表達自己的觀點、訴求和行使監督權力時形成“網絡暴力”，不僅侵害他人合法權益，還影響行政執法、司法審判的程序和結果。

二、行政法規制保障網絡輿論監督良性運行

在我國任何組織或者個人都沒有超越憲法和法律的特權，網絡輿論監督主體亦然，網絡輿論可以促進民主，也能造成騷亂，其發展需要法律來規制，也只有法律能給網絡輿論以規范化、制度化以及程序化的保障。憲法賦予我國公民言論自由的權利，但是任何自由都是有邊界和限制的，不存在沒有界限的自由?！吨腥A人民共和國憲法》第51條和《中華人民共和國民法典》第132條①都為公民的權利（自由）設定了邊界。

言論自由存在被濫用的危險，因此有必要進行一定的諸如主體、內容、方式等的限制。無法對網絡媒體實施統一有效的監督就會導致網絡監管的盲目性、隨意性、表面性和片面性，影響和制約網絡監督的健康有序發展。要發揮網絡輿論監督的優勢，盡量把其劣勢扼殺或控制，是需要條件的，法律規制首當其沖。任何網絡輿論監督主體享有其民主權利的同時也將受到法律的規制。行政法規制必然會擔當起網絡輿論監督過程中的正面影響與負面效應之“調節器”的角色，利用其自身的特有調整機制來規制并促進網絡輿論監督良性發展。

三、網絡輿論監督的法律規制現狀

網絡輿論監督雖然是維護權益、暢達民意的一種便捷而有效的手段，但目前我國與網絡管理、網絡監督相關的法律法規尚不完善與成熟，無論是從民眾表達自由、個人信息等給予保護的立法還是對網絡輿論規范管理的執法方面都不盡完善?，F有的行政法規制手段以行政處罰、行政許可為主，尚不能兼顧互聯網輿論特性，不少典型案件也折射出網絡輿論監督權規范、正當行使的迫切性。

1997年發布的《關于利用國際互聯網絡開展對外新聞宣傳暫行規定》對機構入網作出要求、《中國互聯網絡域名注冊暫行管理辦法》對“域名注冊服務及相關活動”進行規范，2000年頒布的行政法規《互聯網信息服務管理辦法》②、部委規章《互聯網電子公告服務管理規定》（已廢止）、《全國人民代表大會常務委員會關于維護互聯網安全的決定》（2011年修訂）、行政法規《電信條例》（2016年修訂）、2002年頒布的《互聯網上網服務營業場所管理條例》（經修訂）等也構建了一套網絡立法體系，但是這些主要針對互聯網的接入、服務和運行安全等方面③，對網絡輿論監督不起直接作用。

2016年通過的《網絡安全法》比較全面、系統地對網絡運行、信息安全、檢測響應和監管責任等方面做出了細致規定，是全國人民代表大會常務委員會制定的旨在保障網絡空間安全的法律，立法層次較高。不過也正因為是高位階立法，內容規定比較原則，操作性不強，配套法律法規及機制保障未成體系。

2017年國家網信辦發布的1號令（《互聯網新聞信息服務管理規定》）規范互聯網新聞信息服務，重點從各新聞媒體的總編輯責任制度、審核制度、外資規制制度，信用管理制度等方面，對互聯網新聞信息服務的許可、運行、監督檢查、法律責任等問題進行規制與管控。緊接著《互聯網信息內容管理行政執法程序規定》出臺——國家網信辦2號令也發布了。這些法律法規構建了網絡輿論監督的法律制度框架，還需進一步完善。

四、網絡輿論監督行政法規制構建路徑

（一）自媒體時代行政法規制的變革

以個人傳播為主的自媒體時代，行政法規制也創新和變革，其內容手段方法方式都應有所創新。

對于網絡輿論監督來講，一是規制內容上，主要從事后懲罰到信息前瞻預防。二是規制方式上，綜合運用管理與服務兩種手段。三是行政法規制時體現并統籌網絡輿論監督法律關系中各主體（比如政府、公權力組織、公眾）的價值。

（二）網絡輿論監督的行政法規制內容

網絡輿論監督行政法規制的構建，必須放在網絡民主的興起和社會治理模式變革這一大背景中思考。這要求國家作為社會治理的主體部分，充分考慮網絡輿論監督主體的民主權利，采取恰當的法律治理手段，在保證對權力有效監督制約的前提下，減少或消除網絡輿論監督負面作用。這樣才能使現代科技的文明成果轉化為政治文明成果，向善治升華④。

事先重點放在網絡通信與輿情的監控，規制網絡輿論監督主體，輿論監督只有具有權力效應才會發揮真正功能。應立法明確參與網絡輿論監督的主體、權利和義務、形式和內容、違法須承擔的法律責任等，網絡使輿論監督順利地實現了從權利向權力的轉換，實現普通公眾監督主體地位的回歸。

事中注重程序正當，公開、公正并確保公眾參與。明確界定相關概念，比如保密信息、謠言、人身攻擊等，劃定非法信息的范圍。政府有關部門及公權力組織依照法律規定應主動加強信息公開，及時回應公眾關注的熱點問題，用真實客觀公正的信息占領網絡陣地，而對于故意制造混淆信息、擾亂公眾秩序的網絡“謠言”行為，則應充分運用法律手段予以及時、堅決地打擊。

事后嚴格網絡言論責任的追究，鼓勵通過正當手段開展對公權力的監督，比如信訪、正規舉報、新聞媒體曝光等⑤，對違反法律法規的網絡輿論監督主體按照其行為對社會的危害程度給予行政處罰、行政強制措施等，嚴格追究其法律責任。

（三）網絡輿論監督的行政法規制工具

選取網絡輿論監督的規制工具，處理好各種工具在網絡輿論監督中的良性關系及其互補;借助規制手段，鼓勵支持和促進網絡輿論監督的良性發展。

網絡輿論監督的行政法規制，應當特別重視各種行為模式比如行政指導、行政獎勵、行政許可、行政處罰、行政強制、行政命令等之間的選擇與應用，特別注意柔性手段與剛性手段的協調配套。

對于提高廣大網民素質和道德水平，應用的不應是行政處罰，更不應是行政強制，而是行政指導，通過鼓勵、指導、引導、勸說、說服、獎勵、合作等手段對網絡輿論監督主體進行教育，公權力機關與組織有責任和義務引導、規范網絡輿論，切實保障公眾的知情權、參與權，行使監督權。

總之，網絡輿論監督的行政法規制形成機制，既要保證網絡輿論監督的行政法規制的科學性、民主性和正確性，防止權力濫用，并要完善相關保障制度。

注釋：

① 《中華人民共和國憲法》第51條：中華人民共和國公民在行使自由和權利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權利;《中華人民共和國民法典》第132條：民事主體不得濫用民事權利損害國家利益、社會公共利益或者他人合法權益。

② 雷躍捷，薛寶琴.輿論引導新論[M].北京：社會科學文獻出版社，2018.

③ 郭莉.我國網絡輿論監督權力的法律規制歷程[J].南昌航空大學學報（社會科學版），2019，21（01）：35-43+50.

④ 陶建鐘.網絡政治參與的局限及其治理策略選擇[J].重慶社會主義學院學報，2008（03）：89-91.

⑤ 陶勇杰，陶心怡.網絡輿論監督立法相關問題的思考[N].江蘇法制報，2020-03-12（00C）.