寧夏高標準農田建設現狀、存在問題與發展思路

[摘要]寧夏地處西北黃土高原，全境屬黃河流域上中游，自然降水稀少，氣候干旱，受地形地貌及灌溉條件影響，農田質量與發展現狀自北向南分異明顯。通過分析三大類型區在投入、水土資源利用、建管運維等方面存在的問題，探求破除限制農田建設發展的障礙因素，提出優化現代農業產業布局、創新投入機制和加強運維管護的發展思路，為全區高標準農田分類型區建設提供參考。

[關鍵詞]高標準農田;水土資源;發展思路

[中圖分類號] F323.211

[文獻標識碼]A

1 高標準農田現狀

1.1 區域布局與分類

寧夏地處西北黃土高原，全境屬黃河流域上中游，自然降水稀少，氣候干旱。根據自然地貌、降水因素及灌溉條件，全域地理劃分為北部引黃灌區、中部干旱帶和南部山區三大類型區。北部引黃灌區地形平坦，多為賀蘭山前洪漫地和黃河階地，得黃河自流灌溉之利，農田以水田及水澆地為主，發展渠灌農業;中部干旱帶地形起伏，多為緩坡丘陵地，受季風帶影響，極度干旱，因高差不大，農田多發展揚黃灌溉，以高效節水農業為主;南部山區山大溝深，地形破碎，降水相對較多，因土層深厚，發展旱作農田和小片庫井灌溉，為雨養農業區。

1.2 耕地與高標準農田

全省現有耕地面積1955萬畝，其中：北部引黃灌區586.5萬畝，中部干旱帶758.8萬畝，南部山區609.7萬畝。劃定永久基本農田保護面積1400萬畝，截至2019年底，建成高標準農田面積近700萬畝。

2 建設成效

2.1 基礎設施切實改善

隨著多年自治區中北部土地整治重大工程、百萬畝鹽堿地土壤改良項目和脫貧攻堅重點項目實施，全省累計發展灌溉面積934.45萬畝，其中有效灌溉785.17萬畝，發展高效節水灌溉352.47萬畝，小型引揚水及庫井灌溉49.48萬畝。初步建成灌排結合渠道9701.08km、機井124146眼、水閘1543座，農路農電等基礎設施得到極大改善，農田防護體系初步形成，當地生態環境和生產條件切實改善。

2.2 糧食生產能力穩步提高

因地制宜實施地力培肥、有機肥推廣示范、秸稈還田、農藥化肥減量化的實施，全區耕地平均質量提升明顯，高標準農田建設使得耕地質量明顯改善，糧食綜合生產能力顯著提高。2019年全自治區糧食總產達373萬噸，實現“十六連豐”。

3 存在的問題

3.1 建設標準低

3.1.1 資金投入不足。2018年及以前，高標準農田建設分別由原國土部門、財政部門、水利部門分別實施，畝均投資在1500-1800元間不等，因不同行業部門管理，受投資額限制及項目整合導向，部分項目措施補充、范圍重疊，實際測算的單位面積投資可能更高。自2019年高標準農田建設項目歸口農業農村廳管理后，畝均投資核定標準僅為1415元，不及原最低投資補助標準，且后期高標準農田項目受地形、水土資源條件限制，施工難度越來越大，資金缺口進一步加大，加之項目管理的規范，資金整合難度增大，農田建設投資僅能保障平田整地、灌溉及道路等改善性基礎設施，農電網等提升性措施因資金限制還不能配套，建設措施不完善、標準偏低，因此耕地效益無法充分發揮。

3.1.2耕地質量總體偏低。截至2019年底，全區耕地中高產田總面積366.88萬畝，中產田面積918.93萬畝，低產田面積669.34萬畝。高產田僅占全部耕地的18.76%。灌區耕地受灌排影響，土壤鹽漬化與次生鹽漬化問題嚴重，鹽堿度高、肥力低、結構性差，產量低。南部山區現狀耕地田面窄，高標準梯田僅占2.47%，質量較差。

3.2 建管難度大

3.2.1 水土資源矛盾愈發突出。受水資源條件影響和項目15年再建設年限限制，全區高標準農田建設面臨水土資源制約矛盾，中北部高標準建設年限大部分低于15年，后期發展面臨有水無地的困境;南部山區耕地面積大，但標準低，受水資源條件限制，發展高標準農田面臨有地無水的困境，加之地形地質原因，建設難度相當大。

3.2.2 運行管護責任亟待落實。農田建設中“重建設、輕管護;重工程措施，輕土壤改良培肥等農藝措施和農機應用;重基礎硬件設施建設，輕管理與農業科技應用”的現象較為普遍，田間工程設施產權不清晰，耕地質量監測和管理手段薄弱，建后管護責任和措施不到位，管護機制不完善，管護資金不落實等問題突出，致使設備和設施損毀后，得不到及時、有效的修復，建設成果得不到長效利用，效益得不到充分發揮。

3.2.3 服務體系配套不健全。因機構改革職能調整后，原由水利、財政、國土、農業農村多部門參與建設的高標準農田建設集中劃轉到農業農村部門統一管理，但有豐富經驗和熟悉情況的技術人員因個人原因仍在原部門，沒有嚴格按照人事相適的目標配備技術人員，甚至從未從事過高標準農田相關工作的人員被安排在建設管理崗位，基本情況不熟悉、業務水平較低，且縣級農田建設管理人員編制偏少，鄉鎮一級也無專職從事農田建設的基層工作人員，基層農田建設服務機制與體系不健全，從而影響基層高標準農田建設的有序推進。

4 發展思路與布局建議

4.1 完善投入機制，加強資金管理

4.1.1 鼓勵多元化投資，支持投融資模式創新。不斷完善政府產業發展、投資補助、以獎代補、先建后補、財政貼息支持高標準農田政策辦法，發揮財政資金對社會投資和金融資金的引導和撬動作用，鼓勵各市、縣（區）探索通過盤活水資源、土地資源、農田水利工程資產，來吸引金融和社會資本參與的高標準農田建設管理投入。社會資本投資建設和運營管理高標準農田（高效節水灌溉），對水權交易、新增耕地調劑交易給予分成。在嚴格規范政府債務管理的同時，鼓勵開發性、政策性金融機構結合職能定位和業務范圍支持高標準農田建設，引導商業金融機構加大信貸投放力度。完善政銀擔合作機制，加強與信貸擔保等政策銜接。鼓勵各地政府在債務限額內發行債券支持符合條件的高標準農田建設。發行債券開展高標準農田建設的，新增耕地跨區調劑交易、節水水量市場交易所得優先償還地方債券。加強國際合作與交流，探索利用國外貸款開展高標準農田建設。

4.1.2 提升投資標準，加強資金應用管理。優化各級財政支出結構，根據高標準農田建設任務、標準和成本變化，在每年的財政支農支出中安排農田建設專項，保障農田工程建設、耕地質量建設與監測評價、農田工程設施運行維護等資金。將土地出讓收入及新增耕地指標調劑收益用于農業農村的投入，重點支持農田工程建設、災毀復墾和耕地質量建設。鼓勵有條件的市、縣（區）在國家確定的投資標準基礎上，進一步加大地方財政投入，提高項目投資標準。

4.2 結合產業布局，發展現代農業

4.2.1 發展特色品牌農業。堅持培育高品質、高端市場、高效益的“一特三高”現代農業，發展特色產業，重點布局發展田園農業、品牌農業和智慧農業。在確保糧食安全的前提下，高標準農田建設的重點項目力爭覆蓋永久基本農田達到80%以上，在糧食生產功能區、現代化生態灌區全覆蓋。

4.2.2 發展現代畜牧業。加快推動飼草料種植和畜牧養殖業配套銜接，在高標準農田建設項目區范圍內優化飼草種植結構，全面推行優質牧草種植，建立飼草料保障供應鏈，堅持規模養殖場畜禽糞污資源化利用方向，實現畜禽糞便資源化回用與區域高標準農田用肥消納基本平衡，發展現代畜牧。

4.2.3 發展景觀生態農業。結合當地地理、歷史、人文及景觀特點，鼓勵在高標準農田建設項目范圍內發展景觀生態農業。利用銀川近郊特點，開發北部以賀蘭、永寧縣為代表的現代農業產業園、休閑采摘種植園，發展農事體驗旅游;發揮青銅峽黃河古灌區和鹽池歷代長城的歷史價值，開發古灌區農田觀光、黃河生態旅游和長城歷史科譜旅游;結合中衛市大漠風光、高效節水農業、硒砂瓜和黃花菜特色種植，開發沙漠綠洲觀光旅游和采摘品嘗活動;利用固原市氣候夏季冷涼、生態富氧特點和壯麗梯田景觀，開發梯田生態觀光旅游，發展康養農業。

4.3 建全建管機制，完善長效化服務體系

4.3.1 創新高標準農田建設推進思路。按照推動黃河流域高質量發展要求，結合自治區鄉村振興規劃和現代農業發展方向，高標準農田建設重點應與糧食主產區、現代農業示范園、脫貧攻堅貧困地區和已經規模流轉的田塊相適應，采取“集中力量、重點投入、新建為主、綜合開發”的方式，對以住工程項目未覆蓋的基本農田進行集中連片、區域推進整治，使之達到高產穩產，為保障糧食安全、提高農民收入創造條件。

4.3.2 建立高標準農田建管服務體系。加強農田建設管理隊伍建設，重點配強縣鄉兩級工作力量，與當地高標準農田建設任務相適應。建立技術服務體系，圍繞農田建設關鍵技術問題，開展科學研究，組織科技攻關。大力引進推廣高標準農田建設先進實用技術，加強工程建設與農機農藝技術的集成和應用，推動科技創新與成果轉化。加強農田建設行業管理服務，加大相關技術培訓力度，提升農田建設管理技術水平。

4.3.3 建立節水交易機制。要打破現有水價制定模式，引進市場機制。在水資源使用權確權登記基礎上，將農業灌溉用水水權逐級分配到灌區和用水戶，實現用水總量控制和定額管理制度，建立節水交易，加快推進水權交易流轉，以相互協商價格，形成交易機制，鼓勵農業經營戶和機構發展農田高效節水灌溉。將原來分配的水權用不完的部分進行交易，需水的農戶可以從中購買這部分節水水權，創新水權制度建設，探索建立政府回購機制，不同市（縣、區）政府也可以將農戶節省的水權用更高的價格進行回購，使農民實現灌溉節水的同時獲得額外收入，有利于放大農業節水的經濟性，推動發展節水農業的積極性。

4.3.4 完善高標準農田建設風險防控措施。樹立良好作風，強化廉政建設，嚴肅工作紀律，統籌考慮投資主體資本實力、籌資能力、投資風險、市場狀況、競爭條件等因素，切實防范農田建設管理風險。加強目標考核，建立激勵機制，對農田建設全過程績效管理，科學設定績效目標，做好績效運行監控和評價，強化結果應用。加強財務監督，設立監督體系，組建資金監督小組，定期對資金運用情況進行跟蹤，降低項目的風險，促進項目穩定有序地開展。

4.3.5 建立長效化運維管護機制。結合農村集體產權制度改革和農業水價綜合改革，探索農田工程設施運行管護專業化、市場化、物業化、信息化路徑，推動建立健全高標準農田建后管護長效機制，高標準農田建設項目竣工驗收后，及時移交農村集體經濟組織和使用人，做好登記造冊，簽訂管護協議，明確工程設施所有權和使用權。落實管護責任主體，增加后期管護經費，確保管護到位。逐級建立高標準農田工程設施運行管護經費合理分擔機制，每年預算安排必要的財政投入，調動受益主體管護積極性，確保建成的工程設施正常運行。

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[作者簡介]魏亮（1973-），男，寧夏隆德人，工學學士，水利高級工程師，研究方向：農業規劃與設計。