新時期鄉村糾紛解決機制的發展趨勢及應對

[摘要]城鎮化進程的加快，新農村建設的新時期，鄉村糾紛呈現出糾紛主體由單一化向多元化發展、糾紛內容從簡單向復雜化發展、群體性糾紛逐漸上升等趨勢。究其原因主要是調解機制逐漸弱化、信訪糾紛解決機制成為村民的選擇偏好、村民自治權利救濟制度存在缺陷。應該充分發揮人民調解組織的作用、完善國家賠償制度、完善村民自治權利的司法救濟制度，使鄉村糾紛解決機制更完善、更有效、更符合新時期鄉村振興和鄉村治理的需要。

[關鍵詞]鄉村糾紛;調解機制;信訪;司法救濟

[中圖分類號] D926

[文獻標識碼]A

隨著新農村建設的不斷推進，城鎮化進程的不斷深入，城鄉社會結構發生著巨大變化，我國農村進入了發展的新時期。與此同時，我國鄉村治理中關于糾紛的解決機制也發生著結構性的變化。糾紛主體、糾紛的解決機制的運行以及效果，與過去相比均呈現出不同的特點。了解這些特點，分析變化的成因，有利于構建完善、有效的鄉村糾紛解決機制，有利于實現鄉村治理的法治化。

1 新時期鄉村糾紛的變化趨勢

隨著農村稅費制度的改革，新農村建設不斷推進，國家陸續在農村實行了一系列的惠農政策，同時農村的公共建設也大力發展。在改革的進程中，農民得到了很多新權利及實惠。但與此同時，惠農政策的實施以及城鄉一體化進程的不斷推進，也使得新農村發展引發的村民糾紛呈現如下趨勢：

1.1 糾紛主體由單一化向多元化發展

新農村建設進程中，國家惠農政策的不斷實施，農村現代化建設不斷深入。與此同時，各種利益矛盾沖突也不斷呈現，利益關系及利益分配也越來越復雜，使得民間糾紛事項呈現出主體多元化的典型發展趨勢。對于農村地區而言，傳統矛盾糾紛的主體通常為村民及家庭成員，糾紛主體的關系表現為鄰里、家庭關系。但是，隨著新農村的建設和發展，鄉村糾紛逐漸發展至村民個體與村委會、村集體經濟組織、政府部門以及其他企業、事業單位之間的矛盾糾紛。

1.2 糾紛內容從簡單向復雜化發展

隨著農村現代化建設的發展，鄉村社會治理模式的變化，以及農業發展的市場化等變革，使得鄉村糾紛的內容也從過去的簡單向復雜化發展。從糾紛類型來看，在當代農村地區，矛盾糾紛不僅僅局限于傳統的家庭或鄰里糾紛，而是出現了新的糾紛類型，典型代表有因土地承包、鄉村借貸、種子采購、拆遷補償等事項引發的各類矛盾糾紛，成為目前鄉村地區最常見的矛盾糾紛問題。并且，就是同一種類型的糾紛，現在與過去相比，糾紛內容也比過去復雜。以家庭糾紛為例，傳統鄉村家庭糾紛主要是家庭成員之間關于和睦問題引發的糾紛，如婆媳關系、兄弟分家等問題;現在鄉村家庭糾紛則主要涉及如夫妻離婚、子女撫養、財產分割、老人贍養等問題。

1.3 群體性糾紛呈上升趨勢

為了有效處置農村地區的矛盾糾紛問題，加快城鄉一體化建設發展速度，加快我國現代化建設發展速度，政府積極開展改革發展工作，以稅費改革為抓手，在取消農業稅的基礎上提出當前及未來我國農村建設的科學發展方向和整體策略，制定實施各項惠農支農政策，為農村地區的社會經濟發展創造良好的外部環境，引導社會資源向農村地區流動從而提升農村的整體發展水平。與此同時，我國還積極開展基礎設施建設工作，重點建設農田水利基礎設施，為農業產業發展創造有利條件，充分滿足農村社會經濟發展的資源需求。但是現實中政策的執行、資源的利用和分配也成為引發糾紛熱點問題。有些鄉村由于鄉鎮干部的法治意識不強、素質差不講究工作方法、鄉村干部的貪污腐敗，在村級財務、村務公開方面缺乏民主和監督，導致政策執行有偏差、村民的相關政策利益沒有兌現，干群關系緊張，從而引發了很多群體性的糾紛，也導致群體上訪事件時有發生。

2 新時期鄉村糾紛解決機制運行的特點及成因分析

社會轉型時期，鄉村社會結構發生了巨大變化。國家一系列的改革措施，發展新農村，改變了鄉村面貌，也使鄉村糾紛呈現出新的特點。與此同時，解決鄉村糾紛的傳統機制在其運行方面也有新的變化。

2.1 調解機制逐漸弱化

鄉村糾紛的調解機制不斷發展變化，逐漸形成了以親友調解、宗族調解、鄉村調解、人民調解等為構成形式的調解機制，充分發揮地緣、血緣、親緣等關系的優勢，充分發揮村書記、村長、小組長、長者鄉村權威人員的社會公信力進行調解以化解矛盾糾紛。這種糾紛調解機制能夠充分發揮調解者的能力優勢，在有效解決糾紛問題實現鄉村和諧的同時，盡可能地避免了對鄉村社會人際關系的不利影響。此外，這種調解機制也更容易被村民接受和認可，在積極配合下能夠實現更好的調解效果。隨著城鎮化進程的加快，農村土地被國家征收的情形也越來越來普遍，土地的減少失地農民人口的增加，以單純靠務農收入維持日益增長的農村家庭的日常生活支出已顯得舉步維艱。因此，外出務工以獲得更多收入的，滿足家庭需要，提高生活水平成為當下大多數農村家庭的選擇。留守兒童、留守婦女、留守老人普遍存在， “空巢”村時有發生。

外出務工成為農村居民重要生產模式之后也形成了巨大的人口流動，這也使得村民個體化、差異化特征更加顯著，使得家庭經濟對村組織的依賴程度不斷下降，村民不再看中集體化所帶來的利益，與此相反更加注重的是家庭的獨立，集體中的長老不再具有絕對的權威性。而在家庭中的小輩對家庭經濟的貢獻越來越大這增強了晚輩在家庭中的話語權，父權意識逐漸萎縮。由此，鄉村倫理關系中，因以年齡而形成價值排序逐漸被因收入水平決定的新價值排序模式而替代，從而使得村民的關系發生了巨大變化。受此影響，傳統調解機制的效果顯著下降，本身存在基礎的缺失，導致其化解矛盾糾紛的能力下降且效果減弱，無法有效滿足鄉村糾紛調解的需求。在這一階段，村集體利益對村民的重要性不斷下降，基于個體獨立認知的新價值觀在解決鄉村矛盾糾紛問題的重要性則不斷提升。鄉村傳統的調解機制不再具備其傳統的結構性功能作用，僅僅充當一種形式化的勸說、調解的工具。而人民調解組織形同虛設，調解機制逐漸弱化。

2.2 信訪糾紛解決機制成為村民的選擇偏好

由于鄉村矛盾糾紛的內容發生了顯著變化，群眾信訪的內容也不再局限于傳統的鄰里糾紛、家庭糾紛，土地糾紛、財務糾紛以及各類政策方面的問題也都已成為村民信訪的糾紛內容。與傳統鄰里糾紛相比，上述糾紛的矛盾更加尖銳、組織調解的難度也比較大，無法通過傳統的調解方式解決，也使得信訪成為解決問題的首選途徑，造成信訪規模不斷擴大的后果，其中也存在比較嚴重的“重復上訪”問題。與此同時，信訪的形式也發生了顯著變化，由最先的個體信訪逐漸轉變為群體信訪，且信訪的人數逐漸增多，規模也不斷擴大，組織化、集體化的特征也日趨顯著。而且，農村居民在信訪過程中，為了得到社會各界的重視擴大影響力，往往采取夸大事實等惡意行為，對信訪部門施加壓力并形成了誤導。在信訪過程中，不少信訪者還通過派發傳單、集會靜坐、圍堵政府等錯誤手段對政府施加壓力造成嚴重的社會輿情進行上訪。上述違反信訪制度的錯誤做法不僅不利于問題的解決，并且也會嚴重影響社會穩定。另一方面，由于現行矛盾糾紛調解和處理機制以司法訴訟為最后一個措施，由法院對矛盾糾紛問題進行審理，審理的結果必然會損害某方當事人的利益，這就使得利益受損的敗訴方采取非正規、非法律的手段維護自身利益，導致信訪事件不斷增加，影響了信訪部門的正常工作并且影響了社會穩定。

此外，對于政府機關工作人員由于失職、貪污腐敗等原因而導致的政策落實不到位引發的鄉村糾紛，政府為維護自身形象，不愿意采用司法途徑進行解決，比如不建議村民采用行政訴訟等方式進行公正解決，覺得“民告官”有損政府形象和公信力，寧愿不厭其煩地接受村民們的重復上訪，滿足村民提出的不合理要求，這也助推了有些村民由維權型上訪向牟利型上訪的演變。

2.3 村民自治權利救濟制度存在缺陷

關于內部救濟問題，現行的法律法規明確規定了村民會議將作為鄉村矛盾糾紛的基本手段，要求發揮村民會議的功能作用對矛盾糾紛進行化解。但是在具體實施中，村民會議的參加者也有可能是矛盾糾紛的當事人，使得在內部糾紛解決過程中無法秉持公正的原則進行處理，影響了矛盾糾紛的處置效果。而多數原則雖然能夠保障大多數個體的利益，但是在利益一致的個體數量達到多數標準時，就會出現多數人謀求共同利益而損害少數人利益的問題，從而破壞了內部治理的公平性與公正性。

關于司法救濟問題，現行的法律法規明確肯定了人民法院有權撤銷損害村民合法權益的村民會議決定，并可依法追究相關責任人的法律責任并補償受損村民的利益損失。當村民認為村民會議的決定對自身合法利益造成損害時，有權向當地人民法院提起訴訟，由人民法院進行審理并決定是否撤銷村民會議作出的侵權決定。雖然上述規定從法律層面肯定了村民會議的違法決定將依法撤銷的條款，但是僅僅明確了政府責令改正程度和解決措施，并未明確相關司法程序進行審查和處理。與此相反，在相關司法解釋中，現行的司法解決明確規定了民主議定程序將作為農村集體組織、村委會、村民小組等組織的決策形式，將其作為農村土地補償費分配方式的決策方法，介是由于相關決策所導致的矛盾糾紛事項不作為人民法院的處理對象。這一規定與《村民委員會組織法》不一致。上述司法解釋形成2005年9月1日，但是2010年對《村民委員會組織法》進行修訂時，卻又規定了對于侵害村民合法利益的村民會議決定將由人民法院進行審理并根據事實是否合法進行撤銷或維持原判。這就導致了上述兩項規定在部分內容上出現了矛盾和沖突問題，也因此加大了農村矛盾糾紛問題的解決難度。

3 完善鄉村糾紛解決機制的思考

鄉村糾紛呈現出的特點，鄉村糾紛解決機制的變化趨勢及現有效果，以及這些特點和趨勢反映出的現實問題已成為鄉村治理的重要課題，也是鄉村振興的秩序保障，而應對并解決的首要措施應該是完善現行鄉村糾紛解決機制。

3.1 充分發揮人民調解組織的作用

隨著社會的轉型和農村的發展，農村矛盾糾紛的主體及類型呈現多元化，人民調解存在組織不夠健全、人民調解協議的權威性不足、法律效力不充分等問題?，F行的《人民調解法》雖然明確肯定了人民調解協議的法律效力，但是也強調了其法律效力并不屬于完全的法律約束力，只有獲得司法確認的調解協議方具備強制執行的法律效力。這種以司法確認為前提的法律效力并不是真正的法律效力，因此導致人民調解協議的法律效力不足，權威性也受到了巨大影響。因此，要打破人民調解、司法調解之間的隔閡，構建良好的銜接機制，充分保證人民調解協議的法律效力和權威性，才能充分發揮人民調解機制的優勢作用，及時有效化解群眾內部的矛盾糾紛，降低司法資源壓力維護社會和諧。此外，現行的《人民調解法》也對人民調解制度中政府的職責進行了明確，在指導人民調解各項工作的同時也需要對相關費用進行承擔。這就要求政府要轉變傳統的管理理念，確立付費服務的理念，充分發揮行政調整的職能作用，保障人民調解工作的順利開展。

3.2 完善國家賠償制度

引發鄉村糾紛尤其是村民上訪糾紛的重要原因之一，是鄉鎮政府相關行政主管部門的不作為，比如落實政策的不及時，導致政策失效后村民的利益仍未實現等。根據我國國家賠償制度，若國家機關、行政工作人員因自身懈怠、不作為導致其職權未能有效履行的行為就屬于違法行為，因此對行政相對人造成的財產損失依法應當進行國家賠償。但是根據我國《國家賠償法》第四條的規定，行政機關不作為導致村民政策經濟利益無法實現，是否應該屬于該條款規定的“造成財產損害的其他違法行為”，法律沒有明確規定。而實踐中，政府為顧及自身的形象，不愿意出現“民告官”的情況，從而由行政執法或是政策執行等行為而引發的鄉村糾紛往往不愿選擇司法途徑解決;再加上如上所述國家賠償制度的相關規定較為模糊，導致村民很少通過國家賠償維護自身的權益，這也是村民上訪、重復上訪的原因之一。所以，建議細化國家賠償制度中關于財產損害范圍的相關條款，進一步明確因行政不作為而損害村民的政策利益是否屬于國家賠償的范圍，從而能促進這類糾紛通過司法途徑解決，降低信訪案件比例，減輕信訪工作的壓力。

3.3 完善村民自治權利的司法救濟制度

在建立健全村民自治權利的司法救濟制度工作中，需要以現行《行政訴訟法》為積極參考，對原有的規定進行修改和調整，賦予村民法律權利，能夠就村民會議所形成的侵害村民自身合法權益的決定提起司法訴訟，并由人民法院進行審理并按照相關規定作出司法判決，通過撤銷決定、賠償損失等方法維護村民的合法權益。此外，最高人民法院也應當對司法解釋進行修訂，針對村民對村民會議決定的訴訟法律權利，對相關司法解釋的相關內容進行修改，肯定人民法院具有受理和審理村民反對的村民會議決定的司法權力，并對相關事項嚴格進行審理然后根據審理結果做出撤銷決定、維持決定等不同的判決，以此對村民的合法權益形成積極有效的保護，避免村民合法利益受損、鄉村矛盾糾紛加劇等問題的發生，從而有效解決矛盾糾紛維護農村地區的和諧與穩定。此外，人民法院所作出的判決結果需要向鄉鎮政府進行抄送，確保司法判決得到正確的理解。

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[作者簡介]楊嵐（1977-），女，貴州松桃縣人，副教授，博士，研究方向：社會法學。