嵌入式整合：推進“基層黨建+村民自治”的有效治理

[摘要]鄉村治理方面的創新實踐不斷，其中“黨建+”模式為有效鄉村治理提供了一個新的視角，各地方政府也根據當地實際進行了探索和實踐，但也映射出許多問題值得我們思考?；鶎狱h組織和村民自治組織自身發展不完備以及兩個不同組織在協作過程中的摩擦甚至沖突，制衡與約束機制不完善等問題，都成為兩者聯結過程中的薄弱環節。通過以提高雙方能力建設為先，把議事協商作為關鍵聯結點，在內部機制和外部要素兩個方面做到兩者整合。

[關鍵詞]基層黨建;村民自治;嵌入;整合

[中圖分類號]F320.3

[文獻標識碼]A

1基層黨建與村民自治的困境

1.1基層黨建的引領作用發揮不到位

《中國共產黨農村基層組織工作條例》中明確指出鄉鎮黨的委員會和村黨組織是黨在農村的基層組織，是黨在農村全部工作和戰斗力的基礎，全面領導鄉鎮、村的各類組織和各項工作。必須堅持黨的農村基層組織領導地位不動搖。這足以見得發揮好黨的基層組織的引導作用多么重要。但實際運作中基層黨建自身存在著一定的問題。一是基層黨組織自身能力有限，再加之黨員人數少，會出現管不了的情況。二是基層黨組織按部就班的按上級指示進行工作，資源統籌能力差，無法帶動村莊的發展。三是基層黨組織黨員老齡化現象嚴重，年輕一些的黨員外出打工成為流動黨員，新鮮血液少，故而基層黨組織無暇去管也無動力去管，更沒有足夠的創新能力去引領。四是在基層黨組織中黨員自身素質偏低，難以在村民心中樹立威望。

1.2村民自治的自身薄弱點

村民自治自身也存在一些問題。一是村民對于村莊治理的積極性不高，不想管;村民自身能力不足，共同體意識淡薄，管不了;城鎮化使得農村大量人員外出打工，精英流失，農村空心化現象嚴重，無人管。二是村干部只負責上級部署的工作，無創新能力和帶動能力。三是《中華人民共和國村民委員會組織法》對于自治制度的四個方面作了詳細明確的規定，但落實卻不到位。村兩委代為決策與管理，缺乏監督機制，賄選情況時有發生。四是村規民約的制定和落實不到位。許多村莊無相關的管理制度，也存在村規民約只是墻上一紙的情況，沒有落到實處。

1.3二元權力博弈，銜接與配合制度不規范

村域社會的權力結構也由傳統體制下“政社合一”和黨的“一元化領導”向村黨支部和村委會并存的“二元權力”模式轉變。二元權力出現博弈，主要有黨組織包攬、村委會獨政、兩委對抗三種情況。針對兩委對抗，村支書和村委會主任一肩挑的做法緩解了這種局勢，但也存在一些問題，權力的集中導致基層權力運行結構上的失衡，權力濫用。因此，關鍵在于兩者在鏈接與配合過程中的制度不規范。雖然相關的規章制度規定了基層黨組織的引導作用以及村民自治的相關內容，但對于兩者具體的權限劃分不清，會出現缺位、錯位、越位情況。而且缺乏監督機制。

2地方實踐的借鑒思考

本文選取了江西分宜、湖北茗山兩個做的比較成功的地方進行借鑒，為了更好的對兩個地方進行分析與學習，筆者對兩個地方進行了對比（表1）?？梢钥吹絻傻氐摹包h建+村民自治”模式有許多相同之處：①將自治重心下移，自治單元細分。不論是屯、村，自治重心的下移使得基層黨建能夠更加深入到一屯一村，與村民距離更近，能夠更好的了解和實現村民訴求，這就同時激發了村民自治的積極性。②注重考核和監督?？己藘热菥唧w化，監督主體多元化。③提高黨員的質量，發揮黨員的引領示范作用，推行“黨建+服務”。④注重協商民主，群眾的事群眾議。

3基層黨建與村民自治的整合

3.1加強基層黨組織的能力

首先應該提高黨組織的能力，發揮引領示范作用。需要從以下方面入手：①加強對已有黨員的教育培訓，提高自身能力與素質，吸納新生力量，鼓勵入黨，提高村干部和致富能人中黨員的比例，將高素質的黨員隊伍發展壯大，讓黨員的力量融入到各個鄉村與小組。②以先進或者創新的黨組織作為示范點，加強落后黨組織的整轉。③對黨員進行考評，規范黨員隊伍，發揮黨員先鋒的模范作用，以身邊人影響身邊人。④加強黨組織的功能轉型，突出黨組織的政治屬性和服務功能。

3.2修正村民自治的薄弱點

為實現村民有效自治，要從以下方面加強：①建立完善的表達和協商機制，村民擁有對村莊治理的話語權，他們才愿意去表達訴求，并積極參與。②加強對村干部的培養，建立村干部考核機制，將考核結果與工資掛鉤。③建立村干部工作責任制，規范干部的工作責任，使責任到人，有失必究。④建立監督考評機制，規范自治制度執行。

3.3基層黨組織與村民自治組織的制衡、約束與整合

3.3.1關鍵點：厘清基層黨組織和村民自治組織的職責權限。為避免兩者在治理過程中的缺位、錯位、越位，最關鍵要各司其職。要厘清基層黨組織與村民自治組織、經濟組織或者村民理事會、村民小組的權限范圍。要明確村級黨組織的領導不是對村民自治組織和農村經濟合作社工作的微觀干預，而是進行宏觀上的規范、引導與服務。在立法和制度規范層面上，進一步明確村黨支部在村民自治中的領導范疇和分工職責。明確各村民自治組織的職責。

3.3.2基層黨組織與村民自治組織內部機制與外部要素整合。

（1）內部機制。首先要在鄉村中體現政治整合，對村莊事物進行宏觀指導，突出政治屬性;其次是資源和利益訴求整合，黨和政府與鄉村各類自治組織應該建立協同機制，將人力、物力、財力整合起來。如上茗山就能很好地資源整合，鄉政府、村兩委、理事會三級聯動，將村民的訴求和利益整合，同時也使得公共資源與村民的真實意愿整合，并且通過鄉政府項目引領，做到了財力的整合，更好地帶動村民致富;最后是服務整合，黨的服務應該融入到一屯一戶、方方面面，深層次、寬范圍地融入，實行精細化治理。

（2）外部要素整合。利益是首要條件，文化是思想條件，規模是關鍵變量。要整合村莊的利益，分為利益趨同的不同小組，以利益單元進行治理，如茗山那樣在利益趨同的村莊設立村民理事會，有效實現與農村村民自治的對接;不同村域有不同的文化、習慣、價值、信仰、民族，尤其少數民族地區，可以通過文化整合的方式，按文化相連度作為自治單元;規模過大，治理不便，規模過小，浪費資源，應根據自身地方實際，設立不同的自治單元，促進有效治理。

3.3.3聯結點：基層議事協商制度。中共十八大指出，要健全“基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制，以擴大有序參與、推進信息公開、加強議事協商?！被鶎訁f商制度是打通基層黨建和基層治理的關節。加強基層協商制度，需要明確以下五個方面的內容：①明確協商主體，由誰來協商，同時促進協商主體的多元化;②明確協商的內容;③協商的形式要多樣化;④制定規范的協商程序;⑤落實協商結果。

我們可以看到，推進有效治理需要基層黨組織發揮引導作用、村民自治能力提升、議事協商制度三者的有效結合，同時地方的成功實踐也具有重要的借鑒意義。

[參考文獻]

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[4]十八大以來重要文獻選編（上）[M].北京：中央文獻出版社，2014.

[收稿日期]2020-08-13

[作者簡介]鄭爽爽（1997-），女，山西臨汾人，碩士研究生，研究方向：當代中國政府管理理論與實踐。