公司制改革背景下如何發揮好審計的監督與服務職能

李君

【摘? 要】國有企業是國民經濟發展中的重要支柱，是國有資產的重要組成部分。鐵路與國計民生息息相關，具有其特有的行業屬性，在改革浪潮中必須慎之又慎。論文著眼于在十九大之后鐵路行業公司制改革的背景下，審計部作為內審部門，如何發揮好內部審計的監督和服務職能，為國企公司制改革保駕護航，保障國有企業穩定健康發展。

【Abstract】State-owned enterprises are an important pillar in the development of the national economy and an important part of state-owned assets. Railway is closely related to the national economy and people's livelihood and have their unique industry attributes， which must be cautious in the wave of reform. This paper focuses on how the audit department， as an internal audit department， plays a good role in the supervision and service function of internal audit under the background of the company system reform of railway industry after the 19th National Congress of the Communist Party of China （CPC）， escorts the reform of state-owned enterprises and ensures the stable and healthy development of state-owned enterprises.

【關鍵詞】國有企業改革;內部審計;監督和服務

【Keywords】reform of state-owned enterprise; internal audit; supervision and service

【中圖分類號】F239.45;F276.1? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標志碼】A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文章編號】1673-1069（2021）12-0164-03

1 國有企業改革的背景

中國國家鐵路集團有限公司（簡稱“國鐵集團”）是經國務院批準，由中央管理的國有獨資企業。中國鐵路太原局集團有限公司（簡稱“集團公司”）是由國鐵集團出資的一人有限責任公司（法人獨資），其以鐵路客貨運輸服務為主業，實行多元化經營，是全路貨運量最大、重載技術最先進，也是全路唯一運輸主業整體改制上市的鐵路局集團公司。

國鐵集團嚴格貫徹黨的十九大精神，堅決落實“堅持黨對國有企業的領導是重大政治原則，必須一以貫之;建立現代企業制度是國有企業改革的方向，也必須一以貫之”要求和中央深化國有企業改革部署，緊密結合鐵路實際，本著有利于落實企業市場主體地位和責任、有利于促進鐵路企業按照法治化市場化安全高效運行、有利于提高國鐵資本效率效益的思路和原則，系統做好頂層設計，研究提出了鐵路企業實行公司制改革的總體思路和方案，并扎實有序推進。2017年11月19日按照國鐵集團黨組統一部署，中共中國鐵路太原局集團有限公司委員會、中國鐵路太原局集團有限公司正式掛牌成立，標志著集團公司以嶄新的面貌踏上了建立現代企業制度、著力推進法制化市場化經營的新征程。

在這樣的改革浪潮下，審計的監督與服務職能也發生了根本性的轉變，原來以監督為主，以服務為輔的審計模式已不再適應現代企業管理制度，也不適用于國企改革的需要。我們應深刻領會新形勢下審計監督與服務的職能定位，緊密結合集團公司經濟轉型需求，為維護改革成果，保證國有資產保值增值建章立制、強化管理服務。

2 審計監督與服務職能的現狀

內部審計是建立于組織內部、服務于管理部門的一種獨立的檢查、監督和評價活動，它既可用于對內部牽制制度的充分性和有限性進行檢查、監督和評價，又可以用于對會計及相關信息的真實、合法、完整，對資產的安全、完整，對企業自身經營業績、經營合規性進行檢查、監督和評價。

目前，國鐵集團按照國家審計法律法規和企業管理相關規定，實行平行結構的內部審計機構設置。國鐵集團審計局是最高內部審計機構，負責內部審計管理制度、年度審計計劃制定及組織實施、機關績效考核辦法的制定與考核等。審計特派辦是審計局的派出機構，負責國鐵集團所屬單位財務收支和經營業績審計、總公司投資的建設項目審計、境外資產和經濟活動審計、總公司所屬單位領導人員經濟責任審計、總公司所屬企業內控制度審計、總公司重大決策事項的跟蹤審計等審計項目的具體實施。各鐵路局分別設置內部審計部門，受單位主要負責人直接領導并對其負責，同時接受審計局的工作指導和監督。

從組織機構上看，目前鐵路行業內部審計設置正在逐步完善，但是從工作職責和審計目標上看還未完全轉變。審計職責還停留在為監督而監督的層面上，重監督而輕服務，這與鐵路行業內部管理及權責分配是分不開的。重點歸納為以下幾個方面：

第一，量能矛盾未能有效解決，制約審計質量的提升。僅就鐵路局集團公司而言，其所屬一級單位多達80余家，下設一二級子分公司上百余家，還有各單位主辦的集體企業40余家，為貫徹實施“集中統一、全面覆蓋、監督高效”的要求，全年必須完成的審計項目多達100余項。而內部審計機構的人員設置通常在10～20人，審計力量嚴重不足。在這種量能矛盾嚴重突出的情況下，審計人員不得不對審計時間進行壓縮，縮小審計抽查樣本數量與覆蓋面，嚴重影響了審計的質量和審計結果的可靠性。同時，審計部門還承擔著配合相關檢查和巡視巡察的工作。在如此有限的工作時間內完成進點會、熟悉單位情況、按審計分工完成審計項點查證、編制單項底稿、綜合底稿等一系列的工作量，使得審計人員對于審計項點僅能做到大體了解情況，不能深入找到問題發生的本質，更不用說提出有效的解決問題的建議為被審計單位服務了。

第二，考核激勵方式單一，制約審計效能的發揮。目前，通用的績效考評辦法還帶有“大鍋飯”色彩，基本工資適當與審計數量掛鉤，但總體保持均衡水平，缺乏激勵性，且對審計人員的績效考核還停留在審計發現問題的數量上，審計人員在一個項目中發現的審計問題越多，單項績效考核分數越高。因此，審計人員總是盡可能地以找到問題為前提進行審計，這樣的審計模式一方面造成了審計人員沒有充分的時間按照審計步驟對被審計單位實施全方位審計，由于急于找到問題漏洞，重點僅能放在有限的幾個審計項點上，對于其余項點或者忽略不看，或者走馬觀花，最后得出的審計評價難免有失偏頗;另一方面更容易給被審計單位帶來“審計人員就是找問題”的感覺，產生抵觸情緒，對于審計人員提供的服務也“敬而遠之”，且以數量為考核基數的績效方法也受被審計單位規模大小、經營類型、審計范圍和個人審計項點的分工影響，難以做到公平公正，對審計人員發現高質量問題的激勵作用不足，造成審查力度偏弱，未能充分發揮審計在建設黨風廉政中的重要作用。

第三，被審計單位沒有正確認識審計“查已病、防未病”的職能作用。在接受審計調查時對于問題的表述總是避重就輕，未能完全客觀地反映問題的實質，較容易為審計人員帶來難以預測的審計風險。在執行審計過程中，有的被審計單位只著眼于眼前或局部利益，不顧大局及長遠發展，沒有意識到違規問題的嚴重性，總是想著特事特辦、搞變通，無視各類規章制度。在被查出問題向審計人員說明情況時，也總是強調客觀困難，回避產生違規問題的動機，或者干脆把問題拋給審計人員，尋求解決問題的途徑。當審計人員提出意見或建議后，也未能結合實際情況進行運用，使得審計意見無法真正發揮效用，降低了審計的職能作用的發揮力度。

3 結合公司制改革新理念，探索審計監督和服務職能新模式

內部審計應緊密圍繞重點工作任務，強化政治責任，堅持依法審計，全面履行職責，狠抓工作落實，不斷促進集團公司管理規范化、決策科學化，不斷發揮在規范經營管理和推動集團公司重大政策落實方面的職能作用。審計查出問題不是最終目的，而是要通過查出問題，找到經營管理或體制機制中存在的障礙或漏洞，結合實際提出切實可行的審計建議，推動被審計單位解決問題、防范風險、維護企業利益，最終達到服務的目的。因此，審計監督必須堅持問題導向、應審盡審、凡審必嚴，嚴查問題，以便更好地履行服務職能。所以說審計監督職能和服務職能并不能區分孰輕孰重，而是相輔相成的關系。審計部門只有堅持強有力的審計監督，才能更好地為改革和企業發展大局服務，也只有堅持服務被審計單位、服務工作大局，才能更好地發揮其監督職能。審計監督與審計服務二者在相互促進、相互作用的過程中共同發展，保障和推動國有企業改革健康有序進行。正確地發揮審計監督和服務職能應從以下幾方面出發：

第一，推進審計制度體系的建立健全。為促進內部審計進一步規范化、標準化、制度化，內部審計機構應按照架構合理、系統全面、有章可循、協調配套的原則，建立“1+2+2+N”的審計監督管理制度體系?！?”即《內部審計工作管理實施辦法》，是內部審計制度體系的綱領性文件，是內部審計工作的基本文件和根本遵循?！?”即《審計問題整改聯席會議制度》和《經濟責任審計工作聯席會議制度》，是推進審計工作、推動問題整改的組織保障性制度?！?”，即立足規范審計問題整改的《審計問題整改管理辦法》及立足線索移交追責處理的《內部審計發現重大問題和重大問題線索移送實施細則》，是基于規范審計后續工作、擴大審計成果運用制定的管理辦法?！癗”，即各類專業專項審計制度，包括《主要領導人員經濟責任審計實施辦法》《建設項目審計實施辦法》《經營業績審計實施辦法》等，依據各專業審計制度制訂，是各類審計程序的專業化、規范化、長期化的制度保障。

第二，提高審計體制機制的效率與效能。內部審計機構領導分工、科室設置是按照審計業務類型進行劃分的，但是日常工作開展是以審計項目組為單位進行的，管理形式與審計項目實施不匹配，各科室的職能特性不甚明顯，應逐步探索對審計機構設置及運行機制進行調整：①按審計項目管理流程組織審計工作。按照審計計劃、項目立項、方案制定、現場審計、審理審核、形成報告、問題整改等審計項目管理流程，對班子分工、科室職能和人員職責等進行重新安排，確保審計各環節全流程分工明確、職責清晰，形成閉環管理。②設置審理崗位（職能）。按照審計工作質量內部控制的要求，設置審理崗位，負責對審計底稿、報告進行審理復核，并專職負責分析調研，提高各類分析報告的廣度和深度。③加強完善內部制度建設。建立完善部內各項管理制度，研究制定經費支付審批、請銷假、部務會、三會一課等部門管理制度，完善審計流程組織、審理復核等業務管理制度。

第三，強化審計人員審計監督與服務改革發展的大局觀念。從審計知識、各類法律法規及外部政策形勢等角度全方位更新知識點與知識面，嚴格遵守審計法及其實施條例、審計準則及職業道德規范，依法高效進行審計監督與服務。根據國鐵集團黨組已經確定的“三步走”的改革目標和相關部署安排，在完善公司內部治理體系和國有資本的監管體系的大背景下，首先轉變思想觀念、激發團隊活力。利用審計問題研討、前沿知識學習、信息系統開發的有效平臺，進一步促進審計人員思想觀念轉變、開拓審計思路，激發審計人員的凝聚力、創造力和團隊活力。其次提升審計人員執業能力和履職能力。利用巡視巡察、特派辦等各類選調、抽調形式，派出業務骨干加強學習、積累經驗;做好審計專業培訓，依托各類中介機構搭建培訓平臺進行專業培訓;擬定走出去學習計劃，對國內先進央企內部審計管理模式、管理經驗進行學習借鑒。最后嚴格落實審計工作紀律。堅持廉潔審計、陽光審計、公正審計，切實履行以審計精神立身、以創新規范立業、以自身建設立信的思想，加強崗位間的互控和監督，做好廉政提示提醒。審計人員不僅要加強對《公司法》的學習，還要熟悉國家當前的經濟政策等大政方針，鼓勵審計人員以“線上+線下”的方式豐富專業知識，建立定期集中學習、經驗交流、案例研討的長效機制，為完善符合鐵路行業特征和鐵路經營管理特點的決策機制、運行機制和監督機制保駕護航[1]。

第四，充分發揮信息化審計優勢，努力鉆研審計管理信息系統的各種模塊，提高審計的效率和精準度。堅持科技強審，不斷強化大數據審計思維，提升大數據審計能力。在計算機審計越來越普及的今天，傳統的依靠賬本和賬冊的審計方式已無法滿足目前的審計要求和風險狀況?？茖W先進的審計技術方法是發揮審計監督和服務職能的重要保障，提供審計服務的質量和水平越高，就越要求審計監督用先進、適合的審計技術方法予以保障。為加強對鐵路企業的審計監督和經營行為的過程監控，提高審計效率和管理水平，國鐵集團組織研發了鐵路審計管理信息系統。該系統的全面應用使審計資源得到了集中管理和信息共享，加大了數據集中、整合和綜合分析力度，提高了鐵路審計工作的信息化程度，實現審計全過程的質量控制。通過系統的深化應用，充分發揮審計的監督和服務作用，強化對經營行為的過程監控，創新了審計方式，向信息化要效率，向大數據要資源，促進審計工作不斷提質增效。繼續推進審計問題整改追蹤督辦系統建設，將被審計單位的審計查出問題的整改情況整體納入系統管理，利用大數據優勢動態跟進審計問題整改情況，對屢查屢犯、假整改等問題突出預警顯示，較為全面地反映了審計結果運用情況，促進審計問題整改工作及時、規范完成，同時增加對審計工作的全流程管理與監督、問題整改的長效追蹤和審計信息的及時統計分析等功能模塊。

第五，轉變內部審計管理考核方式，完善激勵機制體系。通過努力建立健全審計人員考核制度、審計制度、法規制度等提高企業內部管理水平、推進企業法制化市場化經營。內部審計應立足發展，堅持服務企業戰略的根本性，依靠“監督與服務并重”理念充分發揮審計震懾和建設性作用。內部審計的考核也應從數量向質量轉變，以全面客觀地提出審計意見為準繩。首先完善審計法規庫建設，從公司治理到經營管理全面收集各項規章制度，為依法審計更好地提供了制度依據，也為審計人員審計意見的提出提供了政策保障。其次研究優化以“提升動能、激勵績效”為目標、以獎金分配、年度評優為載體的內部考核激勵制度。進一步完善審計績效評價體系強化人員激勵，立足審計工作全過程，將評價重點向發現高質量問題、“小金庫”問題的審計人員傾斜，向審計效果好、產生效益佳、為規范經營管理、防化經營風險作出貢獻的審計人員傾斜。最后明確晉升渠道，激勵審計人員從專業審向綜合審轉變、從審計組成員向主審、組長轉變，透明晉升機制，激勵審計人員不斷提升業務水平。通過以上舉措，努力鍛造一支信念堅定、業務精通、作風務實、清正廉潔的高素質專業化審計隊伍。

【參考文獻】

【1】鮑國明.把握新機遇? 展現新作為? 奮力推動新時代內部審計高質量發展——在“審計報告質量提升”等年度重點工作總結交流大會上的講話[J].中國內部審計，2019（01）：4-11.