虛實之間：清末民初國家財政預算案與預算數據

■王 梅

近代中國自清末實行預算體制，至民初已編訂頒布多個完整年度預算案。每個年度預算案都包含多種不同類型表冊，形成大量條分縷析的預算數據。這些數據多為財政當局在各省各機關報送概算基礎上復核形成，并非全為政客虛造，可從虛實之間不同角度探究其中所蘊藏的政治、經濟、軍事等多方面內涵。而關注龐雜數據背后分類科目的形成與演變，是突破過往束縛推動相關研究的基礎。

近代中國自清末引入西方預算體制改革傳統財政，至民國初期已編訂并頒布多個完整預算案，形成大量條分縷析且內涵豐富的預算數據。但是，這些預算案長期以來并未得到應有的重視，過往研究要么認為其統計錯漏、數據不實，且徒具形式沒有執行，完全否定其價值。要么依賴各類預算數據做佐證卻不明就里，既缺乏對變革時期預算案特殊性的認知，對數據背后的意涵變化也較少留意，致使相關研究囿于成論，停滯不前。①鑒于此，本文擬通過梳理清末民初各預算案復雜多樣的組織構成、虛實結合的收支核定過程、變動不居的分類科目等過往被忽視的重要問題，為摒除過往偏見，從更多角度考察并運用預算案以及數據，推動清末民初財政史相關研究略作嘗試。

一、清末民初預算案的編訂與組織構成

關于清末民初究竟有哪些完整預算案，學界過往大多承襲民國時期財政學者賈士毅、楊汝梅等人的一般論述，以清末宣統三年度、四年度，民國二年度、三年度、五年度、八年度預算案為當時預算成果。②但細查歷年預算編訂的背景與概況就會發現，以上結論雖不算錯，卻存在較多缺漏。

（一）年度預算案的編訂概況

為施行憲政與應對嚴峻的財政危機，清政府于1905年擬定以西方預算制度改革原有財政體制的計劃。［1］（P19-20）至1910年（宣統二年），清廷在完成財政清理的基礎上提前試辦各省預算，會計年度暫定歷年制，以每年正月初一起至十二月底止為一年度，此次預算因此被稱為宣統三年預算案。度支部于1910年秋編訂完成宣三預算，收支相抵不敷約7939萬余兩。但部編案提交資政院后被增入減出，議決結果盈余約346萬余兩。［2］(P1-14)近代中國首個預算案由此形成差異頗巨的兩個版本。隨后，清廷按計劃于1911年初籌辦宣統四年預算案，并從多方面推進預算體制改革。宣四預算于辛亥革命爆發前夕完成，未能議決頒布。［3］(P299-301)

中華民國成立后，北京政府將會計年度確定為七月一日制，即以本年七月一日至次年六月底為一個會計年度。民國二年度預算案（1913.7—1914.6）是民國首個正式年度預算案，從1912年底開始編訂，至1914年初方才頒布，過程曲折且產生首編案與修訂案兩個版本。段祺瑞代理內閣編制完成民二預算后于1913年8月初提交國會，其收支基本平衡。［4］但二次革命后內閣更替，8月底新立之熊希齡內閣認為前編預算案多有錯漏，且不適合新的財政情形，將其追回進行修訂。［5］熊希齡內閣秉持絕對量入為出主義，大幅刪減原案中無著收入，并竭力核減支出，但修訂后頒布的民二預算卻不敷達8520萬余元。［6］首編案與修訂案兩個版本間隔時間長，財政主張與預算結果差距較大，實須分別注意。

為了應對日益嚴峻的財政危機，袁世凱政府于1914年初進行改革。隨著國地稅名目取消，各省解款制施行，民國三年度預算一再調整，至1914年下半年完成并頒布。［7］(P371-372)至1915年3月周學熙任財長后調整財政策略，將會計年度由七月一日制改為歷年制，民國五年度預算案（1916.1—1916.12）即按新的會計年度計算。［8］袁世凱政府于1915年11月下旬編訂民五預算并提交參政院代行立法院，參政院略作調整后議決通過，隨后于1916年初頒布施行。［9］(P1238-1240)民三、民五預算案既是袁世凱政府改革的內容也體現了改革結果。

袁世凱實行帝制失敗后，北京政府著力恢復民初制度，會計年度也由歷年制再改為七月一日制。［10］(P2-5)此前籌備的民國六年度預算案和新會計年度制不符，從而改為制定1916年7月至1917年6月會計年度間的新預算案。此新預算按慣例本應稱為民五預算，但為區別于前，而稱為新民五。財政部于1916年底編訂新民五預算交內閣核議，段祺瑞內閣做了較大修改后于1917年2月提交國會。［11］但彼時國會政爭愈趨激烈，新民五預算最終沒能議決并頒布。此后因政局不穩北京政府未能編訂完整年度預算，直至1919年錢能訓內閣編訂民八預算于6月初提交安福國會。［12］(P16)民八預算于1919年底議決通過，收支相抵約虧534萬元。［13］(P297-298)民八預算雖不屬一般意義上的民初時段，但北京政府此后再未能編訂頒布完整年度預算案，為使討論完整，仍將其納入。歷次編訂概況如表1所示。

對照表1統計可知，在預算體制建立初期，政局變動頻仍，財政策略不斷更替，清末民初各預算案的會計年度、編訂議決機關、部分預算案的不同版本與盈虧狀況等都各不相同，不仔細分辨極易混淆。除了過往所熟知的幾個年度預算案外，實際還包括編訂但未正式頒布新民五年度預算，部分年度預算還有差異或大或小的不同版本需要注意。

（二）預算案的組織結構

除年度與版本之外，預算案的組織結構是另一個常被忽略的重要問題。政府財政收支龐雜煩冗，為適應議會審議與各機關執行在不同情況下的需求，政府多將預算案分為總冊、分冊以及專冊等類型。［14］(P50-52)清末民初各年度預算案仿照歐日慣例，其表冊構成實際亦較復雜。如表2所示。

表1 清末民初歷次預算案編訂概況對照表 單位：元

表2 清末民初各預算案各表冊對照表

從表2的不完全統計可以看出，清末民初各預算案組織構成大致可分為總冊、分冊、專冊等類型。但過往研究多關注數據簡略的總表，其他分冊、專冊及其數據等都較少被議及。所謂分冊，即總冊中相關類目的詳細分化，比如各部所管歲出分冊對應總表中的各部所管歲出總額。而專冊則主要是部分特殊收支單獨開列形成，如海常關、鹽務、債務表冊等。盡管各分冊、專冊總體上皆是對總冊簡略數據的說明與補充，但各年度間又有所不同。

一方面，各年度分冊構成隨財政體制演變略有不同。宣三預算為試辦各省預算，分冊主要為各省預算分冊。宣四、民二預算編訂時，政府推行劃分國地收支的改革，各部所管歲出分冊即以行政系統劃分的國家歲出經費。袁世凱政府實行各省解款制與?？钪?，中央與各省收支愈趨相互獨立，民五預算因此新增以中央收支為核心的中央歲入歲出分冊。民八預算時央地財政關系愈發疏離，分冊類表冊仍以各省與中央區別為主。

另一方面，專冊隨預算體制發展日益完備，并與相關財政策略相對應。宣三預算僅有海常關收支專冊，宣四預算則更細致，包括海常關收支、解協款及本色收支專冊等。［15］(P1045-1050)民國成立后，解協體制崩解，鹽稅抵押外債，洋賠各款不再由各省攤派。因此民二預算案中有海常關、鹽務、公債等專冊，還有不受年度間經費不得挪用原則約束的繼續費專冊，如赴美賽會三年經費等［16］。民八預算編訂時，因軍費膨脹，籌備裁軍而制定特別軍費專冊（表2）。此外，特別會計專冊是指與普通會計分離的獨立收支。宣三預算并未區分特別與普通會計，但宣四預算將官辦事業及固定資本等列為特別會計，具體包括造幣廠、官銀行、路電郵航經費、官辦礦務、官辦各制造工廠等。［15］(P1044-1050)此后歷次預算案特別會計專冊項目不時有所變化，但總體以交通部路電郵航四政為主。

總之，不管從編訂概況考察，還是從組織構成分析，清末民初時期之預算案并非僅僅過往常被提及的6個年度預算總案。其實際包括更多被忽略的年度預算與不同版本，每個預算案在總冊之外也還有大量分冊、專冊等重要內容，蘊藏著相當豐富多樣且尚未被深挖探究的財政數據。

二、各省概算編送與數據虛實

盡管清末民初歷年度預算案實際蘊藏的內容相當豐富可觀，但基于當時預算體制初建、政局動蕩、央地財政矛盾突出等事實，過往學界秉持一種預設的懷疑，常常指責其皆是政客彌縫收支、粉飾太平的手段，與當時財政實際情況全然無關。但細查歷年預算案編訂過程與具體內容，問題似乎并不完全在于其是否符合實情。

（一）各省概算編送與數據核定

摒除一些具體差異，預算案編訂大致可分為搜集調查預算相關材料、綜合材料進行編制及核議確定各項收支三個階段。［14］(P38)對于清末民初中央政府來說，令各省各機關編送歲入歲出概算③書即搜集調查材料的主要內容，也是整個編訂過程的起點與基礎。但是，清末以來，地方財政日益趨重，央地財政關系漸趨疏離，各省是否按時按質編送概算便成為編訂過程中的關鍵。［17］（P6-7）過往學界常常以政局形勢推測各省概算編送情況，并判定預算數據的虛實，但有些顯然與事實不符。

清廷編訂宣三、宣四預算時，中央權威尚存，各省對改革亦頗有期待，編送概算到中央多較積極。但民國成立后，央地關系不斷變化，預算體制幾經調整，各年度預算編訂過程中各省編送概算到中央的情況日見復雜。民二預算編訂前期，部分省份因財權利益以及黨爭等原因多有敷衍抵制，直到二次革命后才先后補編造送完整概算。［18］(P6-7)民五與新民五預算則因會計年度反復修改而于各省概算編送問題上產生混淆。由于1915年4月會計年度由七月一日制改為歷年制，政府不得不放棄正在編訂的民四預算，轉而編訂新會計年度制下的民五預算。鑒于時間緊迫且這兩次預算在會計年度時間上有重疊，政府即以各省此前編送民四概算為基礎，根據各省意見修訂，不到2個月即編訂完成。［9］(P1238-1239)新民五預算的情況大致相同。1916年末會計年度改為七月一日制后，新民五預算即在之前按歷年制籌辦各省民六概算的基礎上編訂。［19］

此后政府因局勢動蕩沒能編訂完整的年度預算，但其間六年度、七年度預算實際仍按時籌備，且多省亦按時編送年度概算。［20］(P13)［21］因此，民八預算編訂時，除云南、貴州、四川、廣東、廣西幾省完全沒有更新之外，大部分省份概算或為全新編送，或在此前報送六年度、七年度概算基礎上依據各省報告增減調整，并非毫無依據。［22］

實際上，各省概算編送除受政局影響外，也有其自身演變規律。國家預算收支并非時時處于劇烈變動中，常態穩定部分實際更多。而且若每年度都完全重新核算，對各級政府都是耗時費力的巨大負擔。［14］(P43-48)民國成立后，整個預算體制不斷完善穩定，在原報冊上根據各省意見部分修改來核定收支的做法也日見增多。民五與新民五皆是在前一年度預算籌備時各省編送概算基礎上，詢問各省是否修訂并增減之后核定新年度收支的，民八預算時也大致相似。［23］其中雖多有弊端，但也并非完全脫離實際。因此，民國以來歷次預算編訂過程中，各省概算編送因不同原因多有波折，但總體并未缺席，絕非所謂憑空臆造。

更重要的是，單從來源判斷或者探討數據虛實，本身即存在偏頗。從編訂過程看，核定收支實際是中央與地方各省之間的一場博弈，數據來源未見得最能體現實情。各省編訂收支概算，自然基于該省財政事實，但同時也必會為應對中央增減而留有余地。而中央以各省上報情況擬定財政策略平衡收支，也必然對各省概算進行不同程度修改。比如民二預算編定時，各省編送概算，歲入急劇縮減，歲出則較清末急劇膨脹。其中自有革命后造成的各種變化，但亦不乏各省留有余地等種種考慮。彼時中央則以清末舊額為標準重新核定其收支，但又控制在一定程度內，核減主要針對各省保留的清末新政項目。［24］(P137-142)其他年度預算，各省因為具體事務要求增加相關經費支出時，財政部查證屬實多會應準，只是具體數額會打折扣。［25］最終核定數額多是雙方博弈的結果，并非某一方完全主導。

因此，不管是僅以政局推測預算編訂情況，還是單從來源判斷數據的思路，難免多有偏頗。就實際情況論，不同年度各省概算編送雖多有波折但并未中斷，且整體符合預算體制發展規律。而預算案本質上是基于事實的財政計劃，各類數據因此本就介于虛實之間，若一味以數據來源判斷并否定其價值似乎也有失公允。［26］(P104-118)各省概算主張與中央財政策略實際并非非此即彼的對錯選擇，可從更多角度去考察虛實之間更豐富多樣的“實情”。

（二）各省預算數據的虛實

各省概算編送到中央，經由中央統籌重新核定收支，最終編訂各省預算分冊。自辦理宣三預算時起，各年度預算案各省分冊每一項歲入歲出都要與概算及前一年舊額對照，并詳細說明增減原因等。比如民二預算各省分冊中即包括各省原報概算、核定結果與宣四預算額之間的多方比較。民八預算各省分冊數據與新民五一一對照，并詳述其經歷六年度、七年度間的變化以及與實收數的比較等。［22］由此不僅可考察各項具體收支的演變，還可從中窺得關于地方社會經濟、政府運作及財政策略等多方面的內容。

各省分冊中不同類別的收入支出實際包含豐富多樣信息。歲入方面，官收入類即包括各省彼時各類官股事業的發展狀況，如山東省民二預算官業收入類下詳細羅列了各類官股公司，中興公司、膠清鐵路、電話局等年度利益情況。［25］雜收入類的司法收入項下往往有高級審檢機關、省城高等審檢總廳分廳、地方初級審檢廳、縣審檢所等機關的詳細收入。如廣東省民二概算司法收入較司法部原擬8萬余元多出5余萬元，財政部即照概算數核定。［27］各省概算比較中甚至還包括當地銀錢比等金融發展情形內容。［28］

歲出方面，各省財政經費中的征收經費項則關系到該省財稅改革與各處所設局所的分布變化等狀況。如江蘇省民八預算中征收經費因煙酒公署成立而剔除煙酒稅征收費，江北因厘金改稅困難重重而添加增收經費等。［29］湖北省民八預算中增設武羊火車貨捐局、茶稅局添設分卡［28］等都可從經費增加中窺探。陸軍經費包含各方面軍政情況，如山東省八年度預算中有特殊的游擊經費一項，即因該省此時有頗多匪患問題。［25］江蘇省民八預算中包括定武軍軍餉問題、第一第二混成旅的編制演變及其經費來源等情況。［29］如此種種，不一而足。

各省分冊中歲入歲出的起伏變化與政府施政主張、財政策略及央地關系緊密相關。如清末新政全面展開，各省曾為此與清廷抗爭，但各項新政事業經費仍全部列入宣三、宣四預算中，歲出因此急劇膨脹。辛亥革命后民國政府在縮減支出的策略中逐漸停止或取消清末各項新政經費。又如民二預算首編案與修訂案即建立在不同的財政策略上。首編案秉持相對量入為出主義，梁士詒核減膨脹歲出同時，主要依賴發債方式增收。而修訂案則持所謂絕對量入為出的方針，熊希齡將內債大幅刪減，并強力核減開支，減支不足以抵減入部分，最終留下巨額不敷。［30］(P3388-3402)央地間的對峙與合作于預算冊中也頗有體現。如民二預算案編訂過程中，中央劃分兩稅主張遭到多省抵制，江蘇省原概算中田賦額僅宣四預算的1/3，財政部秉持部編國地稅劃分草案，將漕糧以及規定比例中的田賦提歸國家，并總體增加核定額。［29］民三預算與各省解款制結合，以余額為標準，具體收支數額則多是中央與各省協商結果。［9］(P52-101)

此外，各省不同年度分冊數據既源自實情，也因財政體制調整而變化。如各預算案數據常因政府收支是否劃分國家地方而起伏。宣三預算案并未區別國家地方收支，宣四、民二預算擬定暫時標準劃分國地收支，因此其盡管先后編訂，但收支數額都差別較大［31］(P418-419)。又如各省分冊中部分歲入歲出額常因體制改革引起的統計口徑變化而波動。由于關、鹽兩稅做外債抵押，民初起即不歸入各省分冊。各省?？疃愴椩趯？钪剖┬泻笠捕急惶岢鰵w入專冊，各省歲入統計中稅項因此不斷變化且趨于減少。

總之，各省預算分冊既可反映多種政治經濟實情，也可體現政府財政策略，亦能展示不同年度間發展演變等，大可不必因想象的數據來源問題否定其各方面價值。材料中的具體數據是對應真實統計結果還是體現虛構財政策略，究竟體現了怎樣的“實情”，端看研究者考察的方法與角度。

三、預算數據分類科目及其演變

盡管根據不同的問題，考察與運用清末民初各預算案以及數據的方法與角度可變化多端，但明析各層級歲入歲出科目是解讀的必要前提。因為國家歲入歲出項目異常龐雜，必須經過復雜的分類方才能條分縷析地展示于各表冊，數據背后分類科目層級繁多且內涵多變，尤其在預算體制初建還不斷變化時期。

歲入歲出預算分類包括橫向縱向兩方面，縱向分為類、款、項、目等幾個層級，在縱向每一個層級上又按相應的標準進行橫向區分，由此形成一個龐雜但清晰的數據網絡。一般情況下，預算總案只列出“款、項”兩級科目，各分、專冊則詳細列出“款、項、目、節”四級科目，各科目內容時有變化。［32］(P63-67)而其間變化正是考察使用預算數據時尤須注意的。

以歲入分類及其內容演變為例。彼時各國多根據來源劃分歲入［14］(P70-71)，清末民初政府最初亦照此原則進行。從表3的對照中可以看出，宣三預算歲入大致分為田賦、鹽茶課稅、關稅、厘捐等主要稅項，并加以雜收入、官業收入與公債等其他收入類，此后宣四與民二預算分類總體變化不大。但經過袁世凱政府改革，民三預算中出現在京各機關直接收入、各省解部?？?，民五預算中出現各省雜收入、中央各機關收入與中央直接收入等此前未有的類目。這實際與當時整個財政改革造成的收入結構變化密切相關。民三預算新增“各省解部?？睢眲t指當時解款制之下各省解交中央款項，“在京各機關直接收入”主要指中央各部直接收入，后經調整于民五預算中直接改為“中央各機關收入”。民五預算新增“中央直接收入”則主要包括印花稅、煙酒牌照稅、驗契稅等?？?。這些類目的出現顯示彼時財政體制的變化。新民五與民八預算的歲入分類明顯延續了解款制與?？钪频暮圹E，總體類目變化不大。這顯然是彼時各省與中央隔閡愈深，西南各省日漸獨立，僅部分?？钌心芫S系的財權狀況的真實寫照，也從另一個側面說明了彼時預算絕非紙面形式，而是與彼時政府所處政治經濟環境密切相關。

表3 清末民初歷次預算案歲入分類對照表 單位：元

除了總體分類的差異，看似相同的歲入類目中實際所包含的稅項也并非一成不變。界限較為明確的田賦、鹽稅、關稅、厘金（貨物稅）所包括各項細目多因稅制調整或變革有所調整，但總體差異有限。而界限不甚明確的正雜各稅、正雜各捐、雜收入、官業收入、中央直接收入等類目則常常處于調整變化中。

如雜收入一類，宣三、宣四預算中還相對固定為一些常見的政府辦公收入與官款生息等雜項，到了民二預算案時，則新增驗契費這樣的新收入。民三預算時，項目急劇減少，驗契費、罰款、征收辦公費等均被移出，歲入額也因此驟減至670萬余元。民五預算中此一類目直接改稱為“各省雜收入”，主要包含內務、財政、司法等各類辦公收入（表4）。伴隨整個分類規則的調整與規范，原本雜收入中大部分官款收入被納入官業收入類中，雜收入成為以各類辦公收入為主的類目。

表4 清末民初預算案歲入分類內涵與數額變化對照表 單位：元

正雜各稅類所包含稅項的變化與中央直接收入類內容緊密相關，并隨著彼時稅制調整而演變。清末宣四預算中正雜各稅包括稅契、牙稅、當稅、茶稅、牲畜稅、印花稅等項，民二預算中雖新增所得稅、煙酒特許執照稅等，但變化不大。袁世凱政府于1916年將驗契稅、印花稅、煙酒稅、煙酒牌照稅、牙稅、屠宰稅、牲畜稅、田賦附加稅、厘金增加等定為中央?？?，欲擴大中央直接控制財源。因此，民五預算歲入類目中新增中央直接收入類目，將印花、煙酒牌照、所得稅等完全列入，仍列正雜各稅類下的契稅、煙酒稅、牙稅等以增收名目列入。隨著分稅制的恢復以及中央印花稅處的成立，1917年，中央剔除與國家稅性質不符部分，?？罡亩闊熅贫?、煙酒增加稅、煙酒牌照稅、契稅、牙稅、礦稅等六項，因此新民五預算案中的中央直接收入類目下?？疃愴椫挥酂熅剖杖肱c礦稅（表4）。至1919年煙酒事務設立專署，中央?？顑H余契稅、牙稅、礦稅三項，分別列于正雜各稅與中央直接收入兩大類目，?？钆c中央直接收入類的關系愈趨減弱。［33］(P26)可以看出，由于相關稅制不斷調整，中央直接收入與正雜各稅兩個類目所包含收入項目也不斷變化，各年度大不相同。與歲入相較，歲出體系實際更為復雜，且由于各種原因不斷變化，運用相關數據時亦需尤其注意。

總之，清末民初財政預算改革尚處于初步模仿試探與調整階段，各預算案中豐富多樣的預算數據看似條分縷析清楚明了，實際因分類科目調整多暗藏玄機，考察與運用各類預算數據時需詳細甄別。

四、結論

自清末引入西方財政預算體制以來，國人對其認知在很長一段時間里多有選擇性。不管是學界，還是政府，大多強調其條分縷析、平衡收支、公布于民等性質［34］(P427-429)，而忽視預算作為財政策略的計劃性以及數據必然介于虛實之間等特點。加之體制改革初期的搖擺反復與混亂錯漏，此種傾向在實踐中加劇了政府各類策略施行的困難，引發各界對預算體制及其相關政體的不滿。更重要的是，此種特點也致使民國以來對財政預算的研究長期局限于某種思路，如過度關注預算數據是否屬實，經費開支如何核減等內容，而忽視了財政預算案改革中更多更豐富的信息。

綜合前述可知，清末民初是近代中國財政預算體制構建之初始，雖有種種曲折不盡如人意之處，但年度預算案的編訂頒布并非過往所認為的流于形式，數據也絕非向壁虛造。歷屆政府實際編訂了多個年度預算及其不同版本，每一個年度預算案包括多種類型近百份表冊，形成非常豐富的數據與內容。預算案本質上是基于事實的財政計劃，各類數據往往也介于虛實之間，考察時不應囿于是否屬實之一端，宜從更多更廣泛的考察視角討論并運用預算數據，如既可從中探究各省社會經濟發展與財政實情，也可檢視彼時政府策略與財政主張，更可考察央地關系等。

注釋：

①相較而言，學界對清末試辦預算的關注多于民初，相關成果包括劉增合《西方預算制度與清季財政改制》（《歷史研究》2009年第2期）、周育民《清王朝覆滅前財政體制的改革》（《歷史檔案》2001年第1期）等。而民初預算問題幾乎未見專門研究，相關討論散見于部分財政通史中，多引用數據做佐證，鮮少討論預算本身。

②賈士毅《民國財政史》（商務印書館1917年版）、賈德懷《民國財政簡史》（商務印書館1946版）、楊汝梅《民國財政論》（商務印書館1927年版）、朱斯煌《民國經濟史》（銀行周報社1948年版）等，皆為民國時期頗具代表性且影響深遠的財政著作，當前學界對清末民初預算案的認知多源于此。

③按照規定，內閣核定前所編歲出入預估表應稱“概算”，按內閣分配數目匯編所成才稱為“預算”。