生態轉移支付支持綠色農產品開發的機制分析與政策建議

■肖 越 肖文海

生態轉移支付是激勵生態功能區地方政府提供生態產品的資金補償制度，綠色農產品開發是把綠水青山轉化為老百姓幸?？可降闹匾緩?。在重點生態功能區環境保護績效考核的壓力下，地方政府增加環保投資力度，不斷提高環境質量水平，為綠色農產品開發創造了良好的外部環境。生態轉移支付對于支持綠色農產品開發具有環境效應與資金規模效應。重點生態功能區轉移支付資金能夠緩解地方財政增收壓力，促進區域農業綠色發展?；谵r業綠色發展反哺環境保護的機理，建議完善環境財政政策對重點生態功能區生態保護、綠色農產品開發的協同促進機制，實現脫貧攻堅、鄉村振興與生態文明建設的有機融合。

為協調生態功能輸出和受益區域間利益關系，近年來我國重點生態功能區轉移支付資金規模和實施范圍不斷擴大，專項補助項目不斷增加，管理考核辦法持續完善，標志著縱向生態補償制度的形成［1］。在公共產品進入風險管理時代，目前學界普遍認同生態轉移支付應以提升環境保護成效為目標［2］，而轉移支付是否以及如何促進區域產業綠色發展，相關觀點不一致。早期研究對用生態轉移支付資金發展鄉村產業持否定態度，如有學者認為，地方政府將轉移支付資金用于民生支出與發展經濟，導致轉移支付效果不彰［3］。但也有學者指出，使用重點生態功能區轉移支付財政資金必須以生態保護為第一目標，但并不以限制區域產業發展為前提［4］。為持續改善環境質量，需要生態轉移支付、環境保護、產業綠色發展之間耦合匹配，形成更為寬廣的綠色發展分析框架［5］。綠色農產品開發具有明顯的區域性，與優勢特色生態資源互補性強，富民效果顯著，受到各級地方政府重視。在鞏固脫貧攻堅成果與促進鄉村振興大背景下，生態轉移支付是否以及如何通過財政金融機制促進綠色農產品開發，本文擬對此進行分析。

一、生態轉移支付支持綠色農產品開發的影響機制

重點生態功能區大多發展落后，公共投入不足。通過生態轉移支付，能夠彌補地方生態保護與環境治理資金的不足。但是增加了這部分財政資金，是否能建立環境質量穩定性改善的長效機制，則需要產業發展政策的協同配合。在生態支付資金使用以提升環境績效水平為導向的考評約束下，生態重要區域地方政府大力執行產業負面清單制度，退出無序礦山開采和其他高污染高能耗的第二產業，帶來地方經濟發展放緩與財政減收問題。如果得不到接續產業對區域發展的有效支撐，財政投入于生態修復的環境改善效應將不能持續，也無法從根本上抑制山區農戶對生態資源的破壞性開采沖動，這可能是部分生態功能區環境質量難以發生根本性改善甚而變差的重要原因。

富集的生態資源是開發綠色農產品的基礎。在區域資源環境承載力之內，發展特色富民綠色農產品，是生態價值實現的市場化路徑，也是保護與發展相統一、促進重點生態功能區制度體系從整體上發揮功能的重要組成部分［6］。在生態轉移支付制度框架安排下，地方政府兼具環境保護與發展區域特色綠色產業的內在動力。目前，生態功能區轉移支付制度雖有嚴格的績效考核機制，但不同于需要進行專項審計的專項轉移支付，該轉移支付是無條件的一般性轉移支付［7］。地方政府在獲得中央資金補償后緩解了財政壓力，完全可以騰出手來，將財政支出投入到其與環境保護互補的綠色發展領域。生態功能區環境質量的不斷改善，也為地方打造生態農產品品牌創造更好的空氣質量、土壤條件以及水環境。隨著綠色農業發展壯大，特色農業一二三產不斷融合，為當地創造更多的就業渠道與稅收來源，域內農民能夠獲得更寬廣的收入來源?！安豢硺?，能致富”的穩定增收途徑能夠激勵當地更長遠地保護生態功能，不斷提升區域品牌形象精心打造綠色農產品開發營商環境，形成良性循環。

為了進一步分析生態轉移支付對于促進綠色農產品開發的影響機理，我們假設地方政府是政績效用最大化的理性經濟人，在鄉村振興與環境保護雙重考核壓力下，地方政府要不斷優化環境保護與綠色發展的財政支出組合，使兩者邊際支出的效用盡量相等。在主體功能區頂層設計以及配套的重點生態功能區生態轉移支付制度安排下，地方政府必須滿足國家生態環境質量考核的要求，確保不發生系統性生態安全風險［8］。隨著重點生態功能區環境質量得到不斷改善，進一步提升環境水平的邊際保護投入成本越來越高，而發展特色農產品等生態產業的公共投入邊際成本變小。轉移支付的實施會引導地方政府加強生態治理，擴大受補助地區自然資源規模，改善水土、防風固沙、涵養水源等，使得居民農業投入成本降低，提高受補助區域環境生產力，提高農作物的產量和質量［9］。為提高政績效用水平，地方政府有動力增加綠色農業的公共支出力度，不斷改善生態產業的基礎設施條件，從而支撐區域綠色農產品開發。在這個分析框架下，生態功能區保護與發展并不矛盾，地方政府有動力維護規定的環境保護投入水平，而將節余的財政資金用于與環境保護投入互補的綠色產業發展領域。由于資源富集生態功能區特色在于農業，區域綠色農產品的發展將抑制破壞性開采資源，并為民生與扶貧提供資源，形成產業發展反哺生態保護的正向反饋機制?；谏鲜龇治鎏岢錾鷳B轉移支付促進綠色農產品開發的環境效應：在主體功能區政策框架下，生態轉移支付緩解了地方環保財政支出壓力，持續的環境保護投入為地方綠色農產品發展創造了有利的外部環境。

主體功能區影響綠色農產品開發的第二個機制是生態轉移支付的規模效應，只有達到一定規模的生態轉移支出才能形成支撐綠色農產品開發的有效財力，這主要是因為：生態優先的考核要求迫使地方政府把環境保護作為第一支出順序，這就要求較大的財政轉移支付資金規模，以滿足地方政府維護環保安全的資金投入需要。生態轉移支付雖然增加了地方公共服務的可支配資金，但可觀察到的環境保護產出并不隨著環保公共投入增加而單調增加，這些新增的預算收入只有溢出到區域特色農業領域，才能帶來公共投資對區域產業發展的乘數效應。為更好發揮財政對生態保護引致的經濟發展損失的資金補償功能，需要轉移支付或地方財政支出規模充分考慮保護與發展的公共支出需求，使重點生態功能區在符合功能定位，保護環境的同時，能夠以優勢生態資源為基礎，實現區域產業綠色發展。

二、生態轉移支付支持綠色農產品開發的實證分析

（一）樣本地區與數據來源

江西省山水林田湖資源獨特，是資源富集生態功能區的代表，具有開發綠色農產品得天獨厚的條件，積累了豐富的全流域生態治理和綠色產業發展經驗。本文用自2006—2018年共13年34個江西國家重點功能區及重點生態功能區補助縣作為生態轉移支付縣樣本。其中第一批和第二批國家重點生態功能區26個，重點生態功能區補助縣8個。以江西省主體功能區規劃的劃定結果為依據，剔除集約發展的都市（區），另外選擇34個與重點生態功能區補助縣能夠比較的對照組，總體樣本縣68個，總體樣本量884個。以各縣“三品一標”公共基金投入、農業龍頭企業數量和綠色食品加工業產值作為綠色農產品發展水平指標?！叭芬粯恕笔菬o公害、綠色、有機和地理標志產品的簡稱，代表了產地環境優良、產品質量高的農產品，與優越的生態資源關聯緊密。本文所涉及的重點生態功能區歷年人均生態轉移支付及“三品一標”公共基金投入從財政部門獲取，農業龍頭企業數量從農業農村部門獲取，綠色食品加工業產值從工信部門獲取。各控制變量中，生態環境質量指數來源于江西省生態環境部門的環境監測數據，其他相關數據來源于《江西交通統計年鑒》《中國縣域統計年鑒》(2006—2018)等。為了剔除物價變化對經濟變量實際值的影響，采用2006年為基期100的定基居民消費物價指數對經濟變量進行調整，對上述指標取自然對數。

（二）模型構建與變量說明

利用雙重差分法(Difference-in-difference Method)從實證上檢驗生態功能區轉移支付制度對于支持地區綠色農產品開發的政策效果。在實證檢驗前，通過是否獲得生態轉移支付的虛擬變量對非政策因素進行Logit回歸，結果表明，交通不便、發展水平較低與生態敏感縣相對更容易被挑出來成為重點生態功能區。但對以農業龍頭企業數量、“三品一標”公共基金投入、綠色食品加工業產值為因變量的回歸估計系數不顯著，說明選擇的重點生態功能縣并不以綠色農產品發展水平為依據。其次重點生態功能區縣與未被選擇的縣在政策實施前，“三品一標”公共基金投入增長率發展趨勢一致，表明應用雙重差分法是合適的。

為了檢驗政策沖擊影響，通過構造生態功能區轉移支付的“實驗組”和“對照組”，以2009年國家重點生態功能區轉移支付制度為政策沖擊，設置雙重差分模型如下：

式（1）中被解釋變量EIIit表示縣區綠色農產品發展狀況，由所在地當年“三品一標”公共基金投入、農業龍頭企業數量、綠色食品加工產值表示。下標i和t分別代表第i個縣和第t年。解釋變量交乘項DID為雙重差分變量，是時間虛擬變量和政策虛擬變量的交乘項。2009年以前時間虛擬變量取值為0，2009年之后取值為1；政策虛擬變量以接受生態轉移支付的縣為1，否則為0?；貧w系數β1若為正，說明重點生態功能區生態轉移支付政策對地區綠色農業發展有正向作用，反之則存在負向效果。X代表一系列控制變量，包括當地生態環境質量、交通基礎設施、產業結構和生態紅線面積占比，考慮到時間滯后效應均以上一年數據為準。本文用環境部門監測到的生態環境質量指數代表環境質量，用各縣每萬人公路總里程數表示交通基礎設施發展情況，產業結構采用第二產業增加值與GDP的比值表示，生態紅線面積占比采用各縣所劃定的生態紅線面積占行政區域面積比重表示。λ是地區固定效應，η是時間固定效應，ε為隨機誤差項。

在研究生態轉移支付制度對地區綠色農產品開發的政策沖擊基礎上，將樣本限定為2006—2018年34個生態轉移支付縣，共442個樣本量。以生態環境保護支出、當地本級人均財政收入為主要解釋變量，檢驗生態轉移支付對綠色農產品開發的環境效應和規模效應。

其中，生態轉移支付對綠色農產品開發的環境效應模型設定如下：

式（2）中主要解釋變量為人均環境保護財政支出EER、人均生態轉移支付和人均地方環保支出交互項PTR×EER，考慮到時間滯后效應均以上一年數據為準。旨在分析生態轉移支付樣本縣通過持續的環保投入對綠色農產品開發創造的外部環境效應。

生態轉移支付對綠色農產品開發的規模效應模型設定如下：

式（3）中主要解釋變量為人均生態轉移支付EER、人均生態轉移支付和人均地方財政收入交互項PTR×TER，考慮到時間滯后效應均以上一年數據為準。旨在分析生態轉移支付樣本縣的生態轉移支付規模與地方財力對綠色農產品開發的規模乘數效應。公式（2）、（3）中其余變量與雙重差分模型保持一致。模型所涉各變量描述性統計見表1。

表1 模型所涉變量描述性統計

（三）實證結果與成效檢驗

1.生態轉移支付制度對綠色農產品開發的政策沖擊效應。表2報告了生態功能區轉移支付制度對綠色農產品開發的政策沖擊結果。表2中第(3)列、第(6)列和第(9)列分別報告了被解釋變量為“三品一標”公共基金投入、龍頭企業數量和綠色食品加工業產值的差分結果，結果表明生態轉移支付制度對上述指標的影響分別在10%、10%、5%的水平上顯著為正，并均通過了穩健性檢驗，說明生態轉移支付顯著改善了綠色農產品開發水平。具體來看，生態功能區轉移支付制度的實施分別使得“三品一標”投入基金數量上升6.75%，龍頭企業數量提高4.18%、綠色食品加工業產值增加3.84%。

表2 生態功能區轉移支付制度對綠色農產品開發的政策影響：雙重差分結果

2.生態轉移支付促進綠色農產品開發的環境效應。表3報告了生態轉移支付制度下生態功能區持續的環境保護投入對綠色農業發展支持的環境效應檢驗結果。表3第（1）列和第（2）列是以“三品一標”公共投入為被解釋變量的回歸結果。其中：第（1）列報告了單獨引入地方環境保護支出占比作為解釋變量的回歸結果，發現其影響系數為負但不顯著。在第（2）列中重點考察了生態轉移支付與地方環境保護支出共同作用下，地方環境保護支出對綠色農產品發展影響?；貧w結果顯示，地方環境保護支出占比系數依然不顯著，這說明生態轉移支付制度沒有因為環境保護的剛性約束而抑制住地方政府發展綠色農業的支出水平。不僅如此，生態轉移支付與地方環境保護支出的交互項系數在5%的水平下顯著為正，這說明生態轉移支付條件下，地方環境保護支出擴大了綠色農業發展規模。表3中第（3）列和第（4）列、第（5）列和第（6）列分別是以龍頭企業數量和綠色食品加工業產值為被解釋變量的回歸結果，總體上與“三品一標”作為被解釋變量的回歸結果一致。上述分析說明，在沒有生態轉移支付的情況下，地方環保支出對綠色農業發展影響不顯著；在生態轉移支付條件下，地區環境保護與區域綠色農產品開發存在正向反饋，生態轉移支付的環境效應明顯。

3.生態轉移支付促進綠色農產品開發的規模效應。表4報告了生態轉移支付資金與地方財政收入對綠色農業發展支持的規模效應檢驗結果。表4第（1）列報告了單獨引入重點生態功能區人均轉移支付作為解釋變量的回歸結果，發現其影響系數在5%的顯著性水平上為正，這說明地方政府所獲得的生態轉移支付對綠色農產品發展起到良好支撐作用。第（2）列中加入人均生態轉移支付和人均地方財政收入占比交互項驗證兩者共同促進區域綠色農業發展的效果，回歸結果顯示人均生態轉移支付在10%的顯著性水平上為正，而生態轉移支付與地方財政收入水平的交互項在5%的水平下顯著為正，這說明生態轉移支付制度與地方財力水平的提高共同促進了區域綠色農業發展，規模效應明顯。表4中第（3）列和第（4）列、第（5）列和第（6）列分別是以龍頭企業數量和綠色食品加工業產值為被解釋變量的回歸結果，總體上與“三品一標”作為被解釋變量的回歸結果一致，保證了上述實證分析結論的穩健性。在回歸分析結果中，工業增加值占比越高的生態功能縣，其綠色農業開發公共投入和發展水平越高，背后可能的原因在于工業增加值與區域財政收入能力緊密相關，工業發展帶來的較高財政能力有利于反哺農業綠色發展。

表3 生態轉移支付對綠色農產品開發的環境效應實證結果

表4 生態轉移支付對綠色農產品開發的規模效應實證結果

（四）案例調研與問題分析

本文按照人均生態轉移支付、人均環境保護支出高低將重點生態功能補助縣分成高高、高低、低高、低低四個組，發現“三品一標”高水平發展縣分布最多的在人均生態轉移支付高、人均環境保護支出高組和人均生態轉移支付低、人均環境保護支出高組。表明綠色農業發展水平與環境保護呈正相關，而且人均環境保護支出的增加并沒有擠壓綠色農產品開發的公共投入水平［10］。為進一步揭示環境保護投入、環境質量提高、綠色農產品開發這一正向反饋機制，課題組選擇了W縣進行案例調研。W縣位于江西省東北部，地處贛、浙、皖三省交界處，山水資源廣布，生態敏感重要，2016年被納入第一批國家重點生態功能區補助縣。國家重點生態功能區制度的實施對當地生態環境保護提出更為嚴格的要求。2017—2019年，為拆除采礦場、關閉禁養區養殖場、推進雨污分流和污水治理、推進流域綜合整治、建設鎮村生活垃圾收運系統、加強天然林保護建設，共投入生態保護資金13.2億元，年均投入4.4億元。而該縣近三年年均可用財力為9.2億元，保護與發展面臨的資金壓力巨大。利用中央財政下達生態轉移支付資金以及其他各部門專項生態補償資金7.6億元，該縣加大生態保護、水源涵養、污染防治力度，大大提升了流域生態穩定性。中央下達的生態轉移支付資金不僅緩解了環保資金壓力，可用于綠色發展的資金也由原來的入不敷出增加到3.6億元。W縣利用財政引導綠色發展資金加快構建以皇菊、油菜花、荷包紅鯉、山茶油等為特色的綠色農業主導產業體系，推動農產品深加工，創建了一批以有機茶、山茶油、皇菊等為主的“三品一標”農產品，促進優勢特色農業提質增效。加快推進現代農業示范園區建設，實施茶葉品牌提升、茶文旅產業融合工程，推進農業與旅游、教育、文化、科普、健康養老等產業深度融合，綠色農業態勢良好。2019年，全縣實現農林牧漁業總產值16.6億元，同比增長9.0%，新增有機茶園面積6000畝，入選第二批“中國特色農產品優勢區”名單。筆者調研了解到，生態轉移支付資金使用上存在以下問題：一是受現行資金分配方式、補償系數等因素的制約，獲得的上級生態補償資金、財政轉移支付資金逐年下降。二是生態轉移支付資金績效管理有待加強。除了中央重點生態功能區縣轉移支付外，農林水利部門專項生態轉移支付與生態建設項目都是由各部門實施，難以融通使用，資金運用“撒胡椒面”，使用績效有待提高。三是市場化生態補償資金投入機制剛剛破題，目前企業和社會公眾參與度有待進一步提高，亟須拓寬資金籌集渠道，調動各方參與生態保護和綠色發展的積極性。

三、創新生態轉移支付制度支持綠色農產品開發的政策建議

區域綠色農產品開發外部性強，富民效果顯著，公共開發資金需求量大。我們的分析表明，國家重點生態功能區財政轉移支付對區域綠色農業起到良好的支撐促進作用，與不能獲得轉移支付的非重點生態功能區對照組相比，轉移支付制度的實施分別使得“三品一標”公共投入與數量上升6.75%，龍頭企業數量提高4.18%，綠色食品加工業產值增加3.84%。而且這種支撐效應與財政規模正相關，轉移支付資金越多，地方財政規模越大，越具備發展區域綠色農業所需的財力支撐。研究發現，環保資金投入不會對生態產業造成替代效應，即地方對生態環境的治理并沒有擠壓對生態產業發展的資金需求，相反，由于環境保護提升了地方生態環境質量，當地更加具備發展“三品一標”有機農業的環境、基礎設施條件和社會形象，重點生態功能區發展區域綠色富民產業的資源稟賦更好。本文對完善生態轉移支付制度的建議如下。

（一）進一步發揮生態轉移支付對區域綠色產業的支撐作用

目前重點生態功能區轉移支付辦法隱含的價值導向弱化了轉移支付資金與本地區生態產業發展的關系，更多強調資金專項使用在保護環境上，但還需與產業政策更好銜接。隨著國家重點生態功能區逐步退出禁止性、限制性的存量產業，發展與生態文明建設互補的區域綠色農業產業，可以在源頭上更好更持續地保護環境。目前各地政府正在積極推動產業型生態補償，引導脫貧人口發展綠色產業、幫助脫貧地區優化綠色產業結構、轉變經濟發展模式，這有利于從根本上提升農村人口持續脫貧致富能力［11］。筆者建議完善我國未來在重點生態功能區的財政政策目標設定，充分考慮綠色農產品開發兼具私人產品與公共產品性質，在嚴格執行重點生態功能區產業準入負面清單制度框架基礎上，以綠色發展專項的形式將財政補償資金與生態產業發展更緊密地聯系。建立“財政資金+金融保險+生態農業+貧困戶”生態價值扶貧機制，充分利用好生態轉移支付的引導作用，聯通財政金融資金，調動全社會積極參與綠色農產品開發。W縣在國家綜合生態補償縣試點過程中，通過“政府主導增信+融資支農+保險保障+龍頭企業帶動”的運行模式，以初期規模為一千萬元風險補償金，撬動了金融保險機構10倍的合作貸款，精準地支持了綠色農業發展，取得了良好成效。

（二）逐步擴大生態轉移支付資金規模，提升區域內生發展能力

發展區域綠色產業實現生態價值反哺環境保護是可持續生態文明建設的必然路徑，也是擴大內需穩定綠色食品供應鏈的必然選擇。在我國重點生態功能區建設現有條件以及行政傳統的影響下，通過從上至下的縱向轉移支付，對重點生態功能區生態價值進行補償，是配合產業準入負面清單制度有效實施、維護區域生態安全、防范重大生態環境風險的最佳財政政策手段。我們的研究表明，生態轉移支付對于促進區域綠色農產品開發具有規模效應。當前，重點生態功能區轉移支付資金的總額還相對較低。筆者建議與鄉村振興重點幫扶縣政策相結合，穩步增加重點生態功能區一般性轉移支付規模與力度，通過資金直達基層，提升地方財力，保證基層公共產業運轉。在本文實證分析結果中，二產增加值比重對以“三品一標”為代表的綠色農業開發起到促進作用，這可能是因為二產能夠帶來更多的稅收，因而地方有更多財力促進綠色發展，同時也說明為鞏固重點生態功能區負面清單制度執行成效，應以生態價值實現可持續脫貧，通過延長產業鏈促進一二三產融合，把擴大重點功能區財政轉移支付規模與提升地方財政自生增收能力有機結合，不斷培育區域內生持續發展新動能。

（三）完善生態轉移支付資金使用與績效考核辦法

實證結果表明，地方環境保護投入的增加、區域環境質量提升與綠色農業發展是天然互補的。運用我國重點生態功能區生態補償財政資金要遵循生態保護優先原則，但這一原則并不與產業發展相矛盾。在負面清單制度實施框架下，鼓勵域內生態產業的發展也是資金使用的需要。目前生態建設資金所涉項目由相關部門實施，但難以融通使用，使用績效有待提高。針對這一問題，應按照性質不變、管理不變、各部門牽頭實施的模式，整合環保、天然林資源保護、水利建設、水源地保護、濕地保護等專項資金，充分發揮集成作用，統一管理，增加對于綠色發展制度的集成支撐性質。W縣的生態補償試點建立了財政資金分類使用體系，將現有各類生態保護資金整合在一個特定的框架之內。統一后的轉移支付項目在使用上積極配合產業準入負面清單制度的實施要求，以發展生態產業實現對環境保護的反哺。筆者建議下一步按照保護與發展相統一的原則，加強地方政府對資金使用的約束，通過產業發展增加值與轉移支付資金增長率等指標數據的相關性分析，測量轉移支付財政資金在促進生態產業發展方面的真實作用，不斷增強生態產業發展成效的考核。