新形勢下農村合作金融法律規制的完善對策

溫紅梅 李環宇

【摘要】新形勢下我國農村合作金融的法律規制存在立法理念滯后、法律體系不完善和法律制度執行力較弱等問題。從歷史與實踐角度探索國外成功經驗發現，國外普遍充分重視法律對農村合作金融的保障作用，堅持“合作制”的立法理念，不以營利為目標，不斷完善與農村合作金融風險分擔和補償機制相關的法律體系，積極構建符合本國特色的農村合作金融法律監管制度。有鑒于此，我國農村合作金融法律規制建設應貫徹普惠金融的立法理念，不斷完善與內部治理結構相關的法律體系，實施差異化的法律監管制度。

【關鍵詞】農村合作金融? 法律規制? 鄉村振興? 普惠金融

【中圖分類號】F323? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.02.017

2020年12月16日至18日在北京召開的中央經濟工作會議強調“金融創新必須在審慎監管的前提下進行”。法律規制作為金融監管的重要手段和形式，必然會在金融發展和金融創新中發揮越來越重要的作用，而其對農村普惠金融尤其如此。旨在為社會各階層尤其是弱勢群體和中低收入階層提供全方位金融服務的農村普惠金融是促進農業全面升級、農村全面進步、農民全面發展，促進金融業可持續均衡發展的重要支撐。但遺憾的是，作為農村普惠金融體系的關鍵性機構，農村合作金融機構（包括農村信用合作社、農村商業銀行和農村合作銀行等）由于相關法制建設滯后、法律規制不健全等問題，無法為農業農村發展提供有效支撐，甚至會阻礙農村金融和農村經濟的可持續發展。因此，為農村合作金融機構的發展提供更好的法律保障，不斷推進以普惠金融為原則的立法理念創新和與內部治理結構相關的法律體系構建勢在必行。

我國農村合作金融機構起源于合作社經濟，而合作社經濟在我國已經有100余年的發展歷史，目前基本形成以農村信用合作社和農村商業銀行為主，農村合作銀行和農村資金互助社等為輔的金融體系。在農村開展金融業務通常面臨成本高、效益低的問題，而普惠金融服務的對象恰恰是那些收入較低的農民群體，因此可能進一步增加農村合作金融發展的困難。盡管改革開放以來，農村合作金融有了較大發展并取得了一些成績，一定程度上彌補了農村經濟發展的資金缺口，但是近年來，我國農村合作金融，特別是作為主體的農村信用合作社出現了較為明顯的“去合作化”傾向，同時，民間非正規農村合作金融發展的無序化問題也日益凸顯。這不僅極大限制了農村金融本身的發展，也嚴重阻礙了農村金融在農業農村優先發展、全面推進鄉村振興方面的積極作用。究其原因，關鍵在于我國農村合作金融法律規制的不健全。

新形勢下我國農村合作金融法律規制存在的問題

在優先發展農業農村，全面推進鄉村振興的大背景下，我國農村合作金融發展所面臨的問題主要表現在以下幾個方面。

立法理念滯后。首先，在立法導向上，重金融效率，輕金融公平。農村合作金融具有較大的外部性，因此單純通過市場的自發力量難以實現有效供給，這就需要法律通過強制力推動其健康持續發展。但遺憾的是，目前的立法導向更偏向于發揮市場力量以提高效率，而對于金融公平的重視程度不足。這就導致當前農村合作金融（更加重視公平）的發展不僅缺乏有效的法律支撐，更可能與已有的偏重于效率導向的法律規范相沖突，從而存在更多經營風險。其次，在立法原則上，重行政干預，輕法律規范。法律規制的核心作用之一就是幫助微觀主體形成穩定的預期，從而為其行為決策提供一般化的參考和指導。這就要求盡可能減少政府的不確定性行政干預。但當前情況是，在農村合作金融領域，不僅其主要負責人需要由上級行政部門任命，而且根據《農村資金互助社管理暫行規定》，農村合作金融機構的諸多經營行為也要受到銀行業監督管理機構的行政監管。最后，在立法技術上，重自上而下的政策性推動，輕自下而上的實踐性總結。法律規制的有效性在很大程度上取決于立法機構制定的法律是否符合實際，因此其最有效的立法技術是對相關實踐進行自下而上的總結。然而，目前我國農村合作金融機構的相關立法主要是借鑒國外成熟市場經濟國家的法律規范，這種自上而下的立法技術很容易導致相關法律規范陷入“橘生淮南則為橘，生于淮北則為枳”的尷尬境地。

法律體系不完善。首先，立法層次低，約束力較差。目前來看，我國農村合作金融的相關法律法規主要由一些部門規章或臨時性文件構成，正式的人大立法文件幾乎空白。這使得其立法層次較低，約束力較差，而且容易出現朝令夕改、穩定性差等問題。更重要的是，出臺規章的各部門事前未經充分協調，其目標也經常不一致甚至相互沖突，因此很容易導致農村金融機構在實際經營過程中左右為難、無所適從，并最終使得法律規制失去其必要的規范性和約束力。其次，未充分重視保護農民的金融權利。在我國農村合作金融的立法過程中，很大程度上忽視了本該重視的對農民金融權利的保護，這就意味著，農民很難獲得公平享有金融服務的必要保障。最后，未及時反映農村金融機構的最新發展。隨著農村合作金融機構的發展，很多城鎮投資者甚至國外投資者會對農村合作金融機構進行投資，這些投資將會有效促進其進一步快速發展。但對于這些投資者應該享有何種權利、遵守何種義務以及如何退出農村合作金融機構，目前的相關法律均未作出明確規定。

執法力度不足。首先，相關的法律條文可操作性不強。由于我國傾向采用自上而下的立法技術，導致很多有關農村合作金融的法律條文脫離實際，在實踐中缺乏可操作性。比如，法律規定農民獲得貸款的方式主要是聯保貸款和抵押貸款，但實際上無論哪一種貸款方式，都難以為農民提供低成本的、快捷的資金服務，這就使得農村合作金融機構的普惠性難以通過法律貫徹實現。其次，監管法律制度乏力。在目前的農業合作金融法律監管設計中，外部監管同時由中國人民銀行、中國銀行業監督管理委員會和省級政府等多個部門負責，而且各部門對農村合作金融機構的監管又主要依據本部門的規章制度，這就導致部門之間權責不清，進而容易出現相互推諉和扯皮的現象，因此嚴重降低了法律制度的監管效力。最后，法律制度的執行力和威懾力較弱。法律規制的有效性不僅取決于相關法律條文，更取決于其在實踐中得到有效執行的程度，以及產生的威懾力。然而，當前我國農村合作金融機構法律規制所面臨的挑戰不僅在于其理念滯后、內容不完善，還在于在具體執行過程中存在諸多漏洞，給管理人員的違法行為提供了可乘之機。并且，針對此類違法犯罪，依據相關法律，相關人員只會受到行政處罰而非刑事處罰，因此大大降低了法律規制的威懾性。

國外農村合作金融法律規制的經驗借鑒

充分重視法律對于農村合作金融發展的保障作用。法律是用于彌補市場自發缺陷的重要工具。農村合作金融具有較強的正外部性，很難在短期內通過市場主體的努力而自發形成和發展，因此世界各國在發展農村合作金融的過程中都普遍重視法律的保障和完善作用。德國在1889年制定了《德國產業及經濟合作社法》，此后又相繼頒布了《合作銀行法》《德國經營及經濟合作社法》等相關法律，這使得德國成為現代合作化運動的發源地之一，其國內農村信用合作社數量更是在上世紀初就達到1.5萬家。美國從1916年起，陸續頒布了《聯邦農業信貸法》《農業信貸法》等相關法律，這為美國金融系統一直走在世界前列奠定了基礎。日本的農村合作金融法律包括《日本產業組合法》《農業合作法》等多項法律，為其農業金融體系的完善提供了健全的制度保障。印度制定了包括《印度信貸合作社法》《跨邦農業合作社協會法》等多項法律，極大改善了印度農村合作金融機構的發展情況。由此可見，法律是各國農村合作金融得以生存、經營和發展的根本保障。

始終堅持“合作制”的立法理念，不以營利為目標。盡管在長期歷史發展過程，中國外農村合作金融不斷進行內、外部結構調整，但是“合作制”的基本立法理念未發生改變，因此得以以法律規范的形式強制農村合作金融機構不以營利為目的，以便更好地為社員提供資金融通服務。美國《農業信貸法》明確規定了農業貸款“低利率”標準以支持國家對農業金融、農業經濟發展的政策，而《社區再投資法》則將為社區中低收入人群提供信貸確定為社區銀行的義務。德國的經濟體制和銀行體制一百多年來雖然發生了巨大變化，但是合作社仍然堅持互助合作的基本宗旨和民主管理的經營體制。日本的農協實行全合作制，社員們不僅可以從農協獲得貸款，還可以獲得相應的生產指導、銷售引導和信貸保險等全方位服務。印度的合作社是典型的民主、自助和以社員為中心的金融組織，不受各邦干預，也不依賴其他金融組織，主要向貧困或者弱勢農戶發放金融貸款。孟加拉國的鄉村銀行不僅為需要貸款的貧困人口提供貸款，還幫助貧困人口改變周圍的環境，努力將人的發展和金融發展融為一體。

不斷完善與農業合作金融風險分擔和補償機制相關的法律體系。雖然國外農村合作金融始終以“合作制”為基本立法理念以保證其不以營利為目的，但是也注重與風險分擔和補償機制相關的法律體系建設，以保障其開展高風險、低收益的農村信貸業務時能夠正常生存和發展，從而最大限度地滿足本國農村合作金融發展的實際需要。美國農村合作金融以相關法律體系為基礎建立了商業保險和政策性保險并行的模式，從而為農村合作金融機構的信貸風險建立了多元補償機制，保護了金融投資資產。德國農村合作金融基于相關法律規定建立了世界上首個農業保險制度，保險公司開設了綜合保險以及相應的貸款保險基金，從而既避免重復投資的問題，又能夠幫助成員渡過暫時性的困難。日本農村合作金融法律體系有完善的農業保險法律以充分保障其農、林、漁業的穩定發展，此外，還對參保的農戶提供一定比例的再保險支持，且為農村合作金融量身打造健全的風險防范體系。印度農村合作金融在法律規定的框架范圍內建立了強制性保險制度，給予農村合作金融機構一定的免稅優惠，從而為農村地區金融機構的可持續發展提供了有力保障。

積極構建符合本國特色的農村合作金融法律監管制度。有效的法律監管制度是保障農民金融權利，防范農村合作金融風險的必要前提，只有不斷完善農村合作金融的法律監管體制，才能夠在保障農民金融權利的同時有效防范金融風險。美國農村合作金融法律監管制度的主體主要有農村信用管理局和全國協會，兩者分工明確，各司其職，共享相關信息，構成了一個有效的監管框架。德國法律監管制度充分依靠行業協會對農村合作金融進行監管，所有農業合作金融機構都必須加入合作社審計協會并接受其監督。該審計協會不僅行使行政審計職能，而且依法享有處置權和建議權。日本則構建了一線多元的法律監管體制，由不同的機構對相關業務進行監管，比如金融科對農林中央金庫進行監管;農政部門對農村合作金融組織進行監管等。印度也以政府監管為中心，聯邦政府和印度儲備銀行分工合作，對農村合作金融機構進行嚴格的法律監管。

新形勢下促進我國農村合作金融法律規制的對策

以普惠金融的立法理念完善農村合作金融法律體系。我國農村發展已經進入全面推進鄉村振興階段，普惠金融是農村金融發展的重要方向。新形勢下必須以普惠金融作為我國農村合作金融法律規制體系建設的核心理念。一方面，在立法層次和立法導向上，要在全國人大和地方人大層面確立農村合作金融發展的基本法律框架，將保護農民的金融權利作為法律體系構建的出發點，不以營利為目的，將優先滿足中低收入農民和農村小微企業的金融需求作為農村合作金融機構的法定義務。另一方面，在立法技術上，將自下而上的實踐需求和自上而下的法律設計有機結合，反映中國特色，滿足地方需求，切忌盲目引進和一刀切。政府應在堅持機會平等和商業可持續這兩個普惠金融基本原則的基礎上，徹底轉變觀念，減少對微觀市場的行政干預，劃清與市場的邊界，切實為我國農村合作金融的高質量發展提供完善的法律保障。

完善與內部治理結構相關的農村合作金融法律體系，明確參與主體的責權利劃分。在法律框架基本完備的前提下，如何從內部治理結構的角度完善農村合作金融法律體系，明確參與主體的責權利關系是推動我國農村合作金融法律規制建設的又一重要任務。一方面，要完善社員代表大會制度，充分保護社員的投票表決權，實施全程留痕制度以有效保障社員的權利。同時將市場準入和社員退出有機結合，按照優勝劣汰的原則實現農村合作金融組織成員的有效流動。另一方面，要明確監管機構、股東、社員以及管理者、監事長和董事等參與主體的責權利關系，尤其要明確農村合作金融機構的法人權利，并對股東和社員的權利進行區分。投資股東可以獲得收益權，但是沒有投票權和決策權，這對于保護農民的金融權利，防止農村資金外流具有重要意義。

實施差異化監管的法律監管制度，建立行業自律組織。實施差異化監管的法律監管制度是推進農村合作金融法律規制建設的應有之義。農村合作金融機構與其他金融機構存在本質區別，要實現普惠金融的目標，讓越來越多的低收入人群享受到更好的金融服務，就必須構建差異化的金融法律監管制度。監管機構應該適度放松對農村合作金融機構的微觀行政干預，而將重點放在監管農村合作金融機構內部的治理和規范上。與此同時，要切實加強法律法規在基層的落實效果，讓基層從業人員能夠快速準確懂法、執法，遠離法律紅線。如果確實發生了違法行為，則不僅要追求責任人的行政責任，還要追求其刑事責任。此外，要建立行業自律組織，有效發揮非社員股東的外部監督功能。

（本文系國家社會科學基金項目“供給側結構性改革背景下的農村金融服務創新和風險控制研究”的階段性成果，項目編號：17BJY119）

參考文獻

金川，2018，《農村普惠金融亟待立法支撐》，《人民論壇》，第35期。

李慧玲，2019，《供給側改革視域下我國農村普惠金融法律體系建設研究》，《農業經濟》，第3期。

Aghion， P. and Bolton， P.， 1997， "A Theory of Trickle-Down Growth and Development"， The Review of Economic Studies， 64（2）.

責 編∕桂 琰（見習）