地方新聞媒體對地方立法的影響及路徑

● 張新彤 單 暉

2015 年《中華人民共和國立法法》修訂，賦予了“設區的市”地方立法權，并進一步明確了“保障人民通過多種途徑參與立法活動”的民主立法原則。由此，近年來，設區的市的新聞媒體開始大量參與地方立法，并逐漸成為人民參與地方立法的重要途徑之一。那么，地方新聞媒體到底能對地方立法產生何種影響？其影響的效果、路徑如何？

國外“媒體與立法互動”主題的現有研究，大多截取某一時段中媒體報道的獲得較多公眾關注的個案事件為基礎性研究材料，在研究方法上將媒體報道的文本與“立法產生”文本進行對照，以此從微觀層面探究媒體與立法的互動效果。[1]而學者亞諾維茨基的研究則進一步發現，立法議題是否有效聽取了媒體報道的建議，其反饋媒體的時效性和立法回復的強度是檢驗媒體報道對立法影響的有力證據。[2]據此，筆者選取全國設區的市立法中具有一定代表性的溫州市人大立法，以其最早與媒體進行互動且獲得較多公眾關注及參與的《溫州市物業管理條例》（以下簡稱《條例》）為案例。再通過其立法文本與溫州新聞媒體相關報道文本的對照，考查其立法議題調整是否聽取了媒體報道的建議（即“立法中增加或刪除某一議題的建議是否來自媒體”）；并通過參與觀察、立法人員訪談等方法進一步解析媒體的立法影響路徑。

地方新聞媒體對立法的影響效果：媒體議程能夠補充立法議程

《條例》自2016 年1 月4 日立項至2017 年3 月30 日獲批，歷經多次修改審定，產生6 部草案文本。因本研究聚焦立法議題調整的來源，故選取《條例》草案送審稿、草案、草案修改稿、草案表決稿這4 部修改最為集中的草案文本為研究樣本，再將其中被調整的立法議題與溫州人大的討論及審議會議記錄、草案起草及修改說明，溫州新聞媒體同時期相關報道[3]中顯示的立法建議按時序進行對照，以掌握《條例》立法中調整議題的數量和具體來源，見表1。

表 1 ：《條例》草案文本間立法議題的調整數量及來源

表1 顯示，《條例》草案文本調整中共有34 項立法議題被刪除，但其刪除建議來源不包含媒體。但在新增立法議題時，媒體成了主要來源，在20 項新增議題中有2 項直接來源于媒體，12 項由媒體與其他主體共同提出?？梢娒襟w能對立法產生一定影響，并體現在三個方面：

1.媒體能為立法議程補充新議題。堅持問題導向是《條例》的立法原則之一。由于社會問題錯綜復雜，且因立法時間、人力、意見收集渠道等限制，人大無法全面掌握基層的立法問題及立法需求。而新聞媒體能通過深入的采訪調查發現一些立法機關尚未掌握卻急需立法解決的問題；并通過新聞報道或記者與立法人員的交流，將獲得的信息傳遞給立法決策者，進而影響立法決策。例如《條例》立法過程中，《溫州都市報》記者在《小區“錢事”：10 個小區6 個公款私存》報道采訪中，將調查到的業委會公款私存問題告知溫州人大并提供調查資料，當即獲得回應：“在制定中的《條例》草案修改稿中將加入這項要求，要求業委會到銀行以業主委員會名義開設賬戶?！盵4]

2.媒體能使被刪除的立法議題回歸立法議程。立法議程是對立法訴求輕重緩急的甄別過程，其中一些議題會因為重要性、緊迫性不足被排除在外。但是媒體報道能讓某一立法議題的重要性在短時間升溫，并重新回歸立法議程。例如，《條例》對“業委會換屆財務移交”這一立法議題的取舍一波三折。它先是被列入《條例》草案送審稿，后又被其《草案》刪除；接著基于《溫州都市報》關于業委會換屆財務不移交問題的調查報道及記者與立法人員的溝通，又被重新寫入《條例》。當時，該記者直接向溫州人大反映并提供調查資料，人大調查后回應：“在該《條例》的草案修改稿制定中將新增一條規定，即在業委會換屆時，上一屆業委會應將印章、財務賬目等上交到街道，新一屆業委會可直接去街道領取?！盵5]

3.媒體能為立法供給解決方案。此外，媒體還能為立法供給“問題的解決方案”。一是媒體充當立法民意“收集器”，通過立法問卷、立法調研來獲取解決方案。例如在《條例》立法中，溫州人大提出“給予業委會成員津貼補助”的想法，但因無法判斷社會的接受度而未納入《條例》。于是人大與《溫州都市報》、溫州新聞網合作發布調查問卷，最終因70%的問卷參與者贊同，才使《條例》采納該想法。二是媒體會及時將解決方案輸送給立法機關。例如溫州電視臺在錄制完《物業管理，我有話說》節目后馬上將嘉賓對《條例》的建議整理成文并提交溫州人大，其中用于解決業委會違法難懲處問題的“業主法人化”建議被《條例》采納。

綜上所述，《條例》部分立法議題調整不僅有效聽取了媒體的建議，且立法機關反饋媒體的時效性和立法回復強度都較高。這表明媒體能對立法產生直接影響。

地方新聞媒體的立法影響路徑及特征

研究發現，地方新聞媒體影響地方立法的路徑直接且多元，包括“記者與立法決策者的人際溝通”“立法機關與媒體的立法調查合作”“立法決策者對媒體報道內容的感知和吸收”等。

這些影響路徑起作用的根本原因在于立法決策者將媒體議程視作公眾議程的標識。美國學者科恩研究發現，美國國家部門政策制定者“感覺”輿論的基本資料是同行和大眾傳媒記者的人際網絡和傳播新聞的內容，且認為傳媒議程是一個更好的公眾議程的標識。[6]雖然國情和媒體屬性不同，但在中國，媒體議程也一直被視作公眾議程的標識，受到政策制定者的重視。而政策制定者也傾向于從媒體議程推斷出公眾議程。例如在《條例》立法中，溫州人大立法人員會收集和查看媒體相關新聞報道；會和媒體合作組織立法調查，會傾聽和采納媒體記者的立法建議。在訪談中，溫州人大立法人員提及：“媒體就像是一個中介，我們通過看媒體的報道可以發現老百姓們關注的問題，還有他們身上的那些案例、想法……我們會把媒體提供的信息作為立法依據之一?！迸c此同時，地方新聞媒體的立法影響路徑還具有以下特征：

1.“記者與立法決策者的人際溝通”是主要路徑。研究發現，“記者與立法決策者的人際溝通”即記者通過采訪或私下交流向立法決策者直接輸送立法建議，是地方新聞媒體最常用、最有效的路徑。這主要有三方面的原因：一是相對于國家立法復雜的立法流程及龐大的立法團隊，地方立法的立法人員配置有限，如《條例》的具體修改主要由溫州人大法工委的一名工作人員負責，所以記者能夠很方便地輸送建議。二是地方立法是最基層的立法，與國家立法相較會更注重“立法的地方特色”，更需要區域性事實信息供給，所以對地方新聞媒體的信息供給接受度更大。三是立法人員因立法時間緊任務重，較少主動閱讀媒體報道來獲取信息，多采用座談、人際溝通等更高效、便捷的信息獲取方式。

2.當媒體具有信息優勢時，能通過信息供給對立法產生較大影響。立法具有高度的信息依賴性。黃文藝認為，在立法過程中,只有通過各種方式和渠道獲得有關領域的較為充分和可靠的信息,立法機關才能在該領域內制定出具有權威性和可行性的法律。但是，我國立法工作中長期存在著信息匱乏情形，黃文藝以全國人大常委會為例，指出立法信息不充分(匱乏)已成為制約其立法工作的最大約束條件。[7]這就給媒體參與立法提供了機會。

從《條例》的立法與媒體互動可知，地方新聞媒體憑借豐富的社會信息源、專業的采訪調查能力，能獲取一些人大需要卻未掌握的立法信息。它一旦將這些信息主動輸送給人大，便容易被人大采納，進而實現對立法的影響。

但是，由于信息難以獨占的特性以及媒體影響力的有限性，更多情況下，媒體會和其他立法主體共同對立法施加影響。從上頁表1 可知，媒體和其他主體經常會提出同樣的立法議題，而此時當議題受到越多主體認可，被立法采納的概率也就越高。