數字治理提升城市競爭力的理論邏輯探析

◎方偉龍

提 要： 近年來， 互聯網、 大數據、 云計算、 人工智能等新一代信息技術迅猛發展， 已經具備了嵌入城市治理的基礎條件。 杭州城市大腦建設作為數字賦能城市治理的先行探索， 有效提升了城市治理的智能化、 精細化、 法治化和城市公共服務的便利化水平， 從而提升了杭州的城市競爭力和群眾獲得感。 但是數字賦能城市治理也存在數據泄露、 系統安全隱患、 數字鴻溝等潛在風險。 因此， 國內其他城市在大力推進治理數字化的同時， 應高度重視并做好隱私保護、 安全維護和數字服務均等化等工作， 讓全社會都能夠充分、 均衡、 安全地享有治理數字化帶來的福利。

進入21 世紀以來， 隨著城市競爭的日趨白熱化， 城市治理越來越被國內外的城市管理者所重視。 特別是隨著互聯網、 大數據、 云計算、 人工智能等信息技術的廣泛應用， 信息治理、 智能治理、 數字治理等技術賦能治理模式日益成為時代潮流。自浙江省杭州市在2016 年率先啟動城市大腦建設以來， 全國宣布要做城市大腦的城市超過500 個， 幾乎涵蓋了所有副省級以上城市和地級市［1］。 在這樣的背景下， 有必要對數字治理提升城市競爭力的理論邏輯進行研究探討。

一 城市治理的關鍵要素與數字治理

（一） 城市治理正日益成為城市競爭的關鍵要素

城市是一個復雜的巨系統， 這種復雜性既體現在城市的經濟、 政治、 文化、 生態甚至軍事等功能本身， 也體現在人們對城市的不同印象上。 一些有關城市的文獻認為， 城市就是貧困、 隔離、 暴力、 不平等、 污染、 大眾操縱和文化沉淪之地。 也有大量的觀點認為， 城市是社會和經濟進步的主要發生地， 與高于平均水平的教育、生產力、 社會流動性、 種族多樣性、 收入、 創新和文化緊密相連的城市系統就是證據。

在一定程度上， 人們對城市的截然不同的印象， 反映的是不同城市之間水平不一的治理實踐。 從一般意義上講， 那些治理較為成功的城市， 比如國外的紐約、 倫敦、 巴黎、 東京和國內的北京、 上海、 廣州、 深圳， 一般都是人人向往之地， 享有極高的知名度和美譽度； 反之， 那些治理不盡如人意的城市， 比如美國的底特律，正在承受著人口流失、 房價低迷、 經濟增長乏力的痛苦。 因此， 提升城市治理水平和治理能力作為應對城市激烈競爭的關鍵手段， 越來越被城市管理者所重視。

對于治理在城市發展中的關鍵作用， 國內外的許多研究都已經進行了比較充分的論證。 中國社會科學院發布的《中國城市競爭力第18 次報告》 將教育、 居住、治理、 城市體系作為支撐城鎮化中國發展的四大支柱［2］。 邁克爾·斯托珀爾在解釋城市區域發展的地點問題時， 也指出用于解釋城市區域發展的三個主要因素正是發展研究使用的因素： 專業化、 人力資本和制度。 專業化的最初產生可能會有偶然因素， 但一定也有循環累計的集聚過程［3］。 但從長期看， 一個地方成功地贏取、 創造或再造專業化需要有行動者網絡， 因為它們是都市政府和都市治理正式制度運行的基礎， 而它們自身卻是非正式制度， 在不同時間、 不同經濟領域進行著技能和能力的動員和換位。

對于城市治理如何作用于城市競爭力提升這一問題， 邁克爾·斯托珀爾認為可以從四個方面進行研究： 一是創造新城市、 區域當局和政府的能力， 同時論述了集權程度較高的社會和分權程度較高的社會之間的差異； 二是企業和人員在區域之間的流動率； 三是土地及土地開發在經濟中的角色； 四是各地區勞動力規則和工資的差異程度。 夏志強、 譚毅認為， 城市治理能力是應對“城市病” 和促進城市可持續發展的必要條件， 城市治理能力不是單純指城市政府能力， 而是指城市治理主體通過整合利用相關資源， 采用合理工具和手段， 以解決城市治理中的問題和實現城市治理目標的能力［4］。 城市治理能力建設必須既要堅持問題導向， 能治理當前城市化帶來的“城市病”， 處理棘手的城市問題， 又要堅持使命導向， 能主導城市未來的發展。

綜合以上學者的分析， 本文探索構建了城市治理對城市競爭力影響機制的分析框架， 好的城市治理通過提升城市的資源配置效率、 解決城市化帶來的“城市病”問題， 增強了城市吸引外來企業和人口流入的能力， 抑制了本地企業和人口離開城市的趨勢， 進而提升了城市的競爭力（見圖1）。

圖1 治理提升城市競爭力的邏輯框架

（二） 數字技術能夠顯著提升城市治理能力

在改善城市治理的方式上， 過去國內外城市的管理者更多依賴制度創新， 比如改革開放所造就的深圳奇跡。 近年來， 隨著互聯網、 大數據、 云計算、 人工智能等新一代信息技術的迅猛發展， 以智慧城市建設為代表的技術創新正在變得越來越重要。 依托制度創新和技術創新“雙輪驅動” 來提升城市治理水平和治理能力， 已經成為時代潮流。

在利用新一代信息技術特別是數字技術提升城市治理水平和治理能力方面， 最典型的案例應該是杭州的城市大腦。 根據王堅博士的建議， 杭州市委、 市政府在2016 年宣布啟動全球第一個城市數據大腦建設， 開啟城市數字治理的新征程。 浙江省委常委、 杭州市委書記周江勇在回顧杭州城市大腦建設歷程時指出， 到目前為止，杭州城市大腦建設大致經歷了三個階段［5］。 一是數字治堵。 優化交通信號燈控制，推出了交通延誤指數， 在人口凈增120 萬、 總路面通行面積因施工減少20%的情況下， 杭州市交通擁堵排名從全國第2 名下降至第57 名。 二是數字治城。 堅持問題導向， 相繼推出舒心就醫、 便捷泊車、 歡快旅游、 街區治理等11 個重點領域的48 個應用場景、 155 個數字駕駛艙。 三是數字治疫。 新冠肺炎疫情發生以來， 首創杭州健康碼、 企業復工復產數字平臺、 親清在線、 讀地云等， 為“戰疫情、 促發展” 提供了重要支撐［6］。

短短幾年時間， 杭州城市大腦實現了從治堵到治城再到治疫的跨越， 其背后是海量數據資源的歸集和強大的數據計算能力、 物聯網感知能力和網絡安全的保障能力。 本文并不是從技術層面探討城市大腦的建設邏輯， 因此對上述技術問題不做論述。 杭州城市大腦的整體架構如圖2 所示， 總之， 杭州城市大腦就是創新運用大數據、 云計算、 人工智能等前沿數字技術構建的平臺型人工智能中樞， 主要通過整合匯集政府、 企業和社會數據， 在城市治理領域進行融合計算， 實現城市運行的生命體征感知、 公共資源配置、 宏觀決策指揮、 事件預測預警、 “城市病” 治理等功能，從而顯著提升城市治理能力和治理水平。

圖2 杭州城市大腦的整體架構

二 以城市大腦為代表的數字技術賦能城市治理的理論邏輯

隨著城市大腦在杭州的成功實踐， 數字技術賦能城市治理正在被越來越多的城市所重視。 2020 年3 月， 中共中央總書記習近平考察杭州城市大腦， 對杭州運用城市大腦提升交通、 文旅、 衛健等系統能力和創新成果表示肯定。 這之后全國各地到杭州學習考察城市大腦的人絡繹不絕， 僅4 月一個月時間就有各地黨政部門60 余批1000 多人次先后考察杭州城市大腦。

隨著城市大腦成為新晉“網紅”， 社會各界對數字技術能夠改善城市治理進而提升城市競爭力這一點已經基本形成共識， 過去那種“勞民傷財” 論、 “不切實際”論等批評觀點逐漸銷聲匿跡。 但學習城市大腦， 運用數字技術賦能城市治理， 除了要知其然更要知其所以然。 有必要深入探討數字技術賦能城市治理、 提升城市競爭力的理論邏輯， 在具體實踐中才能有的放矢、 趨利避害。 在接下來的分析中， 本文將采用案例研究法， 通過對杭州城市大腦應用過程中的典型案例分析， 嘗試探討數字技術發揮作用的內在邏輯框架。

根據羅伯特·K. 殷在《案例研究： 設計與方法》 中的觀點， 案例研究是通過對某類現象進行考察分析， 得出具有一般性意義規律的一種經驗性研究方法。 本文采用案例分析的原因， 主要有兩個方面： 一是本文屬于探索性研究， 目的是提出一個邏輯框架， 為后續研究做鋪墊； 二是城市大腦屬于新事物， 本身還處于建設過程中。 前期城市大腦建設就是通過一個個應用場景的構建去逐步完善， 研究具體的應用場景案例， 能夠更好地透過現象看到城市大腦的本質。

通過對杭州城市大腦應用案例的分析， 數字技術至少從以下四個方面提升了城市的治理能力和治理水平（見圖3）。

圖3 數字技術提升城市競爭力的理論邏輯

（一） 數字技術可以提升城市治理的智能化水平

西方有句諺語， 叫作太陽底下沒有新鮮事。 城市治理中所經歷的各種事件， 幾乎都是過去其他城市所發生的事件的翻版。 以城市大腦為代表的數字技術， 能夠對本城市或者其他城市曾經發生的事件進行深度學習， 從而通過各種先導指標對事件進行預測、 預警和提前干預， 實現防患于未然、 捉矢于未發的治理效果。 比如， 在這次新冠肺炎疫情防控及后續復工復產過程中， 杭州的城市管理者們根據傳染病防治規律特別是前期新冠肺炎疫情的防控規律， 認識到如果能夠精準識別確診或疑似病例及其密切接觸者， 來自或途經中、 高風險地區的個體等高危人群， 就可以在只做好高危人群隔離管控的同時， 有序放開社會面管控。 基于這樣的理念， 杭州城市大腦在全國首創健康碼應用， 運用大數據手段加強信息篩查、 識別和分析， 賦予“一人一碼”， 隨時更新， 并做到全市“人員一碼通” “物流一證通”， 破解了復工復產人員流動需求和嚴格管控要求“兩難” 問題， 實現了疫情智能防控。 杭州健康碼申領量已突破1660 萬， 日最高使用量超過2170 萬次。 從2020 年2 月18 日杭州健康碼應用上線， 到在浙江省、 全國推廣， 僅用了7 天時間， 足見杭州健康碼對疫情防控起到的重大作用。 在9 月8 日召開的全國抗擊新冠肺炎疫情表彰大會上， 杭州市健康碼平臺開發運行專班獲評全國抗擊新冠肺炎疫情先進集體， 這也是杭州市唯一獲此殊榮的集體。

（二） 數字技術可以提升城市治理的精細化水平

習近平總書記多次強調， 城市管理要像繡花一樣精細。 小到一個井蓋， 大到城市的規劃布局， 唯有讓城市治理的針腳更細密， 城市的運行才能更順暢。 要實現城市的精細治理， 離不開對城市人流、 車流、 物流、 商流、 資金流、 信息流等各方面基礎信息的實時感知和全景掌握， 而這在依靠人力為主要手段的傳統治理中， 幾乎是不可能做到的。 以城市大腦為代表的數字技術， 可以通過遍布全城的傳感器、 攝像頭、 計算機等數字“觸角”， 有效集成城市經濟、 文化、 社會、 生態等方面的基礎信息， 并通過大數據進行深度挖掘、 交互分析和有效反饋， 實現對治理全民性、全時段、 全要素、 全流程的覆蓋。 比如， 杭州城市大腦的“智慧治堵” 應用， 借助視頻識別算法， 在全國城市中第一次算清了在途汽車數量， 并根據區域道路在途車輛數計算道路延誤指數， 每15 分鐘由系統自動生成配時方案， 及時調整各主要路口的交通信號燈， 有效減少了因信號燈機械時長不合理導致的交通延誤情況出現次數。如果單純依靠人力， 僅要實現動態掌握在途汽車數量這一目標， 就需15 萬名交警24 小時不間斷觀看視頻。

（三） 數字技術可以提升城市治理的法治化水平

邁克爾·斯托珀爾在論述城市的稟賦時指出， 城市和區域的稟賦不僅僅是地方事務， 正如在一些有特點的地方出現但被廣泛使用的創新不是地方事務一樣。 思考地方環境或稟賦的未來并不是源于貿易保護主義或懷舊的動機。 相反， 環境和地方稟賦的概念讓我們更好地思考什么時候應該培育什么樣的環境， 什么時候讓其他環境消失會使經濟從整體上變得更好。 對任何一個城市來說， 良好的治安和法治化的發展環境都是重要的競爭力。 以城市大腦為代表的數字技術由于其全態感知、 全程留痕等特點， 在城市治安、 司法、 執法等領域可以被廣泛利用。 比如， 杭州城市大腦“在線警務” 應用， 建立涵蓋“基礎管控、 應急指揮、 打擊破案、 服務民生、 執法執勤、 隊伍管理” 等六個基于大數據中心建設的業務核心支撐平臺， 推出人口動態“分析儀”、 家暴人員“透視鏡”、 治安防治“掃描儀”、 特定人員“多棱鏡” 等多個應用場景， 全息匯聚各類基礎要素， 賦能各警種專業應用系統升級， 提高預知、預警、 預置的能力， 實現5 分鐘確定可疑情況、 20 分鐘抓獲犯罪嫌疑人， 為警務實戰提供有力支撐。

（四） 數字技術可以提升公共服務的便利化水平

公共服務的供給不足、 過度擁擠， 一直是“城市病” 的主要癥狀。 過去杭州市委、 市政府重大戰略“破七難” 中的“七難” 問題， 即群眾生活就業難、 看病難、上學難、 住房難、 行路停車難、 辦事難、 清潔衛生難， 絕大部分都是“公共服務便利獲得難”。 以城市大腦為代表的數字技術， 可以通過大數據、 云計算、 人工智能等技術手段， 進一步提升城市公共服務資源的利用效率， 讓市民群眾能夠更便捷、更均等地享受優質公共服務。 比如， 杭州城市大腦的“舒心就醫” 應用， 全市300余家醫療機構依托城市大腦， 將以往掛號、 化驗、 取藥、 住院等多次付費整合為一次付費， 患者可以在就診結束后在院內一次性自助付費， 也可以回家通過手機支付醫藥費， 實現“先看病后付費” “讓數據多跑路， 患者少跑腿”。 截至2020 年， 累計服務超過4700 萬人次， 患者在醫院就診時間平均縮短了1 個小時以上。 針對民眾反映最多的排隊、 等候、 盲從、 資訊獲取慢以及“游占比” 低下等旅游治理“痛點” 問題， 杭州城市大腦推出了“10 秒找空房” “20 秒景點入園” “30 秒酒店入住” 等應用， 通過優化城市旅游資源配置， 讓游客在杭州逗留時間不增加的情況下多游一個小時， 不僅提高了游客的獲得感， 還提高了游覽與消費效率， 實現了“游客多游一小時， 增收100 億” 的目標， 實現了經濟與社會效益雙豐收。

三 數字賦能城市治理需要高度防范風險

數字技術是把“雙刃劍”， 它在賦予我們更高水平的城市治理的同時， 也潛藏著不可忽視的風險和隱患。 地方政府和公共部門在利用數字技術推進城市治理體系和治理能力現代化的過程中， 應當理性認識數字技術的局限性， 未雨綢繆、 趨利避害， 只有把數字治理的風險防范好， 才能真正用好數字治理的紅利。 綜合來看， 數字賦能城市治理主要需要防范潛藏風險。

（一） 防范數據泄露風險

沒有數據安全， 就沒有數字技術的發展。 以杭州城市大腦為例， 城市大腦匯集了海量數據， 涵蓋了從城市運行、 企業經營乃至個人生產生活的方方面面。 一旦數據安全防線被突破， 大量數據泄露、 濫用， 將造成重大損失。 比如， 2018 年華住旗下多個連鎖酒店入住信息數據被售賣， 經過排查泄露的用戶數據多達2.4 億條， 這些數據中把用戶的姓名、 銀行卡號、 手機號、 郵箱、 家庭住址等核心信息全部泄露出來， 引起了強烈的社會反響。

（二） 防范系統安全風險

當數字技術深度嵌入城市治理實踐， 城市大腦等人工智能輔助系統將越來越多地被應用于供水、 供電、 交通等城市日常運行的方方面面。 但當系統被惡意入侵或者發生故障， 就有可能引發連鎖反應， 從而影響城市的正常運行。 比如2015 年， 在烏克蘭有超過三個區域的電力系統被黑客攻擊， 導致大規模的停電， 成千上萬的家庭在黑暗中度過夜晚。 此次大規模的停電主要是因為電力智能控制系統存在設計缺陷， 被黑客發現了漏洞， 黑客利用該漏洞攻擊電力系統， 從而導致發電站意外關閉。此次事件發生后， 電力專家用了6 小時才將全部問題解決。

（三） 防范數據資源鴻溝

由數字鴻溝造成的信息化差距正在成為中國繼城鄉差別、 工農差別、 腦體差別“三大差別” 之后的“第四大差別”。 數字化應用不平衡， 會導致城鄉之間、 區域之間、 行業之間和不同群體之間差距擴大， 成為影響協調發展的重要因素。 比如一些打車應用， 在極大方便智能手機用戶出行的同時， 客觀上也造成不少不會使用智能手機的人打車更難。 再比如由于擔心人工智能大規模普及會造成許多低技能工人失業， 許多西方國家都出現了反對智能制造的游行示威。

總之， 以杭州城市大腦為例， 本文認為數字技術能夠顯著提升城市治理的智能化、 精細化、 法治化和城市公共服務的便利化水平， 進而增強城市的綜合競爭力。因此， 有條件的城市都應該搶抓數字技術發展的先機， 大力推進數字賦能城市治理，實現城市治理理念和模式的蛻變。 但是我們也應當看到， 數字賦能城市治理， 也存在數據泄露、 系統安全隱患和數字鴻溝等潛在風險， 需要我們在數字治理架構的設計、 開發、 應用、 推廣等各個階段都加以重視、 積極克服， 確保數字技術在城市治理實踐中能夠發揮最大效益。

注釋

［1］ 《“城市大腦” 概念的提出與發展》， 千家網， 2019 年9 月17 日， http：／／bas.qianjia.com／html／2019-09／17_350251.html。

［2］ 《2020 中國城市競爭力報告： “南強北弱” 格局更加強化》， 騰訊網， 2020 年10 月28 日， https：／／new.qq. com／omn／20201022／20201022A0FNO300. html。

［3］ 〔法〕 邁克爾·斯托珀爾： 《城市發展的邏輯》， 中信出版社， 2020。

［4］ 夏志強、 譚毅： 《城市治理體系和治理能力建設的基本邏輯》， 《上海行政學院學報》 2017 年第5 期。

［5］ 周江勇： 《持續做強做優杭州城市大腦 奮力打造全國智慧城市建設的“重要窗口”》， 《杭州》 2020年第5 期。

［6］ 《頂層設計方案亮相！ 6 月底前推出城市大腦數字界面“杭州獻給世界的禮物” 再出新動作》， 網易， 2020 年5 月2 日， https：／／dy.163. com／article／FBJSHB9L0512FOSV. html。