長三角兩岸交流探索：基于“區域一體化”視角*

張 鵬

〔內容提要〕務實推進兩岸交流工作，選好選準議題考驗著兩岸各界智慧。目前，如何發揮一體化示范區在長三角兩岸交流工作中的作用課題已擺上議事日程，梳理區域內涉臺建制和資源“家底”的工作可以充分展開。同時，一體化示范區可以在兩項對臺工作上持續發力：第一、對于示范區自身發展而言，城鄉生態綠色發展的臺灣地區經驗借鑒，可以好中選優，點對點拓寬涉臺交流渠道；第二、打破既有縣一級行政區隔的“一體化”改革創制，對于臺灣地區城鄉發展而言亦屬需要經常性破題的領域，未來也可以成為兩岸縣市交流的突破點。

長三角三省一市有較好的對臺工作和兩岸交流發展基礎，且三省一市涉臺機構長期重視合作機制建設。在“長三角生態綠色一體化發展示范區”(以下簡稱“長三角一體化示范區”)建設背景下，長三角兩岸交流工作中的“區域一體化”選題能否進一步推進，本文試圖就此問題開展討論。

長三角是大陸“區域一體化”工作中布局較早、成熟度較高發展區域?！爸С珠L江三角洲區域一體化發展并上升為國家戰略，著力落實新發展理念，構建現代化經濟體系，推進更高起點的深化改革和更高層次的對外開放，同‘一帶一路’建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設相互配合，完善中國改革開放空間布局”是目前長三角區域一體化建設的宏觀背景。(1)習近平：《共建創新包容的開放型世界經濟——在首屆中國國際進口博覽會開幕式上的主旨演講》，http://www.gov.cn/xinwen/2018-11/05/content_5337572.htm，最后檢索日期：2021年1月10日。長三角區域一體化正式上升為國家戰略之后，“長三角一體化示范區”的發展方向和發展成效備受矚目，也是國家新型城鎮化建設過程中的理論和實踐熱點。特別是此次示范區的總案和總規中又明確了“先行啟動區”，彰顯出當下大陸城鄉治理理念的進一步科學化、精細化。長三角一體化示范區范圍包括上海市青浦區、江蘇省蘇州市吳江區、浙江省嘉興市嘉善縣全域，約2413平方公里(含水域面積約350平方公里)。先行啟動區規劃范圍包括朱家角、金澤(屬上海市青浦區)、黎里(屬蘇州市吳江區)、西塘、姚莊(屬嘉興市嘉善縣)五個鎮全域，約660平方公里。同時，一體化示范區還配套了周莊、錦溪和淀山湖(屬蘇州市昆山市)和王江涇、車油港(屬嘉興市秀洲區)和上海的“虹橋主城片區”作為協調區。在制度上，保證一體化示范區工作能夠多層次協同。就對臺工作而言，一體化示范區有較好的對臺工作發展基礎，臺企在一體化示范區及其協調區已形成集聚效應。本文試就區域內涉臺資源的“家底”進行初步梳理，并對一體化示范區在長三角兩岸交流工作發展中可能發揮的新作用提出兩項建議。

一、區域一體化作為兩岸城市發展的共同選擇

區域一體化是世界范圍內人口居住形態城市化/城鎮化發展過程中的一種必然選擇，其中既有市場邏輯，也有治理邏輯。理解區域一體化的動力機制，市場邏輯提供的主要觀點是區域一體化客觀上會帶來正向的經濟增長和社會效益，同時“大多數實證分析驗證了推進區域一體化對于經濟增長的推進效應”。(2)R.Baldwin，F.Rikard，H.Jun，“Investment creation and investment diversion: Simulation analysis of the single market program”,NBER Working Paper,No,5362,1995.而在治理意義上，解決跨行政轄區的治理難題或推進跨縣市合作，客觀上“需要一個超區域的行政性力量介入”，否則很容易陷入因跨政區公共品供給上“集體行動”尤為困難的困境。(3)汪華：《政治動員、地方性知識與區域合作的困境》，《上海師范大學學報(哲學社會科學版)》2021年第3期，第135頁。還有學者構建了“城市政府間合作選擇模型，從交易成本的視角提出地方政府合作的交易成本函數，它隨著各個城市不同的制度安排和城市政府間的競爭程度而變化”。(4)L.Eric.Krueger，“A Transaction Costs Explanation of inter-Local Government”,University of North Texas，2005.

對于兩岸半個多世紀以來的經濟社會發展而言，城市化進程先后在臺灣和大陸加速推進。目前，臺灣地區的人口城市化率超過80%，大陸則已超過60%，而且仍然呈現增長態勢。(5)參考“臺灣地區有關主管部門公布的2020年底的戶籍登記人口數據”與國家統計局關于“第七次全國人口普查”的專題網站：http://www.stats.gov.cn/ztjc/zdtjgz/zgrkpc/dqcrkpc/，最后檢索日期：2021年5月31日。人口向城市集聚帶來城市規模擴張，城市基礎設施與公共文化服務提質增效的壓力增大，由于資源集中造成的“城市病”問題普遍出現。兩岸都在城市化進程中發現，單個城市甚至是單個超大規模城市，不論實在市場意義還是治理意義上，都有與周邊其他城市化區域開展區域一體化建設的內在動力。因為，唯有在一體化過程中用“創制”和“借力”不斷形成新的城市發展空間，才能彌補單一城市單元在當代城市發展過程中出現的各種發展短板和解決發展困境。產業鏈根據各地資源稟賦和比較優勢的規律在多個城市單元布局和聯動，才能更加富有生命力。也是在這個意義上，區域一體化作為兩岸城市發展的共同選擇，在各自的城市化進程中不斷探索適合自身的解決方案。例如，“長三角一體化示范區”的提出及落實，“北臺區域發展推動委員會”的工作機制等，都是兩岸核心大城市與周邊城市一體化建設過程中的機制性建設工作。

面臨共同的“區域一體化”問題，并將此問題提升到兩岸交流工作中進行討論，是完全可能的。從邏輯上講，城市總能找到務實交流合作的共同點，直至解決一些城市發展、兩岸交流中的痛點問題。一方面，這是開展兩岸交流工作的本質要求，另一方面更是抓住了全球城市發展的規律：在當下的世界里，全球城市網絡已經形成，高能級城市之間相互開放而不是封閉，才是保持城市活力的基本法則，這已成為世界主要城市主政者們的共識。(6)張鵬：《親者快意為正途：拓展兩岸城市務實交流合作空間的“雙城論壇”啟示》，中國新聞網：http://www.cns.com.cn/tw/2020/08-10/9261028.shtml，最后檢索日期：2021年5月16日。當然，也是兩岸大城市主政者們的共識。(7)如2019年“雙城論壇”期間“北臺灣”和“長三角”經貿合作事宜曾作為公開議題。另一方面，長三角區域涉臺資源豐富，在長三角區域一體化進程中，由一體化進程帶來的“紅利”在惠及區域內臺資臺企的同時，臺灣地區先行啟動的區域一體化經驗和教訓，也是兩岸可以進一步交流互鑒而且可以有效“去政治化”的重點議題。

二、長三角一體化示范區涉臺建制和資源盤點

為進一步理解長三角兩岸交流工作中的“區域一體化”選題，本文采取抓住長三角一體化示范區涉臺建制和資源進行案例研究的方法，摸清“長三角一體化示范區”涉臺業務“家底”，以圖在此基礎上探索長三角兩岸交流工作中在“區域一體化”上的合作發力點。

長三角一體化示范區在行政區域上可以理解為三個縣級單位的組合，但在“垂直”性較強的涉臺工作維度考量，一體化示范區的對臺工作應同時和必須納入省市兩級層面進行統籌，并結合既有一體化示范區專設管理平臺，至少在理論上能夠形成省市縣三級+一體化示范區理事會(執委會和開發公司)協同處理涉臺事務的模式。值得進一步說明的是，在一體化示范區執委會層面，目前是小組工作制，內部具體分為執委會綜合協調組、政策法規組、生態和規劃建設組、營商和產業發展組、公共服務和社會發展組，涉臺事務因政治性較強，在工作分工上需要通過綜合協調組。(8)這里感謝長三角一體化示范區執委會相關工作人員的指導。

對于一體化示范區及其協調區具體的涉臺工作建制和資源，本文分為臺辦、臺盟臺聯、臺協和代表性臺企、涉臺論壇、基地或文旅教育資源和其它涉臺資源，初步列表如下：

表1 一體化示范區及其協調區具體的涉臺工作建制和資源

制表說明：本表為作者自行整理。主要劃分依據參考了青浦區、吳江區和嘉善縣臺辦、臺盟臺聯、臺協和代表性臺企提供的公開資料。應當說明的是，昆山市的周莊、錦溪、淀山湖三鎮和嘉興市秀洲區的王江涇、油車港兩鎮作為一體化示范區的協調區，也有較好的對臺工作基礎和臺資企業落戶上述表格中所列出的是一體化示范區主要涉臺工作建制和資源簡要情況，同時，我們在看待這一區域的涉臺工作時，還要擴展到上海市、蘇州市、嘉興市乃至兩省一市的整體范圍，甚至更高層面考量。這是因為一體化示范區工作還不僅僅是示范區所在地兩區一縣的重點發展內容，其同時是長三角一體化工作中的核心環節。在涉臺業務方面，從中央到地方多個層面的對臺工作資源都有因時、因勢接入示范區的可能。

三、長三角一體化示范區對臺工作中的優先方向

根據對長三角一體化示范區及其協調區具體的涉臺工作建制和資源的梳理，可以認為區域內既有的對臺、涉臺工作基礎較好，相關資源分布特別是臺商企業分布相對而言屬于密集區。一體化示范區內兩區一縣的常規對臺工作制度化也在不斷加強，如2020年《蘇州市吳江區高質量發展產業扶持政策的若干實施意見(修訂)》涉臺相關工作條款，2019年《上海市青浦區與臺北市萬華區交流合作備忘錄》，2018年《嘉善縣人民政府關于加強善臺交流合作促進融合發展的若干意見》等，都屬于區域內對臺工作“建章立制”的成果，也從另外一個側面，說明長三角一體化示范區對臺、涉臺工作的工作量已達到相當規模。

目前，長三角一體化示范區執委會是長三角一體化工作的推進平臺，執委會面臨的是“青吳嘉三地分屬不同省級行政區，存在規劃不同、各領域標準不一的問題，三地在產業準入、招商引資、生態保護等方面存在差異”，而執委會的存在，就是要“打破‘一畝三分地’和地方保護主義，減少要素流動的壁壘”。(9)趙征南：《長三角示范區2020：停不下來的“鋪路人”》，上海：《文匯報》2020年1月5日，第7版?！爸贫葎撔率鞘痉秴^執委會的首要職責”，從執委會成立起，就已被明確。目前，示范區已搭建了“理事會+執委會+發展公司”的“三層次”管理架構。執委會作為理事會的執行機構，主要負責一體化示范區發展規劃、制度創新、改革事項、重大項目、支持政策的研究制定和推進實施。執委會目前設5個小組，分別是綜合協調組、政策法規組、生態和規劃建設組、營商和產業發展組、公共和社會發展組。水系統、綜合交通、生態環保、市政基礎設施、文化和旅游發展、產業發展等6個領域專項規劃編制工作，則是2020年8月“扎實推進長三角一體化發展座談會”(升格后的長三角地區主要領導人座談會)的重點工作。

就上述重點工作而言，相關領域的對臺、涉臺業務都有可能在特定時點對接進來，特別是產業發展部分。2019年底，國臺辦劉結一主任在臺商參與長三角區域一體化發展活動開幕式上的致辭中曾明確指出：“長三角是臺商臺企長期耕耘、投資最為集中的區域之一。長三角區域一體化發展戰略的實施，為臺商臺企提供了新的機遇和大有可為的舞臺”。(10)參考劉結一主任在臺商參與長三角區域一體化發展活動開幕式上的致辭，http://www.taiwan.cn/xwzx/la/201912/t20191206_12223545.htm，最后檢索日期：2021年6月5日。如果說繼續依托示范區內對臺工作資源，將做好區內臺商臺企服務工作作為示范區對臺工作中的優先方向，那么這是一個常規優先方向。除此之外，在更大的視野及一體化示范區本身的開發過程中，又有哪些對臺工作可以優先予以考慮呢？這里試作兩個方面的討論。

(一)城鄉生態綠色發展的臺灣地區經驗借鑒

一體化示范區以“綠色生態一體化發展”為改革總基調，首先強調“生態筑底、綠色發展”。要求“在跨省級行政區、沒有行政隸屬關系、涉及多個平行行政主體的框架下，探索一體化推進的共同行為準則”，以此形成新的制度供給模式。而且，中央政府明確要求，這一區域的發展必須“全面對標國際最高標準”，而且突出“加強一體化示范區與周邊區域聯動發展，以點上集中突破，推動形成面上更大發展帶動效應?！?11)《長三角生態綠色一體化發展示范區總體方案》所明確的“基本原則”。

在這些總原則基礎上，一體化示范區在規劃原則上的“破題”有以下五個要點：

表2 《長三角生態綠色一體化發展示范區國土空間總體規劃(2019-2035)》整體解讀

從宏觀層面對標對表臺灣地區的城鄉發展經驗，我們應當承認其城市化進程和綠色生態城市規劃起步相對較早。以臺北市為例，上世紀90年代中期，該市就在城鄉規劃中提出“建立生態系統多樣性保護資訊系統，并依此延伸；建立臺北都市圈生態網絡；建立生態綠地發展的指標系統”等。在落實相關土地管理上，結合短期策略、中程計劃和長期構想，將2025年作為“綠色生態城市規劃”的實現年份。規劃提出“生態斑塊、廊道與網絡規劃準則”，形成一定區域的“絕對保護區”、“條件保護區”和“建成區生態廊道恢復區”及“一般建成區”。(12)鄭文瑞：《臺灣臺北市綠色生態城市規劃案例研究》，《現代城市研究》2006年第6期，第65-72頁；王鴻凱：《臺北市主要計劃通盤檢討——綠色生態城市規劃》，1996年；黃書禮：《臺北市都市永續發展指標與策略研擬之研究》，1996年。以今天的角度看，當時的臺北綠色生態城市規劃中的一些設想，和《長三角生態綠色一體化發展示范區國土空間總體規劃(2019-2035)》中的提法是不謀而合的，如一體化示范區提出“一心兩廊、三鏈四區”的區內總生態布局規劃等。更為重要的是，類似臺北都市圈生態網絡建設的工作，在臺灣地區各主要城市都有了多年經驗，在這個層面上，如臺北等臺灣地區主要城市的規劃部門、城鄉建設部門或研究機構能夠向長三角一體化示范區未來的生態綠色一體化發展介紹臺灣城鄉綠色生態發展的經驗得失，雙方形成互動，未為不是一體化示范區與臺灣地區主要縣市互動的一個亮點。

(二)打破既有縣一級行政區隔的“一體化”改革創制作為兩岸縣市長交流的突破點

1945年以來，臺灣地區城市體系經過多輪調整。(13)最新一輪的調整在2010年前后，另參見傅玉能：《近50年來臺灣地區城市和城市體系的發展》，《經濟地理》2006年第3期，第241-245頁。目前，臺灣共有22個行政分區，其中13個是縣，除金門縣、連江縣不轄市外，其他11個縣共計下轄14個縣轄市，這些縣轄市多為縣治所在地。另外9個行政分區，分別是有臺灣“六大都會”之稱的臺北、新北、桃園、臺中、臺南、高雄和基隆、新竹、嘉義三個實際與縣平級的城市(名義上是“省轄市”)。

從臺灣地區現行區域發展情況看，“依據‘行政院’國發會都市及住宅發展處所擬訂之‘臺灣地區綜合開發計劃’(14)指1979年“行政院國發會”發布的《臺灣地區綜合開發計劃書》；另有2016年“國發會”發布的《國土空間發展狀況報告》作為補充資料?！?，臺灣地區被劃分為四個地理區域，即“東臺灣、北臺灣、中臺灣和南臺灣”。除了東臺灣之外，其余北、中、南三區皆各自形成都會核心，構成臺灣三大都會地帶。

以北臺灣概念為例，“臺灣本島‘北部區域’即為‘北臺灣’，包括臺北市、新北市、基隆市、宜蘭縣、桃園市、新竹縣及新竹市等七個縣市，面積約7353.3939平方公里”。

在兩岸城市互動過程中，因滬臺“雙城論壇”的存在，北臺灣都會核心臺北與上海關系經常備受矚目。長三角一體化上升為國家戰略，以及長三角一體化示范區建設在近年來的滬臺互動中亦是重要議題。如2019年“雙城論壇”期間，臺北市長柯文哲訪滬，在滬臺兩市市長交流中，“北臺灣”和“長三角”經貿合作事宜是公開議題。在行程安排上，臺北市長亦應邀前往江蘇省昆山市和行政區劃上隸屬浙江省的洋山港訪問，被評價為雙城論壇安排中的“前所未見”。2020年“雙城論壇”因新冠肺炎疫情原因改為線上舉辦，“北臺都會區合作與長三角一體化發展”議題上會，亦是“北臺灣”和“長三角”議題互動的延續，相信在今后的“雙城論壇”中，滬臺間關于這一議題的相關討論會更為深化。

實際上，在臺灣地區發展過程中，打破既有縣一級行政區隔實現一體化發展，亦屬需要經常性破題的領域。臺灣地區城市化進程起步較早，城市交通基礎設施發展早已突破既有縣市行政邊界，都市中心區非核心功能疏解等問題也一直在推進。與長三角一體化過程中形成的市長協調會類似，臺灣地區北部各地方政府為了增進區域發展，在2004年共同成立 “北臺區域發展推動委員會”，也在不斷探索打破行政區域壁壘，在“北臺區域發展”框架內形成尋找更多共同發展機遇。有意思的是，和長三角一體化示范區執委會內部的“組”安排類似，“北臺區域發展推動委員會”在內部形成了發展推動、產業發展、交通運輸、休閑游憩、環境資源、文化教育、健康社福、防災治安和原住民客家族群與新移民等九個小組，雖然不像長三角一體化示范區以“生態綠色發展”為總目標，但也強調“綠色城市、低碳永續，打造北臺綠生活”等年度議題。(15)根據公開資料，“北臺區域發展推動委員會”最后一次“重大活動”是2017年1月9日在新竹市召開的“第13屆北臺區域發展推動委員會首長會議”，議題為“北臺八縣市打造智慧綠能城市儀式”。后續正職首長級會議為何未能召開，“北臺區域發展推動委員會”未作出官方解釋，但委員會副首長會議和內部工作會議還在延續舉辦。

既然 “長三角”和“北臺灣”都在推進區域一體化工作，甚至在工作機制上亦有相通之處，那么在將來的滬臺交流，甚至長三角一體化區域的對臺交流中，將打破既有縣一級行政區隔的“一體化”改革創制作為兩岸縣市長交流的突破點是有相當成熟度的。當然，這還需要考慮到長三角一體化所涉及的各主要城市，特別是一體化示范區所涉及縣區，以及一體化示范區執委會的對臺、涉臺工作發展實際。作為學術討論，我們有理由期待“長三角”和“北臺灣”在一體化議題范圍內的各項議題討論和交流。畢竟，在當前的兩岸形勢和全球化過程中不確定因素增加的情形下，“兩岸交流比斷流好”，做一些“親者快意為正途”的工作，才是拓展兩岸城市務實交流合作空間的方法。

結 語

作為一項正在進行的新型區域開發工作，長三角一體化示范區建設過程中的各種新發展效應正在不斷顯現出來。雖然兩岸交流工作并非目前長三角一體化示范區建設中的優先內容，但借助示范區既有的對臺工作基礎，結合示范區建設帶來的各項可能性，綜合研判一體化示范區在長三角兩岸交流工作中的作用問題，仍對長三角省市拓展兩岸間務實交流合作有相當意義。長三角涉臺工作系統在做好服務臺商臺企等常規重點工作的基礎上，結合一體化及一體化示范區發展，重點推進城鄉生態綠色發展的臺灣地區經驗借鑒，將打破既有縣一級行政區隔的“一體化”改革創制作為兩岸縣市長交流的突破點，形成兩岸間圍繞長三角一體化及其示范區的新合作、交流甚至研討空間，都是十分有益的。我們有理由相信，“長三角”和“北臺灣”合作，就像“雙城論壇”一樣，是兩岸間真正有生命力的務實交流合作。隨著一體化示范區建設的深化，其在長三角兩岸交流工作中的作用也會愈加明顯。