區域一體化視角的機動車協同環境管理研究

梅鳳喬++高菲

摘要：機動車污染已成為影響我國各大城市環境空氣質量的重要因素。隨著區域一體化的繼續推進，區域交通網絡的不斷完善，跨行政區車輛也成為城市機動車污染的重要貢獻者。區域一體化為城市為經濟社會發展提供了機遇，同時，也為城市環境治理帶來了挑戰。文章以粵港澳為例，分析了跨行政區機動車協同環境管理主要面臨的障礙，從構建跨行政區機動車協同管理體系、加強制度保障方面提出了對策和建議，以期為我國跨行政區機動車污染管理提供科學依據。

關鍵詞：區域一體化；跨行政區；機動車污染；環境管理；協調對策

當前，區域一體化已經成為我國經濟社會發展的重要趨勢。在經濟一體化背景下，區域基礎設施一體化也成為我國社會主義現代化建設的重要內容。其中交通基礎設施作為區域經濟發展的基礎，為區域一體化提供了必不可少的硬件條件，交通基礎設施的改善也對區域經濟一體化起到促進作用。與此相對，交通的快速發展也為城市發展帶來諸多負面影響。我國機動車數量持續增長，使得越來越多城市患上了“擁堵病”；機動車尾氣帶來的環境空氣污染問題也日益嚴重，由于機動車多行駛在人口集中地區，更是直接影響公眾健康。

隨著交通格局的不斷完善，“外地”車輛也成為影響城市交通和環境的重要因素，由于各地機動車環境標準實施進度的不統一以及經濟水平的差異，導致不同地區在環境管理上存在斷層。相關研究僅涉及機動車對空氣質量的影響分析，個別文獻論及跨行政區機動車帶來的交通影響，但對跨行政區機動車的環境管理問題的研究相對欠缺。有鑒于此，本文在論述加強跨行政區機動車環境管理的必要性的基礎上，以較為復雜的粵港澳區域為例具體闡明跨行政區機動車協同環境管理面臨的主要問題，進而提出相應的對策建議，對其他地區的跨行政區機動車管理也具有一定價值。

一、 加強跨行政區機動車環境管理的必要性

我國城市化發展進程迅速，機動車數量快速增長，隨之而來的環境問題也十分顯著。目前，我國各地的機動車保有量仍保持增長勢頭，同時，與機動車污染有關的環境空氣質量因素都面臨比較嚴峻的形勢。

1. 我國機動車保有量持續增長。我國機動車保有量快速增長，從2009年的1.7億輛增長為2014年的2.46億輛。特大城市諸如北京、上海、廣州地區的機動車保有量分別從2000年的112.06萬輛、64.78萬輛、38.95萬輛，增長為556.93萬輛、278.80萬輛、222.77萬輛，機動車保有量年均增長率分別為12%、11%、13%。與此同時，大城市周邊省市的機動車保有量也在一同增長，河北省、江蘇省、廣東省在2000年～2014年間年均增長率分別為15%、17%、14%，到2014年機動車保有量分別達到1 070.69萬輛、1 174.64萬輛、1 415.84萬輛?？梢灶A料，在無重大政策調整的情況下，我國各地的機動車保有量仍會繼續保持增長勢頭。

2. 機動車污染形勢嚴峻。隨著機動車數量的不斷增長，機動車排放對環境空氣質量的影響日益顯著。2015年，我國機動車尾氣排放的NOx為584.9萬噸，約占全國排放總量的30%，已經成為我國空氣污染的重要來源。就珠三角地區而言，2015年機動車排放分別占SO2和NOx、PM10和VOC排放的12.8%、32.1%、48.4%和25.4%。如果其他污染源的排放量得到控制，機動車排放分擔率將會進一步提高。

3. 我國環境空氣質量有待提升。2015年，全國338個地級以上城市中就有265個城市環境空氣質量超標，超標率達78.4%，超標天數中以PM2.5、O3和PM10為首要污染物的居多，主要與機動車排放相關。盡管與內地大城市相比，粵港澳地區環境空氣質量相對較好，但其與機動車排放有關的環境空氣質量因素，如PM10和NO2，年均濃度已處于臨界或超標狀態。

隨著區域一體化進程的繼續推進，各大城市的交通形勢將更加嚴峻。目前，連接港澳與珠江口西岸的港珠澳大橋即將通車，大橋通車后將進一步縮短珠江口“兩岸三地”的時空距離，僅港珠澳大橋的日交通量就將達7.6萬輛，除此之外，隨著粵港澳一體化進程推進，經貿外來的密切，廣東省口岸城市如珠海將會面臨沉重的交通壓力和環境空氣質量的壓力。在這種情況下，要使本地區環境空氣質量不顯著惡化，甚至有所改善，就必須加強對本地區機動車、及跨行政區機動車的環境管理。

二、 跨行政區機動車協同環境管理面臨的問題

對跨行政區機動車實施環境管理，需要區域內各地政府的協同合作。其中，需要特別關注的是管理體制、跨行政區機動車管理政策、機動車環境標準、環境監測等方面的問題：

1. 管理體制問題。（1）“一國兩制”是協同環境管理的硬性約束?；浉郯牡貐^的特殊性在于其中涉及“一國兩制”下的地區，因此對其跨行政區機動車實施協同環境管理，必須以“一國兩制”為前提條件。作為“一國兩制”下設立的特別行政區，香港、澳門依特別行政區基本法均享有高度的自治權，包括行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權等，中央人民政府所屬各部門及各省、自治區、直轄市均不得干預屬于香港、澳門自主管理范疇的事務，比如環境保護事務；中國其他地區的人員進入香港、澳門，均須辦理批準手續；中國其他地區的車輛進入香港、澳門，應分別按照香港、澳門的相關法律規定執行。（2）權責壁壘是我國跨行政區協同管理的難點所在。目前在我國廣泛存在著各地政府固守權責，各自為政的現象。我國從中央到地方實行垂直管理，使得地方政府之間的橫向關系缺失；部門之間條塊分割，使得各部門之間各自為政，難以協調?？缧姓^機動車管理涉及包括公安、交通、環保等在內的多個部門，若要實施協同環境管理，必須協調好各地政府和相關部門之間關系。（3）法制基礎是協同環境管理的基本保障。區域合作所達成的共識，必須由制度性的規則來保障，法制基礎是協同環境管理的基本保障。港珠澳三地具有“一國、兩制、三法域”的特點，其中香港、澳門擁有相對獨立的立法權，而廣東省在立法方面需要遵循上位法即國家層面的法律法規，所以，在制定粵港澳跨行政區機動車協同環境管理規范時，香港、澳門具有更大的自主性和靈活性?；谶@樣的原因，有人建議，香港有必要將目前實行的機動車左側通行制改為與內地相同的右側通行制。但必須考慮到，香港的立法程序較之內地更為復雜和冗長。所以，在商討粵港澳跨行政區機動車協同環境管理規范時，如若涉及調整現有的相關法律規范，應當審慎決策。

2. 環境準入相對缺失。目前，我國對于機動車的環境管理還是在各行政區體制之下的分別管理，政策體系與內容也不銜接。對粵港澳地區而言，對跨行政區車輛，內地主要依據公安部發布的《臨時入境機動車和駕駛人管理規定》進行管理；對于來往港澳的車輛，依據廣東省公安廳發布的《香港、澳門和臺灣地區臨時入境機動車登記》、廣東省人民政府頒布的《直通港澳運輸車輛管理辦法》以及海關總署發布《中華人民共和國海關關于來往香港、澳門公路貨運企業及其車輛和駕駛員的管理辦法》進行管理。香港對未在香港登記的機動車管理非常嚴格，通常不允許進入香港境內行使。而在澳門，進出邊境的車輛應當事先按照第3/2006號行政法規《車輛進出澳門特別行政區陸路邊境的監管》的規定申請通行證或電子標簽，接受海關監管。相對日益完善的交通管理要求，對跨行政區機動車管理三地均未明確環境準入要求。

3. 機動車環境標準問題。機動車污染控制標準的提高和燃料的改善對于減少主要空氣污染物具有重要作用。在研究跨行政區機動車協同環境管理時，比較棘手的一個問題是，不同地區機動車環境標準不盡相同。

（1）機動車環境標準設定和執行進度不同。香港目前對機動車廢氣排放執行歐Ⅴ標準，預計2016年下半年開始執行歐Ⅵ標準；珠三角城市自2015年底全面執行國Ⅴ標準（與歐Ⅴ標準相當）；澳門地區目前尚無對在用車進行要求的排放標準，僅對進口新車尾氣排放有限值規定，其中對輕型汽車的排放標準限值分別相當于國Ⅳ和國Ⅲ標準限值。作為配套的機動車油汽標準，香港在2010年油汽標準已達到歐Ⅴ標準水平；內地從2013年開始將國Ⅳ標準汽油（含硫量不高于0.001%）作為車用汽油指標，2014年珠海等珠三角城市開始全面供應國Ⅴ標準汽油，2015年開始推廣國Ⅴ標準柴油，預計2016年全面供應國Ⅴ柴油；澳門地區的無鉛汽油及輕柴油僅接近歐Ⅳ標準，與香港、珠海等地相比明顯落后。從跨行政區車輛對標準執行的情況來看，由于三地標準不同，彼此之間沒有銜接，也帶來了諸多問題。如部分來往于粵港的車輛，經廣東地區加注低標準的油汽，在香港行駛時也會損害當地的空氣質量和治理成果。因此，有必要從標準設定上對跨行政區機動車進行統一。根據三地標準的最新進展，統一標準也并非難事。

（2）標準執行不銜接。第一，由于跨行政區機動車需要取得兩地牌照，粵港澳三地目前標準并不相同，對跨行政區車輛執行何種登記標準成為問題。對香港而言，要求入境車輛實行本地標準更有利于維護本地環境治理效果；而對澳門和廣東而言，由于香港標準更嚴且更新進度更快，執行香港標準等同于提高了跨行政區交通的門檻。第二，粵港澳對于車輛環保檢驗的時間、內容以及技術要求不盡相同，這為認可彼此環保檢驗的效力帶來障礙。第三，港珠澳大橋采用的是“Y”的結構，分別連接香港、珠海、澳門三個口岸。通車后，存在跨行政區機動車道路執法如何實施、執法主體如何界定、執法區域如何劃分、道路移動監測點如何設置等問題。

4. 環境監測?；浉郯哪壳耙呀ⅰ盎浉郯闹榻侵迏^域空氣監測網絡”，設有23個網點，由廣東省環境監測中心、香港環境保護署、澳門環境保護局及澳門地球物理暨氣象局分別負責三地監測站的協調、管理和運作。三地同時還有各自的環境監測網絡，其中香港設有15個空氣自動監測站（包括3個路邊站），澳門設有5個空氣自動監測站（包括2個路邊站），珠海僅設4個空氣自動監測站。但尚未在港珠澳大橋設立空氣自動監測站點和機動車排放自動監測站點，廣東省內也無路邊空氣監測站，缺乏跨行政區機動車監管的科學依據。

三、 推動跨行政區機動車協同環境管理的對策

跨行政區機動車是區域一體化進程的產物，對跨行政區車輛的環境管理也應當放于區域一體化視角下進行協同管理。針對上文討論的現行動車環境管理不協調問題，從以下幾個方面提出了具體建議：

1. 建立跨行政區機動車環境管理協調機制?？缧姓^機動車管理協調機制是粵港澳機動車協同管理的基礎。繼續完善粵港、粵澳現有的協商機制，將跨行政區機動車協同環境管理納入三地政府協商議題。充分發揮廣東省在粵港、粵澳聯席會議中的中間作用，開展三地跨行政區機動車管理的協調與合作。由廣東省牽頭，在粵港、粵澳聯席會議下分別討論跨行政區機動車管理的若干問題，并由粵港持續發展與環保合作小組和粵澳環保合作專責小組開展相關研究。

2. 創新港珠澳大橋跨行政區機動車環境管理模式。對跨行政區車輛的管理模式的選擇必須考慮管理權歸屬和權責分配問題。對跨行政區車輛的管理可有兩種模式，一種是根據屬地原則分段管理模式，即由三地政府對屬地段通行的機動車的管理；另一種是建立跨行政區車輛管理專責部門，并對三地政府負責。

兩種模式各有利弊：（1）分段管理模式不需改變現有機構設置，但需清晰界定跨行政區機動車管理相關部門職責與權限。針對各自為政問題，可以通過成立專業委員會或合作小組的模式開展合作。專業委員會或合作小組應當對各部門合作進行指導和監督，組織部門之間合作與交流，從而形成一事共議共治的合作模式。（2）共同管理模式的優勢在于可以高效整合行政資源，破除部門權責壁壘；但機構重置需要大量人力、物力、財力，且機構重組帶來的權力的重新配置也會使得機構重組障礙重重，進度緩慢。

分屬地分段管理模式因其制度成本小、短期內可操作性強的優勢，是未來一段時間內港珠澳大橋跨行政區機動車交通管理和環境管理的主要模式。但從粵港澳一體化的長遠目標來看，共同管理模式能夠更好的解決粵港澳體制機制的不協調，更高效的整合行政資源，取得更好的治理效果，應當是未來的發展方向。

3. 嚴格跨行政區車量準入標準，加強監督執法。首先，從區域環境空氣質量共同改善，維護各自治理成果的角度，應當盡快統一三地的機動車污染控制相關標準，要求跨行政區車輛執行統一標準。標準的設定應當考慮三地現在執行的機動車排放及油汽標準，又應當兼顧各自的技術、經濟條件；此外，基于加強粵港澳連通的未來發展趨勢，以及各自改善環境空氣質量的訴求，機動車環境標準的設定既不能過分嚴苛，也不當過于寬松。根據大陸地區淘汰黃標車（即國Ⅰ標準以下的汽油車和國Ⅲ標準以下的柴油車）要求，珠海地區預計2016年底基本淘汰黃標車；香港到2017年初將會停止對歐盟一期及以前柴油商用車輛發出牌照；澳門對于老舊高污染車輛淘汰的計劃還在討論制定中。參考其他城市（如北京）對外地車輛環保準入的要求，并結合三地在淘汰老舊車型方面的工作進展，對于大陸去往港澳車輛，建議將綠色環保合格標志作為跨行政區車輛準許通行的環保標準；對于港澳去往大陸車輛，建議將當地環保部門出具的車輛尾氣檢驗合格憑證作為跨行政區車輛準許通行的環保標準，且車輛尾氣檢驗標準不低于大陸地區綠標車執行的最低標準。

第二，建立保障措施，監督標準落實。（1）嚴格跨行政區機動車牌照申領，為保護各自治理效果的目的，建議在牌照申領時執行香港的機動車登記標準；對于在用車申領牌照或續牌，建議將取得機動車來源地環保檢測合格憑證作為條件。（2）建立跨行政區車輛道路檢查制度，加強道路抽檢。設置路邊遙感檢測裝置監測大橋上通行車輛尾氣排放狀況，確?？缧姓^車輛達到環保要求。（3）建立跨行政區機動車信息共享機制，保障跨行政區機動車管理部門信息獲取完整，促進跨行政區機動車環境管理高效運行。

4. 完善機動車污染監測網絡。首先，在大橋或大橋口岸附近區域設置路邊監測點，并將其納入粵港澳珠江三角洲區域空氣監測網絡，為反應本底狀況監測點應當于大橋通車前開始工作。其次，借鑒港澳經驗，增設廣東省內路邊監測站，將移動源監測納入日常環境監測工作。

四、 結語

盡管我國目前在機動車領域采取了一系列污染控制手段也取得了一些效果，空氣中的主要污染物如NO2和顆粒物（PM2.5和PM10）的濃度呈現下降趨勢，但是可以看到與機動相關的環境因素仍然時有超過國家二級標準或地方標準?；浉郯牡貐^乃至全國的機動車數量依然保持較高的增長趨勢，所以機動車污染控制仍是未來大氣治理的重點工作之一。本文首次關注到了跨行政區機動車污染的問題，分析了我國面臨的機動車污染的嚴峻形勢，以粵港澳地區為例分析了現存管理障礙，并從協商機制、管理模式、協調標準、完善監測網絡等角度提出了針對特大城市跨行政區機動車環境管理的對策，對其他地區的跨行政區機動車管理也有一定的借鑒意義。

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基金項目：珠海市環境保護局委托項目“珠港澳環境空氣質量協同管理對策研究”（項目號：ZHGJ2015-176）。

作者簡介：梅鳳喬（1965-），男，漢族，湖北省黃梅縣人，北京大學法學博士，北京大學環境科學與工程學院副教授，研究方向為環境政策與法律、資源綜合利用、環境標準及其實施、國際環境履約；高菲（1992-），女，漢族，山東省淄博市人，北京大學環境科學與工程學院碩士生，研究方向為環境管理政策。

收稿日期：2017-01-18。