基層社會治理現代化的“三基”取徑

曹海軍 梁賽

摘要：治國必先治安，建設更高水平的平安中國是更好夯實“中國之治”根基、更好滿足人民對美好生活的向往、更好應對各類風險挑戰的必然要求。治安必先固基，建設更高水平的平安中國，基層社會治理現代化是抓手，基層組織、基礎工作、基本能力是著力點，這是由基層組織在平安中國建設當中的特殊地位、特有優勢和特別任務所決定的，也是對“平安為了人民”和“平安依靠人民”等治理規律的科學認知。協同機制是理解和把握更高水平的平安中國建設基礎工作的鎖匙，通過聚合黨的政治領導優勢、政府的職能優勢、市場主體的競爭優勢、社會組織的服務優勢以及人民群眾的主體優勢能夠實現基礎工作的組織聯動效應、社會互動效果、專群齊動效能?；灸芰κ腔鶎咏M織做好基礎工作必須具備的本領和素養，這需要從加強組織領導、攻堅克難、輿論引導、依法辦事等基本政治能力，提升網格能力、科技能力、開放能力、服務能力等基本治理能力以及鞏固全面聯系、重點維系、組織群眾參與等基本群眾工作能力入手，夯實平安中國建設的根基。

關鍵詞：平安中國建設;基層社會治理現代化;基層組織;基礎工作;基本能力

中圖分類號：D630 ?文獻標志碼：A ?文章編號：1007-9092（2021）02-0052-011

民以安為樂，國以安為興，“平安中國”是“中國之治”的閃亮名片和金字招牌之一，也是基層社會治理現代化的核心目標。習近平總書記強調，“建設更高水平的平安中國要加強基層組織、基礎工作、基本能力建設”①，平安中國建設工作會議對此作了進一步的解讀。這為理解和把握平安中國建設的重心和基層社會治理現代化的意蘊提供根本遵循，也是應當關注的重大命題，探究基層組織的價值性、基礎工作的方向性以及基本能力的適用性具有重要的理論價值和現實意義，能夠從為什么、是什么、怎么做這三個向度把握更高水平的平安中國建設的底層邏輯。從邏輯意涵來看，“三基”建設是協作性公共管理理念的體現，Agranoff、McGuire等人指出，“協作性公共管理描述的是在多組織安排中的促進和運行過程，以解決單個組織不能解決或者不易解決的問題”羅伯特·阿格拉諾夫、邁克爾·麥圭爾：《協作性公共管理：地方政府新戰略》，李玲玲等譯，北京大學出版社2007年版，第4頁。，政府在協作過程當中處于核心地位，這符合中國的社會治理格局?！叭苯ㄔO的意義在于促使基層組織與政府組織之間形成同擔風險與責任的跨組織協作關系，拓寬科層制政府的治理邊界，擺脫治理限度，通過基層組織動員人民群眾、社會組織參與平安中國建設，以構建共建共治共享的平安中國建設格局。

早在2013年，習近平總書記便明確要求要把平安中國建設置于中國特色社會主義事業發展全局中來謀劃，認為“平安是人民幸福安康的基本要求，是改革發展的基本前提”“要把人民群眾對平安中國建設的要求作為努力方向”王比學、彭波：《把人民群眾對平安中國建設的要求作為努力方向 確保人民安居樂業社會安定有序國家長治久安》，《人民日報》，2013年6月1日第1版。，指出了平安中國建設的定位、價值和宗旨。黨的十九大報告明確提出，要“建設平安中國，加強和創新社會治理，維護社會和諧穩定，確保國家長治久安、人民安居樂業”習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，《人民日報》，2017年10月28日第1版。，點明了平安中國建設的任務和目標。2019年1月，習近平總書記在出席中央政法工作會議時指出，“要創新完善平安建設工作協調機制，統籌好政法系統和相關部門的資源力量，形成問題聯治、工作聯動、平安聯創的良好局面”張洋：《全面深入做好新時代政法各項工作 促進社會公平正義保障人民安居樂業》，《人民日報》，2019年1月17日第1版。，指明了平安中國建設的工作機制和方法。黨的十九屆四中全會強調，要“建設更高水平的平安中國”，為平安中國建設做出新指引，規劃出新藍圖。2020年4月，平安中國建設協調小組正式成立，平安中國建設駛入快車道;2020年11月召開的平安中國建設工作會議對全局性、戰略性、系統性的重大理論和實踐問題進行了系統闡述，為建設更高水平的平安中國提供了根本遵循。黨的十九屆五中全會強調，要“統籌發展和安全，建設更高水平的平安中國”《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，《人民日報》，2020年11月4日第1版。，表明更高水平的平安中國已成為“十四五”規劃的重大戰略擘畫和2035年的遠景目標之一。

加強“三基”建設重在人民群眾，這與平安中國建設有著內在的耦合關系。從價值追求來看，平安中國建設是黨和政府對人民群眾主體性的牢固堅持。2021年是中國共產黨成立一百周年，縱觀一百年風雨歷程，民本情懷始終是黨領導中國革命、建設、改革、治理各項事業的主流精神和政治底色，黨和國家領導人通過對馬克思主義原理的創造性運用和對中國傳統民本思想的批判性承繼，先后提出諸多有關“重民”“貴民”“恤民”“愛民”的重要表述和重大論斷。毛澤東同志指出要將“從群眾中來，到群眾中去”作為黨的群眾路線的領導和工作方法，其于1963年批示推廣的“楓橋經驗”至今仍是政法綜治工作的有力引領;鄧小平同志提出要把“人民擁護不擁護、贊成不贊成、高興不高興、答應不答應”作為各項方針政策制定的出發點和落腳點以及衡量一切工作得失的根本標準;黨的十八大以來，習近平總書記在多個場合強調人民的主體性、重要性和價值性，曾先后指出，“民惟邦本，本固邦寧”習近平：《中國發展新起點 全球增長新藍圖》，《人民日報》，2016年9月4日第3版?！皣悦駷楸?，社稷亦為民而立”孔新峰：《國以民為本，社稷亦為民而立》，《光明日報》，2019年9月25日第11版?！笆ト藷o常心，以百姓之心為心”申孟哲：《習得——習近平引用的古典名句·民本篇》，《人民日報海外版》，2014年5月15日第5版。等;黨的十九屆四中全會亦明確提出要建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。人民是黨的執政之基和力量之本，這些思想論斷既彰顯了保障人民群眾根本利益對黨和國家各項事業扎實推進、順利開展的極端重要性，也表明了黨對人民群眾在革命、建設、改革、治理各項事業當中的主體地位和創造作用的深刻把握和科學認知。

從時代背景來看，平安中國建設是黨和政府對人民群眾現實利益的必然回應。隨著“中國之治”強大效能的凸顯，“民安”思想在黨的民本情懷當中也隨之興起。習近平總書記強調，“治理之道，莫要于安民”申孟哲：《習得——習近平引用的古典名句·民本篇》，《人民日報海外版》，2014年5月15日第5版。，2020年新冠肺炎疫情的爆發凸顯了“民安”對國家安全、社會安定、人民安寧的重要性，“民安”意為保障人民群眾的生命安全、生存質量、生活安寧，使百姓安居樂業，這一民本新趨勢與國際國內環境、當前人民群眾的長遠利益、根本利益、切身利益等因素密切相關。其一，當今世界正處于“百年未有之大變局”的動蕩變革期，西方敵對勢力對中國的滲透、遏制、打壓、顛覆呈現出常態化、透徹化等和平演變趨勢，僅2020年10月國家安全機關組織實施的“迅雷—2020”專項行動便破獲數百起間諜竊密案件，國家安全的內涵與外延更為豐富，傳統安全和非傳統安全挑戰也更為嚴峻。國家安全事關人民群眾的長遠利益，也是人民群眾普遍的愿望和訴求，必須擺在突出位置。其二，中國正處在“中華民族偉大復興戰略全局”的歷史機遇期，這一時期的矛盾和風險頻發，突發性公共事件的災難性、復雜性、共振性更為明顯，各種“存量”“增量”“變量”問題亟待化解、防范。國內安全與人民群眾的根本利益密切相關，也是經濟、社會發展的前提和基礎以及迫切需要解決的帶有全局性、根本性的兩大戰略問題之一，必須要將其作為黨治國理政的重大原則和主要基調。其三，習近平總書記在2021年新年賀詞中提出的“全面建成小康社會取得偉大歷史性成就，決戰脫貧攻堅取得決定性勝利”《國家主席習近平發表二〇二一年新年賀詞》，《人民日報》，2021年1月1日第1版。新論斷，以及在黨的十九大報告當中指出的社會主要矛盾的新變化等，表明人民群眾的生理、物質等基本需求現已得到滿足。根據馬斯洛需求層次理論，當生理需求得到滿足，人們便開始追求較高層次的安全需求，即更高質量、更加公平、更為安全的生存和發展狀態，這也是建設社會主義現代化國家和創造人民美好生活的應有之義。

學界對基層社會治理現代化這一論題進行了大量研究，取得了豐富的研究成果，主要集中在五個方面。第一，基層社會治理現代化當中的黨建引領，例如有效發揮黨組織的領導核心作用以及有力激活黨員參與積極性的“紅色網格”黨建模式向春玲：《“紅色網格”：基層黨建引領社會治理的新探索》，《科學社會主義》，2018年第5期。、價值引領式和平臺搭建式等四種黨建引領基層社會治理創新實踐類型陳亮、李元：《去“懸浮化”與有效治理：新時期黨建引領基層社會治理的創新邏輯與類型學分析》，《探索》，2018年第6期。、溫州市鹿城區的黨建社會化實踐等。張良、郭圣莉：《黨建社會化、社會工作本土化：黨建引領社會治理的溫州實踐》，《華東理工大學學報》（社會科學版），2019年第5期。第二，“楓橋經驗”視域下的基層社會治理現代化，包括“楓橋經驗”帶給基層社會治理制度供給汪世榮：《“楓橋經驗”視野下的基層社會治理制度供給研究》，《中國法學》，2018年第6期。、基層矛盾糾紛化解郭星華、任建通：《基層糾紛社會治理的探索———從“楓橋經驗”引發的思考》，《山東社會科學》，2015年第1期。、基層社會治理法治化褚宸舸：《基層社會治理的標準化研究——以“楓橋經驗”為例》，《法學雜志》，2019年第1期。等方面的啟發。第三，基層社會治理現代化當中的社會力量參與，包括社會組織在參與鄉村文化振興當中的價值徐頑強、于周旭、徐新盛：《社會組織參與鄉村文化振興：價值、困境及對策》，《行政管理改革》，2019年第1期。、社會工作在建構整合性基層社會治理格局當中的作用徐選國、徐永祥：《基層社會治理中的“三社聯動”：內涵、機制及其實踐邏輯——基于深圳市H社區的探索》，《社會科學》，2016年第7期。、志愿服務對基層治理的意義王彥東、李妙然：《志愿服務在構建基層治理新格局中的功能及發展路徑》，《齊魯學刊》，2020年第6期。等。第四，基層社會治理現代化當中的協商民主議題，涉及協商民主在基層社會治理現代化當中的優勢吳曉霞：《基層治理現代化中的協商民主》，《科學社會主義》，2018年第2期。、問題韓福國、張開平：《社會治理的“協商”領域與“民主”機制——當下中國基層協商民主的制度特征、實踐結構和理論批判》，《浙江社會科學》，2015年第10期。、實踐經驗盧芳霞：《協商民主化解基層社會矛盾的功能與實現路徑——基于浙江基層協商民主經驗的研究》，《中共浙江省委黨校學報》，2017年第4期。等。第五，網格化在基層社會治理現代化過程當中的應用，例如黨政嵌入機制陳柏峰、呂健?。骸冻鞘谢鶎拥木W格化管理及其制度邏輯》，《山東大學學報》（哲學社會科學版），2018年第4期。、網絡化服務吳青熹：《基層社會治理中的政社關系構建與演化邏輯——從網格化管理到網絡化服務》，《南京大學學報》（哲學·人文科學·社會科學），2018年第6期。、網格化治理秦上人、郁建興：《從網格化管理到網絡化治理——走向基層社會治理的新形態》，《南京社會科學》，2017年第1期。等。

可以發現，學界對于平安中國建設視域下的基層社會治理現代化研究嚴重缺乏，且沒有學者關注到“基層組織、基礎工作、基本能力建設”這一前沿命題，這是不應有的缺憾。中共中央政治局于2021年1月28日召開會議，審議了《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》，并明確指出，“各地區各部門要從鞏固黨的執政基礎和維護國家政權安全的高度，深刻認識做好基層治理工作的重要性”《中共中央政治局召開會議》，《人民日報》，2021年1月29日第1版。。從基層性、基礎性與基本性的視域探究更高水平的平安中國建設必要且迫切，具有重要意義，這是對“安全依靠人民”和“安全為了人民”等民本理念和建設宗旨的充分融合?！鞍踩揽咳嗣瘛笔墙泴嵺`證明的切實方法和有效手段，習近平總書記強調，“一個國家選擇什么樣的治理體系，是由這個國家的人民決定的”趙中源、楊柳：《國家治理現代化的中國特色》，《政治學研究》，2016年第5期。;“安全為了人民”是黨一以貫之的執政宗旨和根本目標，“建設更高水平的平安中國要不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感”《全面提升平安中國建設水平 不斷增強人民群眾獲得感幸福感安全感》，《人民日報》，2020年11月12日第1版。。手段與目標的相恰是構建“共建共治共享”的平安中國建設格局的基本支撐，也是有效提升平安中國建設效能的必要保障。

一、基層組織：執持平安中國建設的本然規律

基層組織是建設更高水平的平安中國的根本依托和有力保障，這是由基層組織在平安中國建設當中的特殊地位、特有優勢和特別任務所決定的。一是基層組織是貫徹落實更高水平的平安中國建設決策部署的“最后一公里”，也是建設更高水平的平安中國的前沿陣地和戰斗堡壘，扮演著“治理末梢”和“治理樞紐”的雙重角色。二是基層組織是有力確保更高水平的平安中國建設發揮實效的“第一責任人”?；鶎蛹仁侵卮竺茱L險的滋生地、集聚地，也是防范化解重大矛盾風險的“關口”和“茬口”，基層組織具有的政治優勢、組織優勢、群眾優勢能夠及時、直接將重大矛盾風險進行有力防控、就地化解，以基層的“小平安”帶動中國的“大平安”。三是基層組織是有效提升更高水平的平安中國建設效能的“最先注入者”。實踐是認識發展的源泉，基層組織直接面對基層的各種矛盾風險，在推動更高水平的平安中國建設方面進行了大膽嘗試、總結了大批方法、積累了大量經驗，這對于探索更高水平的平安中國建設模式提供了經驗來源和實踐參照?；鶎咏M織是建設更高水平的平安中國的最小單元和最大伙伴，深刻把握基層組織的特殊性能夠更好理解更高水平的平安中國建設的邏輯，更好將基層組織優勢轉化為平安中國建設效能，更好透視基礎工作機制以及更好探究基本能力提升路向。

（一）基層組織的特殊地位

基層是防范化解重大矛盾風險的“主戰場”，基層組織在建設更高水平的平安中國戰略當中處在固本培元的托底位置，是更高水平的平安中國建設的“神經末梢”“前線指揮”“關鍵驅動”和“穩固屏障”。第一，基層組織在建設更高水平的平安中國戰略當中處在“神經末梢”的特殊地位上?；鶎咏M織尤其是基層黨組織是黨的一切工作最堅實的力量支撐，黨中央、國務院關于建設更高水平的平安中國的相關決策部署、重大戰略擘畫都需要基層組織貫徹落實，以確保更高水平的平安中國建設任務扎實推進、黨中央的指示精神不走樣不變形，以推動更高水平的平安中國建設取得實效。第二，基層組織在建設更高水平的平安中國戰略當中處在“前線指揮”的特殊地位上?；鶎咏M織扎根于群眾，長期直接面對基層的矛盾風險，在處理基層矛盾風險方面更具有經驗和教訓，也更熟悉情況。能夠因時而變、隨事而制，采取多種靈活的方式在源頭對小矛盾、小問題進行防范化解，能夠充分調動自身的政治資源、組織資源、群眾資源防控潛在的矛盾風險，避免矛盾風險的外溢和加劇。

第三，基層組織在建設更高水平的平安中國戰略當中處在“關鍵驅動”的特殊地位上。建設更高水平的平安中國是一項系統治理、源頭治理和綜合治理的工程，基層組織處在承上啟下的微觀位置，是政府與民眾之間的轉承點，具有引擎、示范和聚合作用。其一，更高水平的平安中國建設取得實效的關鍵之一在于基層組織的高效運轉，基層組織不積極、不配合、不落實，更高水平的平安中國建設將淪為無本之木、無源之水。其二，基層組織的工作作風是民眾感知和評判更高水平的平安中國建設是否真實有效的衡量標準，也關乎民眾直接或間接參與更高水平的平安中國建設的積極性和主動性。其三，更高水平的平安中國建設要以人民安全為宗旨，以人民安全需要為導向，基層組織是最能直觀、切身感知到群眾利益和群眾需求的層級，在尋求政府、社會、民眾之間的平安中國建設“最大公約數”方面發揮著聚合作用，能夠有力提升更高水平的平安中國建設的整體效能。第四，基層組織在建設更高水平的平安中國戰略當中處在“穩固屏障”的特殊地位上。根據中央組織部發布的《二○一九年中國共產黨黨內統計公報》顯示：截至2019年底，黨的基層組織為4681萬個。中共中央組織部：《二〇一九年中國共產黨黨內統計公報》，《人民日報》，2020年7月1日第7版。再計入基層政權以及其他經濟和社會組織可以發現，這些扎根于群眾當中的基層組織為建設更高水平的平安中國打下了牢固的治理基礎，提供了完善的組織體系，是建設更高水平的平安中國的有力支撐。

（二）基層組織的特有優勢

治之于未亂，防范于未然，基層是矛盾風險的產生地、集聚地，重大矛盾風險也往往由基層的小矛盾、小問題累積而成，必須要在其萌芽、形成時期進行防范化解，這也是更高水平的平安中國建設的重點任務之一?；鶎咏M織是將矛盾風險防范化解在萌芽和基層的最直接、最有效、最切實層級，這是由基層組織具有的密切聯系群眾優勢、隨需應變優勢和探索實踐優勢所決定的。

第一，建設更高水平的平安中國需要發揮基層組織的密切聯系群眾優勢。密切聯系群眾是黨的三大優良作風之一，基層組織扎根于群眾當中，處在更高水平的平安中國建設的最前沿，其一切工作圍繞群眾利益展開，同群眾之間建立了魚水聯系，是防范化解矛盾風險的最直接層級。一是基層組織是密切黨群關系的“黏合劑”。在更高水平的平安中國建設當中，維護政治安全被擺在首要和突出位置。良好的黨群關系是鞏固黨的執政地位、確保黨領導的各項事業穩步推進的重要保障，基層組織在回應群眾需求、解決群眾困難、消除政治安全隱患方面作用明顯。二是基層組織是排查矛盾、發現隱患、化解風險的“主力軍”。街道辦事處、社區、村（居）委會長期直接與群眾接觸，更能夠直觀、全面地了解矛盾糾紛的前因后果以及可能失控的或然率，更容易在日常工作和聯系群眾當中發現潛在的隱患和風險，更能夠深入、準確把握所在區域的社會治安形勢和社會治理短板，實現對矛盾風險的精確防范和精準化解。三是基層組織是聚合所在區域各項資源的“領頭雁”。建設更高水平的平安中國是一項領域多、跨度長、范圍廣的戰略工程，需要調動和利用一切積極因素為之服務?；鶎咏M織更容易調動人民群眾的參與性和積極性，更能夠將黨的政治領導優勢、政府的職能優勢、市場主體的競爭優勢、社會組織的服務優勢和人民群眾的主體優勢進行整合，構建出共治共建共享的平安中國建設格局，實現協同效能。第二，建設更高水平的平安中國需要發揮基層組織的隨需應變優勢?；鶎咏M織是防范化解矛盾風險的最有效層級，基層治理工作具有復雜性、多元性、差異性和偶發性等特征，這使得基層組織在防范化解矛盾糾紛、風險隱患時往往采取靈活回旋的因應之道。例如在針對不同地區、不同風俗、不同人群時，防范和化解矛盾風險的地點、人物、時機會隨需調整，“訴諸以情”、“訴諸以理”、“訴諸以法”這三種手段的使用程度也會隨事而制。這對于提升更高水平的平安中國建設的針對性、實效性、精準性不可或缺。第三，建設更高水平的平安中國需要發揮基層組織的探索實踐優勢。更高水平的平安中國戰略自黨的十八大以后逐漸興起，此前我國雖然在平安建設方面積累了大量經驗，但更高水平的平安中國不完全等同于平安建設，其戰略定位、總體目標、工作機制、科學方法等內涵和外延更為豐富、具體，需要立足于當前實際進行探索實踐，并將得出的經驗加以理論化、機制化、制度化?；鶎咏M織是探索和實踐更高水平的平安中國建設模式的主要力量，是防范化解矛盾風險的最切實層級，相較于中央和各級政府，基層組織擁有更大的容錯空間、自主空間和回旋空間，也能夠更為直觀地檢驗和審視平安中國建設的實際成效。

（三）基層組織的特別任務

基層組織在建設更高水平的平安中國當中的特殊地位和特有優勢決定了其必然具有一定的特別任務，這也是基層組織的應有之義?；鶎咏M織的特別任務主要包括平安中國建設的差異性任務、平安中國建設的示范性任務和平安中國建設的源頭性任務三個方面。第一，更高水平的平安中國建設的差異性任務。根據中央組織部發布的《二〇一九年中國共產黨黨內統計公報》顯示：全國共有8636個城市街道、31062個鄉鎮、105257個社區（居委會）、533824個行政村。中共中央組織部：《二〇一九年中國共產黨黨內統計公報》，《人民日報》，2020年7月1日第7版。每個基層的社會治理情況和治安形勢各有不同，而基層組織最為了解和熟悉基層現狀，這就需要基層組織立足實際，因地制宜開展平安中國建設的各項工作，以探索、實踐當中形成的具有基層特點、地方特色的平安中國建設工作方式完善和創新平安中國建設模式，提升更高水平的平安中國建設的實操性和整體性。第二，更高水平的平安中國建設的示范性任務。實現更高水平的平安中國是戰略目標，市域社會治理現代化是戰略抓手，基層組織、基礎工作和基本能力則是戰略著力點，在各省市加快推進和持續深化市域社會治理現代化試點的背景下，“三基建設”試點工作勢必成為各地開展更高水平的平安中國建設工作的題中之義，這種示范性任務對基層組織內部和基層組織外部都具有帶動作用。一是在落實“三基建設”試點工作過程當中，基層組織的治理能力、治理方法和治理觀念會得到不同程度的提升，更好推動區域“小平安”建設。二是基層組織的探索意識和突破意識得到強化，其在實踐當中得出的規律和可復制的經驗能夠為本地區或全國起到參照、示范、引領的作用，也能夠為評估其他基層組織的平安中國建設成效提供衡量標準，有助于國家“大平安”建設。第三，更高水平的平安中國建設的源頭性任務。源頭治理是更高水平的平安中國建設的有力支撐，基層組織處在平安中國建設的前沿陣地，必然肩負著源頭性的治理任務和平安中國建設任務，這也是基層治理體系在國家治理體系當中的職能映射。源頭性任務要求基層組織要堅持政治、自治、德治、法治、智治相融合，拓寬源頭治理的廣度、深度，實現矛盾風險的源頭防范和就地化解，不斷提高平安中國建設的前置性、防范性。

二、基礎工作：透視平安中國建設的協同機制

協同機制是理解和把握更高水平的平安中國建設基礎工作的鑰匙。習近平總書記強調，“平安中國建設要堅持共建共治共享方向”“要創新完善平安建設工作協調機制，形成問題聯治、工作聯動、平安聯創的良好局面”，為基層的平安中國建設的發力方向和工作機制提供了根本遵循?！皡f同”一詞最早由聯邦德國物理學家赫爾曼·哈肯于1971年提出，意為“協調合作”，按照中國最早的字典之一《說文解字》的記載，“協”為“眾之同和也”（漢）許慎：《說文解字》，上海古籍出版社2007年版，第700頁。，“同”為“合會也”（漢）許慎：《說文解字》，上海古籍出版社2007年版，第369頁。，通過對兩者釋義的結合，“協同”可定義為協調多元主體共同行動，使其能夠一致配合完成某一目標的過程?；鶎拥钠桨仓袊ㄔO的協同機制就是將黨的政治領導優勢、政府的職能優勢、市場主體的競爭優勢、社會組織的服務優勢和人民群眾的主體優勢進行整合，以更好建設領域更寬廣、成效更突出、人民更認可的更高水平的平安中國。協同機制的形成與黨的指導思想、政府的職能轉變、平安中國建設的復雜性以及國家的文化傳統密切相關。一是唯物辯證法提出的“世界是普遍聯系的”“整體和局部互為發展和存在的前提”等科學認知塑造了黨的協同治理觀念;二是政府逐漸由管理型向服務型、善治型轉軌，治理重心呈現下沉的趨勢，各類社會組織興起壯大，市場成為資源配置的決定性力量;三是平安中國建設面臨著復雜的國際國內形勢，“無論是國家、市場還是被許多人寄予厚望的公民社會都無法單獨承擔應對風險的重任”楊雪冬：《全球化、風險社會與復合治理》，《馬克思主義與現實》，2004年第4期。;四是中國傳統文化當中宣揚的“君子周而不比，小人比而不周”楊伯峻：《論語譯注》，中華書局出版社1980年版，第17頁?！岸送?，其利斷金”唐明邦：《周易評注》，中華書局出版社1995年版，第206頁。等團結合作理念為協同戰略的開展打下思想根基?；鶎拥钠桨仓袊ㄔO的協同機制是以堅持黨的絕對領導為根本保證，以共建共治共享為目標導向，以組織之間的聯動、基層組織同社會之間的互動以及專群結合為著力點的基礎工作格局。

（一）組織聯動效應

更高水平的平安中國建設涉及到更多領域、更長跨度和更廣范圍，具有整體性、系統性和綜合性，加強基層組織與基層組織之間、基層組織與非基層組織之間的橫向、縱向、斜向、網絡型的聯系、合作、融合以及聯動，是做好平安中國建設基礎工作的必然要求。厘清組織權責的新邊界、搭建組織聯動的新體系、培育“平安創建共同體”的新意識是實現組織聯動效應的基本工作著力方向。

第一，厘清組織權責的新邊界是實現組織聯動效應的重要支撐，上級組織與基層組織之間、基層組織與基層組織之間的權責邊界是迫切需要重視的問題。其一，條塊結合的行政體制導致基層組織面臨著“千線一孔”的常態化工作局面，而更高水平的平安中國建設工作的落腳點在基層，這使得基層組織肩負著大量日常行政事務和平安中國建設的基礎任務。同時，由于治理重心和平安中國建設中心的下移，屬地管理成為上級組織向基層組織推卸責任的正當理由。厘清上級組織與基層組織之間的權責邊界有利于釋放基層組織的平安中國建設潛能，探索出扁平化的平安中國建設模式。其二，基層的平安中國建設工作需要基層組織與基層組織之間的多向度聯動配合，在這一過程當中，容易出現組織利益掣肘明顯、出現問題推諉扯皮等問題，這需要借助黨的政治領導優勢和政府的職能優勢對基層組織之間的權責邊界進行界定和厘清，以更好促進平安中國建設決策部署的快速落地和有效執行。

第二，搭建組織協作的新體系是實現組織聯動效應的重要抓手?；鶎拥钠桨仓袊ㄔO工作要落在實處、落在細處，組織之間要實現深層次、多方位、多形式的協作，這對現有的以行政手段進行整合、以利益關系進行置換、以私人關系進行交互的協作形式帶來挑戰，需要對其進行革新以搭建出更適用于基層的平安中國建設工作的組織協作體系。推動實現基層組織與基層組織、基層組織與非基層組織之間的資源共享、信息暢通、工作聯動，推動實現基層組織的資源優勢、力量優勢、功能優勢和手段優勢的聚合，推動實現監管有力、集約切實、深度融合的工作方式是搭建組織協作新體系的有效措施。

第三，培育“平安創建共同體”的新意識是實現組織聯動效應的重要保障?；鶎拥钠桨仓袊ㄔO工作是實現“區域大平安”和“國家大平安”的根本支撐，這要求基層的平安中國建設工作要樹立全局意識和整體思維，培育出重大安保聯合執行、重大風險聯合防范、重大矛盾聯合化解、重大突發事件聯合治理的“平安創建共同體”意識，建立健全國家安全、區域安全協同治理的工作機制。

（二）社會互動效果

更高水平的平安中國建設需要更廣泛的參與力量，基層組織在聯系群眾、組織群眾和發動群眾方面有著先天優勢，其通過與市場主體、社會組織的良性互動和優勢互補，能夠有效推動基層的平安中國建設工作穩步推進、取得實效。發揮好黨的政治領導優勢、市場主體的競爭優勢以及社會組織的服務優勢是取得社會互動效果最大化的有力保障。第一，要發揮好基層黨組織的政治領導優勢。堅持黨的絕對領導是建設更高水平的平安中國的根本保證，在與市場主體、社會組織的互動當中，基層黨組織最具有影響力、凝聚力、號召力，也是保證基層的平安中國建設工作有序開展的根本力量。通過健全街道“大工委”和社區“大黨委”制度能夠加強基層黨組織的建設，以基層黨組織的引領力保障基層的平安中國建設工作的正確方向、統籌協調，明辨基層組織與市場主體、社會組織互動當中存在的方向性問題和事務性問題;以基層黨組織的動員力強化平安中國的共建合力，培育市場主體、社會組織的主動參與意識;以基層黨組織的實踐力實現基層的平安中國建設工作的有形覆蓋、有效覆蓋，提高對市場主體、社會組織的服務意識和服務質量。第二，要發揮好市場主體的競爭優勢。更高水平的平安中國建設對基層組織人員的基礎工作、基本能力提出新要求，這使得部分基層組織人員在開展基層的平安中國建設工作時出現思想滯后、本領恐慌、膽氣不足等問題，市場主體能夠有效彌補基層組織人員的缺欠和不足。市場主體通過發揮其競爭優勢能夠以資源有效配置的方式破解基層的平安中國建設難點和痛點，在社會治理、風險防范、矛盾化解等方面效能顯著。第三，要發揮好社會組織的服務優勢。服務是最好的治理方式，隨著群眾需求的多元化以及基層組織人員日常行政事務的繁重和基層平安中國建設工作的深入，應當把必要的公共服務交由互助型、志愿型、公益型的社會組織承擔，充分發揮社會組織在開展貧困救濟、保護弱勢群體、協調利益關系等方面的服務優勢，以專業化的服務將人民群眾的小矛盾、小問題化解在萌芽狀態。

（三）專群齊動效能

從平安中國建設協調小組的人員配備和機構設置可以發現，平安中國建設戰略由中央政法委主導，專群結合也是政法工作的基本方針和特殊經驗，更是基層的平安中國建設工作必要的基礎工作方法，這能夠有效發揮人民群眾的主體優勢，構建群防群治、群策群力、共建共治共享的基層平安中國建設格局。豐富與人民群眾聯系的形式、提高人民群眾的共享感、建立以人民群眾為主導的評價標準是實現專群齊動效能的三個發力方向。第一，要不斷豐富與人民群眾聯系的形式。當前，基層組織同人民群眾之間的聯系弱化，陌生感突出，這主要由以下三個方面導致：一是現代社會流動性的加劇導致“候鳥小區”“安置小區”涌現，基層群眾構成的復雜、多變使得基層組織成員難以對其準確識別、有效聯系;二是移動社交網絡時代的到來加劇了“數字鴻溝”現象，生活貧困、孤寡老人等不具備移動社交網絡使用條件和使用能力的群體不能及時與基層組織成員建立聯系;三是基層組織由于主客觀因素，在與人民群眾接觸當中容易產生直接矛盾，導致群眾聯系機制的懸浮。豐富與人民群眾聯系的形式是實現專群齊動效能的基本保障，應采取切實可行的方法做好聯系人民群眾的基礎工作。第二，要不斷提高人民群眾的共享感。共建共治共享的平安中國建設格局對人民群眾提出新要求，帶來新期盼，共建共治是人民群眾參與平安中國建設的方式和形式，共享是平安中國建設的成果更多更公平地惠及全體人民，出于“經濟人”心理，后者是人民群眾參與平安中國建設的重要動力，也是人民群眾最關心的現實利益和切身利益?！肮秸x是社會制度的首要價值”，約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏等譯，中國社會科學出版社1988年版，第3頁。確?；鶎尤罕娫诠蚕砥桨仓袊ㄔO成果時的公平感、正義感和獲得感是基層組織成員開展基層的平安中國建設基礎工作的必然要求，要努力讓人民群眾感受到平安中國建設帶來的直觀好處。第三，要建立健全以人民群眾為主導的考評標準。平安中國建設戰略是“安全依靠人民”和“安全為了人民”等人民安全觀的充分融合，除此之外，還要重視“誰來評價”的問題。對于基層的平安中國建設成效，人民群眾最具有發言權，要依照人民群眾的平安需求、平安體驗、平安期待來建立基層平安中國建設考評標準，不斷提升人民群眾的安全感、滿足感、幸福感，提高人民群眾參與基層平安中國建設工作的積極性。

三、基本能力：探賾平安中國建設的突進路向

基本能力是基層組織做好基礎工作必須具備的本領和素養，以習近平總書記為核心的黨中央做出的相關論斷以及基礎工作所指明的發力方向可以為理解基本能力的內涵外延提供思想資源，能夠使基層組織的基本能力更具有適用性、實用性和實操性。黨的十九屆五中全會強調，要“構建網格化管理、精細化服務、信息化支撐、開放共享的基層管理服務平臺”;《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，《人民日報》，2020年11月4日第1版。2020年11月召開的平安中國建設工作會議指出，“堅持黨的絕對領導是平安中國建設的根本保證”、“科學化、社會化、法治化、智能化是平安中國建設的科學方法”、要注重“提高政治能力、改革攻堅能力、依法辦事、群眾工作、應急處突”等基本能力，中央政法委長安劍：《平安中國建設工作會議召開！努力建設更高水平的平安中國》，2020年11月12日，http：//www.chinapeace.gov.cn/chinapeace/c100007/2020-11/12/content_12413666.shtml。為科學界定“三基”建設的基本能力提供根本遵循。更高水平的基本政治能力、基本治理能力和基本群眾工作能力等三個基本能力是對相關論斷和基本工作方向的系統歸納?；菊文芰w現在組織領導能力、攻堅克難能力、輿論引導能力、依法辦事能力四個方面，基本治理能力包含網格能力、科技能力、開放能力、服務能力四個部分，基本群眾工作能力涉及全面聯系能力、重點維系能力、組織群眾參與能力三個維度。提升這些基本能力是基層組織做好平安中國建設基礎工作的力量支撐，有利于夯實平安中國建設的根基，實現基礎工作的信息化、規范化和精細化。

（一）更高水平的基本政治能力

更高水平的基本政治能力體現在組織領導能力、攻堅克難能力、輿論引導能力、依法辦事能力四個方面，這是基層開展平安中國建設工作的強大保障和有力支撐。第一，更高水平的基本組織領導能力。一是要鞏固基層黨組織在平安中國建設工作當中的核心地位，推動黨建網格和平安網格的深度融合，將基層黨組織的黨支部、黨小組全面覆蓋到平安網格當中，以基層黨組織的政治敏銳力、鑒別力、統籌力、實踐力為基層開展平安中國建設工作提供支撐。要借助黨組織之間的溝通機制、區域化的黨建協調優勢破解基層組織與基層組織之間、基層組織與非基層組織之間的協同合作困境。二是要強化基層組織在平安中國建設工作當中的自治地位，持續向基層放權賦能，厘清政府部門、非基層組織與基層組織之間的權責界限，制定權責清單，建立容錯機制和責任追究制度，釋放、激發基層組織的平安中國建設潛能和活力。要創新自治活動，將政府的行政資源向基層組織傾斜，推動實現治理力量、建設力量在基層整合，提高基層組織自我管理、自我服務的能力和水平。第二，更高水平的攻堅克難能力。更高水平的平安中國建設是一項系統性、綜合性工程，需要基層組織與基層組織、基層組織與非基層組織之間的深度合作才能夠有序推進、取得實效，其本質上是一種各方利益協調的過程，“在自然性情方面，我們應當認為自私是其中最重大的”休謨：《人性論》下冊，關文運譯，商務印書館1996年版，第527頁。。這需要基層組織有“啃硬骨頭”的決心和毅力，用改革和創新的思路最大可能地破解資源把持不愿讓渡、部門利益掣肘等自私心理引發的問題。

第三，更高水平的基本輿論引導能力?；鶎咏M織要充分利用人際傳播、群體傳播、組織傳播、大眾傳播等線上線下結合的傳播形式培育人民群眾的平安中國建設意識，這對于基層組織成員和非基層組織成員都具有潛移默化的引領作用。一是常態化、穿透式的平安宣傳有利于基層組織成員樹立基層組織與基層組織之間、基層組織與非基層組織之間的協同意識，在構建“平安創建共同體”、強化組織之間的信息、數據、資源交互方面作用明顯。二是分眾化、個性化的平安宣傳能夠將基層的平安中國建設成果及時、全面地傳達給人民群眾，提高基層群眾的共享感、幸福感和滿足感，避免因“數字鴻溝”和“信息缺位”導致的基層矛盾風險。第四，更高水平的依法辦事能力。法治是正確解決基層矛盾糾紛以及同市場主體、社會組織、人民群眾合法合規合理進行互動的根本依照。一是基層的平安中國建設工作涉及到多個領域、多個群體、多個層次，需要運用法治思維和法治方式區分自身行為和矛盾糾紛的是非對錯，避免出現混淆群眾合法訴求和潛在矛盾風險的問題。二是基層的平安中國建設需要借助于市場主體、社會組織和人民群眾的優勢，是一種平等的合作關系，需要運用法治思維區分協同當中的方向性和事務性問題，運用法治方法處理不正當、不公平的合作行為，既要維護基層組織自身的合法權益，也要保障市場主體、社會組織和人民群眾的知情權、參與權和監督權。

（二）更高水平的基本治理能力

更高水平的基本治理能力包括網格能力、科技能力、開放能力、服務能力四個部分，這是基層平安中國建設工作取得實效的重要抓手和實現途徑。第一，更高水平的網格能力。網格化管理是基層開展平安中國建設工作的重要依托，要從科學劃分、黨建引領、多元共治、隊伍建設等四個方面入手提高網格化管理能力。一是要立足于基層的社會治理情況和治安形勢，按照“全面覆蓋、重點防范、界定清晰”的原則推動實現網格化管理和服務的橫向到邊、縱向到底。二是要將黨支部、黨小組建在網格當中，實現基層黨建與平安建設的良性互動。三是要將社會治理資源和平安建設資源向網格傾斜，聚焦政治安全、社會安全、公共安全、網絡安全等四大重點領域，借助政府部門的職能優勢、市場主體的競爭優勢、社會組織的服務優勢以及人民群眾的主體優勢實現聯合治理。四是要從職業培訓、規范管理、保障激勵入手加強網格員隊伍建設，完善基層綜合服務管理平臺，以更好回應、協調和滿足基層群眾的多元利益訴求，加強與群眾之間的聯系。第二，更高水平的科技能力。大數據、人工智能等數字化技術的發展為基層的平安中國建設帶來契機，要利用好現代科技提高基層組織的科學決策、智能管理和精細服務水平。一是大數據、人工智能等數字化技術通過對數據之間相關關系的分析，可以及時、準確預測出潛在的社會風險，能夠彌補程序決策、經驗決策帶來的失誤。二是大數據、人工智能等數字化技術帶來的不僅是管理方式的革新，更是管理思維的改變，能夠創新基層組織的管理方式。三是大數據、人工智能等數字化技術使得基層組織成員更能直觀、全面地把握基層群眾的利益訴求，通過借助現代科技的方式向基層群眾提供個性化、精細化的服務。第三，更高水平的開放能力。建設更高水平的平安中國以共建共治共享為導向，這要求基層組織成員要樹立開放共享的平安創建觀念、構建開放共享的平安創建機制、搭建開放共享的平安創建平臺。一是要培育、形成、強化開放共享的平安創建觀念，積極接受黨和政府的指導、監督和建議，直面平安中國建設當中存在的短板和問題，平等看待市場主體、社會組織和基層群眾的協同參與，注重發揮市場主體、社會組織和基層群眾的各自優勢。二是要構建開放共享的平安創建機制，使基層組織與黨和政府、市場主體、社會組織以及基層群眾的協同關系呈現出常態化、規范化的趨勢，使市場主體、社會組織以及基層群眾的合法權益、權利、義務在制度中得以充分體現。三是搭建開放共享的平安創建平臺，通過微信、村（居）展板等多種途徑向人民群眾提供了解基層平安創建動態和創建成果的渠道和窗口，將群眾反映的意見、建議及時進行歸納、回應，使人民群眾實實在在感受到基層平安創建帶來的直接效果。第四，更高水平的服務能力。精細化服務是防范化解矛盾風險的有效措施，由于主客觀因素，只憑基層組織自身的力量難以做到兼顧各方，需要引入政府、市場主體和社會組織的力量實現基層服務的精細化、個性化。一是推動基層組織開展的“評理說事”“民情懇談”與政府部門主導的“三調聯動”等多元矛盾化解機制之間形成合力，做好相應的工作銜接、機制銜接，強化基層組織成員的首創精神，在探索實踐中發展新時代“楓橋經驗”。二是發揮市場主體、社會組織的專業優勢，制定相應的服務購買清單，充分借助市場主體的競爭優勢提高服務質量，做好矛盾風險排查，破解基層平安創建的難題。要加大對轄區內互助型、志愿型、公益型社會組織的扶持，利用社會組織的專業優勢開展常態化的志愿幫扶、貧困救濟、心理疏導、矛盾調解等方面的工作，避免出現個人極端風險。

（三）更高水平的基本群眾工作能力

更高水平的基本群眾工作能力涉及全面聯系能力、重點維系能力、組織群眾參與能力三個維度，這是完善和創新基層平安中國建設工作的不竭源泉和根本依靠。第一，更高水平的全面聯系能力。全面聯系群眾要秉持普遍化、分眾化、個性化的原則，采用群眾喜聞樂見的方式加強同人民群眾聯系的密度、程度。一是要采取普遍化的群眾聯系方式。隨著移動社交網絡時代的到來，微信成為人民群眾使用頻率最高的社交工具，基層組織成員借助微信能夠實現對群眾的一對多聯系。二是要采取分眾化的群眾聯系方式?，F代科技的發展導致“數字鴻溝”“信息溝”的加劇，根據中國互聯網絡信息中心發布的統計報告顯示，截至2020年6月，我國互聯網普及率為67%《中國互聯網絡信息中心發布第46次〈中國互聯網絡發展狀況統計報告〉》，《國家圖書館學刊》，2020年第6期。，越到基層，不具備互聯網使用能力的群眾就越多。為此，基層組織成員要采取傳統的人際溝通、群體溝通等現實途徑加強同這部分群眾的聯系。三是要采取個性化的群眾聯系方式。少部分群眾由于主客觀原因排斥、拒絕同基層組織成員的聯系，而往往個人極端風險也容易出現在這部分群眾當中，基層組織成員要采取因地制宜、靈活回旋的個性化方式加強同這部分群眾的聯系，實現對人民群眾的全面覆蓋。第二，更高水平的重點維系能力?；鶎咏M織成員的群眾聯系工作要有側重點、有針對性，要定期開展矛盾風險動態排查，對于思想偏執、行為偏激以及與他人發生矛盾的群眾要進行重點維系，采取加大聯系頻率、定期上門走訪、將聯系的范圍擴大至其親朋好友等方式及時進行干預，必要時可引入政府、市場主體和社會組織的力量進行協同化解，做好風險評估研判。第三，更高水平的組織群眾參與能力。人民群眾是平安中國建設的最廣泛參與者，要通過建立健全群眾參與機制、群眾激勵措施以及群眾考評標準保障群眾的參與積極性和主動性，實現群策群力、群防群治、齊心共建的平安創建格局。一是要建立健全群眾參與機制，使群眾的平安創建參與行為有規可依、有跡可循，強化群眾內心的合法化、合理化觀念，使人民群眾的聰明才智轉化為基層平安創建活動的強大效能。二是要建立健全群眾激勵措施，定期對人民群眾在基層平安創建活動當中的表現進行評比，并給予一定的精神激勵或物質激勵，以提高人民群眾的榮譽感、滿足感，同時也帶動其他群眾的參與積極性。三是要建立健全群眾考評標準，“平安不平安，群眾來評判”，群眾的滿意度、安全度是檢驗基層平安中國建設工作是否取得成效的根本標尺。要將群眾考評結果納入基層組織的考核指標體系，將其與基層組織的考評和獎懲掛鉤?；鶎咏M織要自覺接受人民群眾的監督，廣泛聽取人民群眾的意見和建議，把人民群眾的平安要求作為基層平安創建活動的發力方向，使人民群眾成為基層平安中國建設的最大受益者。

（責任編輯：徐東濤）