土地資源的宏觀管理和獲取途徑研究

郭鳳霞

摘? 要：構建我國土地資源管理的宏觀戰略，必須結合土地利用的現實狀況，把我國土地資源管理的戰略主體定位為經濟發展、社會進步、入地和諧、生態友好和持續發展。要在充分尊重我國土地資源基本條件的基礎上優化配置土地資源，改革不合理的土地利用方式，增強土地資源的可更新能力和使用效率，以促進經濟社會的科學、協調發展。保持一定數量的耕地，確保糧食安全;提高土地資源的生產能力，保障工業化和城市化所必需的各項用地，保護和改善生態環境;構建良好的土地利用結構和布局。

關鍵詞：土地資源;宏觀管理;獲取途徑

構建我國土地資源管理的宏觀戰略，必須結合土地利用的現實狀況，把我國土地資源管理的戰略主體定位為經濟發展、社會進步、入地和諧、生態友好和持續發展。要在充分尊重我國土地資源基本條件的基礎上優化配置土地資源，改革不合理的土地利用方式，增強土地資源的可更新能力和使用效率，以促進經濟社會的科學、協調發展。保持一定數量的耕地，確保糧食安全;提高土地資源的生產能力，保障工業化和城市化所必需的各項用地，保護和改善生態環境;構建良好的土地利用結構和布局。

一、我國土地資源管理戰略重點

（一）耕地保護戰略

耕地是糧食生產的載體，是糧食安全的根本保障。為避免耕地減少，糧食需求過多依賴國際市場，首先，要保證足夠的糧食生產能力和可耕地面積，即由保護糧食產量變為保護糧食生產能力，由保護耕地面積變為保護可耕地面積;其次，耕地的種植結構調整以不破壞耕作層為前提，更不能搞非農業建設，以保證足夠的糧食生產能力。第三，把土地整理逐步作為未來補充耕地的主要途徑。通過田、水、路、林、村的綜合整治，提高土地利用率，增加有效耕地面積，增加其他農用地和建設用地面積，緩解各業用地矛盾，促進各業的發展實施耕地總量動態平衡戰略，要堅持建設占用耕地的占補平衡制度，按建設項目考核實現占補平衡，確保通過土地開發整理復墾補充耕地數量不低于建設占用和災害損毀耕地面積。要根據保護耕地糧食生產能力的戰略要求，建立糧食安全和耕地數量預警系統，需要對國內和國外的糧食生產進行有效的監控，及時進行預測，并采取相應的對策。只有這樣，才能保證我國可以及時按國際糧食生產狀況調整耕地數量和糧食產量，實現糧食安全。

（二）土地節約集約利用戰略

切實保護耕地，大力促進節約集約用地，探索出一套建設占地少、利用效率高的符合我國國情的土地利用管理新模式。無論是對存量用地，還是新增建設用地，都要節約和集約使用。具體應當落實以下幾個方面的措施：

1.農民居住向城鎮集中。主要內容包括：一是合理調整行政區劃，適當擴大行政區域規模。這有利于集約利用土地，減少重復建設;有利于城鎮的合理布局和發展及區域產業結構的調整。二是逐步停止零星分散的農民建房用地審批。鼓勵農民到集鎮購房，到集鎮按規劃和規定的用地標準建房。三是農民轉為城鎮居民后，其土地承包經營權可有償轉讓。

2.工業向工業園區集中：新上的工業項目一律入駐新城和中心鎮的工業園區，并停止向鄉鎮工業點供地;與工業園區規劃的功能、目標相一致的項目，只要符合環境保護要求，要優先安排土地;引入土地使用權入股制度。工業園區由相鄰多個鄉鎮入股，合力開發、權屬共有，收益按投資比例分配;引入用地調劑使用制度。鼓勵非工業園區所在鄉鎮將原有企業的占地面積按一定比例調劑換入業園區內，擴大合股制的工業園區規模。

3.農田向適度規模經營集中。目前以家庭承包土地兼業經營的規模過小，使得低層次的兼業農民難以向高層次轉化。要實現農田的規模經營，首先要根據土地集體所有制不變和所有權與使用權分離的原則，建立集體土地農業經營權有償使用和承包地有償轉讓制度，推進農業的規?；彤a業化。其次通過實行土地流轉制度改革，使集體土地承包者之間，不同集體經濟組織之間經批準可置換不同區位、等級、類型的土地。要積極、穩妥地推行土地股份制，促進土地使用權的流轉，把農村剩余勞動力從土地上解放出來，使農田得以適度規模經營。

（三）土地生態建設戰略

1.積極開展國土綜合整治。一是要加強土地退化的防治，對過度開墾、圍墾的地區，有計劃、有步驟地退耕還林、還草、還湖，積極推進大江大河流域的治理及其他重點區域生態環境建設。二是積極開展土地整理和復墾，適度開發耕地后備資源。三是要搞好國土綜合整治規劃，統籌安排土地退化防治與生態環境建設、國土整治、地區經濟協調發展等各項工作。

2.積極開展各個地區土地生態保護和建設。長江中上游流域、松花江、黑龍江中下游流域的耕地以旱坡耕地為主，水土流失嚴重，不合理的土地開發利用，特別是森林的濫砍亂伐等人為破壞，造成土地退化和持水能力大幅度衰減，將人為增加洪水災害發生頻率，破壞生物棲息環境，加速生物物種的減少。黃河流域中游的黃土高原地區是生態環境最為嚴峻的地區，必須通過各種有效的措施恢復與治理生態環境。

二、我國土地資源管理的宏觀體系建設

我國土地資源管理的基本目標是充分利用經濟、生態、規劃和行政及法律手段優化土地資源配置;深化行政管理體制改革，充分發揮宏觀調控和市場機制的作用。

（一）加速土地資源管理體制建設，改革土地管理的經濟運行機制

1.土地市場制度改進與創新目前我國的土地市場分為二級：政府通過土地使用權出讓、租賃和作價入股方式向土地使用者供應土地形成土地一級市場;通過一級市場取得的土地使用權進行轉讓、租賃、作價入股等交易行為形成土地二級市場。要壟斷土地一級市場，放開搞活二級市場。

有兩種路徑選擇：是打破現有土地市場制度框架，以農入市為突破口，進而形成城鄉統一的土地市場體系進行創新。二是建立以市場配置為主的政府供地方式，明確除對行政辦公用地、城市基礎設施和公共公益事業用地可以行政劃撥方法供地外，對其余經營性用地一定要通過土地出讓、租賃等方式供應土地。

2.按照55號令和房地產法的規定，在繳納了土地出讓金之后，土地可以合法的進行轉讓和買賣，這種轉讓的行為在國家法律上是有前提條件規定的，在符合這個前提條件之后，就變成了一個土地二級市場的正常的經營行為。這種經營行為可以不用掛牌、拍賣和招標的方式來確定，因為它已經不是一個出讓的過程，而是一個轉讓的過程。實際上，是形成土地二級市場交易的一個過程。

在現有的市場中，很多原有的土地已經大量的保留在開發公司手里，或者說叫做有主了。所以，11號令實行之前，從全國來統計，大概有一半以上的可開發土地都在一些開發公司手里，已經被用各種不同的形式進行了分配。當它符合條件的時候，它可以用各種方式來進行轉讓。我個人認為，在土地歸企業所有的時候，實際上就變成了一種資產。因此，我把它列為資本市場的一種運作方式。

三、怎樣獲得土地資源：

（一）投資參股。在投資參股里面包括用資金入股也包括用土地入股。由于11號令以后，要求在限期之內，必須把原來協議出讓的土地出讓金補齊，很多開發公司的土地儲備又滿足不了這樣一個資金需求。因此，就尋找了一些有資金的公司和他合作，然后轉換成為了前期開發。

（二）土地收購。應該說這是一個合法的土地轉讓工作。在這里土地權益發生了改變，土地所有權會發生改變。因此，涉及到交易契稅的問題。投資是公司的組合行為，和第三個所說的開發公司的收購差不多。在股權的交易過程中是沒有稅的，因為它還維持土地權證的原有公司的名稱，無非就是主人變了，股東變了，合作方和操作方變了，經理人變了。但是，在土地收購中，一般會改變土地的權屬，當土地權屬改變的時候，會出現按國家規定所征納契約稅的問題，等于你是買賣土地，對另外一方面來說還有很大一部分營業稅，這兩個加起來相當于10%左右，有的地區是5.5%的營業稅，百分之三點幾或者是四點幾的契稅，無形中土地的收購會使土地的成本提高10%，在完全按合法的繳納土地出讓金之后，進行土地權屬的改變，對土地進行收購，通常會出現類似的情況。

（三）收購擁有大量土地的企業。這些企業可能不是開發企業。但是，他的用地可能事后會轉為開發用地，可以改變土地用地性質，這種情況在土地收購過程中也大量出現了，很多企業用這種方式去擁有土地。比如說對一些工廠，有些是人員很少而資源很多的工廠，土地資源多的工廠，可能就拿出一半土地進行開發，而另外一半土地維持了原有的情況，這時候他也是先變更土地所有，后進行開發，就不再實行土地的轉讓過程，因此，先通過擁有一個企業而擁有地產的情況在北京的工商改造過程當中也是大量出現的，這也是獲得土地的方式。等于開發公司先買工業或者商業的企業，然后我再轉為開發，就等于我自己用我自己的土地開發，就避免了協議出讓掛牌等其他相關的手續。

這種土地都不是屬于政府行政劃撥的或者政府批準以后獲得的，也不屬于公開市場中拍賣的，而應該說是用一種資本運作的方式。比如說資產換資產，如果是國有對國有的話，是在國資部門的批準下實現的，實現完了以后，土地部門就自然給你轉換土地了，等土地轉換完了以后，你再去進行開發，等于土地在自己名下你再進行開發，這是兩種不同的情況，也不違反現行的國家對土地的法律規定。

參考資料：

[1]鄧大才 農村家庭承包土地轉讓的價格研究 《改革》 2001/2 ：107—111

[2]土地資源保護與民事立法研究/郭潔著---北京：法律出版社，2002/4