女性社會組織參與基層治理的實踐經驗與完善路徑

孟秀蘭

摘要：基層治理是治理現代化的核心內容，是提高國家治理能力，重塑社會治理機制的關鍵環節。女性社會組織作為社會治理的重要主體，有效彌補了基層民眾治理“失語”現狀。浙江省金華市龍山鎮的“辣媽代辦團”是探究地方女性社會組織參與基層治理的經驗和模式，探索基層治理“內卷”的一個突破點。該組織參與基層治理表現出分類治理、主體聯動、多步并走、民政融合的作用機制，應對其進行賦權、賦能，使其在制度化及合法化等方面更加完善。

關鍵詞：女性社會組織;基層治理;制度化;合法化;民，政融合

中圖分類號：D63文獻標識碼：ADOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2021.04.006

The Practical Experience and Perfect Path of Female Social Organizations

Participating in Grassroots Governance

——Take the “Spicy Mom Agency” in Longshan Town， Jinhua City as an Example

MENG Xiu-lan

（Xingzhi College，Zhejiang Normal University， Lanxi 321100，China）

Abstract：Grassroots governance is the core content of governance modernization and the key link to improve national governance capacity and reshape social governance mechanisms. As an important subject of social governance， womens social organizations have effectively made up for the “Aphasia” of grassroots peoples governance. Based on the case of the “Spicy Mom Agency” in Longshan Town， Jinhua City， Zhejiang Province， this paper explores the experience and mode of local womens social organizations participating in grass-roots governance and explores the breakthrough point of “internal volume” of grass-roots governance. It is found that the organizations participation in grass-roots governance shows the mechanism of Classified Governance， subject linkage， multi-step and civil affairs integration. Finally， it puts forward some perfect paths， such as empowerment， institutionalization， and legalization of the organization.

Key words：womens social organizations; grassroots governance; institutionalization; legalization; civil and political integration

黨的十九屆五中全會給出了“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，構建基層社會治理新格局”[1]的重要指示。激活基層治理的神經末梢，賦予基層民眾更多的活動空間和自由度，實現自治，是實現多元協商、多元協同治理格局的必然選擇。經過多年探索，基層治理依然存在治理制度供給不足，制度渠道不通暢，制度執行不及時，基層民眾“失語”等制度缺口[2]，出現基層治理“內卷”現象。如何補平缺口，找到一條行政與基層互動通道，實現鄉村與政府的理性對話，創建共治共享的鄉村治理圖景，有待實業界和學術界的共同努力。

基于功能互補視角，女性社會組織作為獨立于政府和市場的一種組織，在參與基層治理中承擔著重要的社會功能，能夠有效完善政府功能低效、市場功能不足的問題，已然成為基層治理的重要力量。女性社會組織以其獨特的性別視角，特有的柔性力量助力國家治理[3]。且女性社會組織成員在照顧家庭、子女教育、贍養老人、鄉村建設中比男性擁有更加突出的地位，特別是對于男性外出較多的鄉村[4]。已然成為基層治理中的新生力量和關鍵主體。在我國基層治理情境中，女性社會組織的功能表現、作用機制尚存在較大空間等待挖掘。

近年來，浙江省女性社會組織在政策支持、扶持之下得到了迅速發展。全省有女性社會組織2萬個，約占全省社會組織的1/3，規模較大。在參與基層治理中扮演著獨特的角色，形成了特色的服務優勢，推動了基層治理的法制、德治、自治“三治融合”，聚力打造樞紐型服務組織。浙江省永康市龍山鎮“辣媽代辦團”作為“龍山經驗”基層治理的一種探索，體現了女性在參與矛盾糾紛治理中的重要角色，可作為典型樣本進行分析。

一、“辣媽代辦團”基層治理的地方實踐

（一）龍山“辣媽代辦團”：基層治理新探索

1. 龍山鎮簡介

龍山鎮位于永康市東北部，界于永康、東陽、磐安三地之間，是省級中心鎮，也是金華市特色小鎮創建對象。全鎮總面積5469平方公里，下轄27個行政村，現有常住人口37000多人，外來人口25000多人。S217省道東永一線貫穿整個鎮區，東永高速在境內設有出入口，地理位置優越。龍山鎮共擁有四張“金名片”：一是省政府重點培育中心鎮;二是全省首個浙商回歸創業創新園示范園區;三是永康歷史上唯一的狀元——南宋思想家陳亮的出生地，被喻為“狀元故里”;四是矛盾糾紛多元化解機制——“龍山經驗”起源地。2019年，“龍山經驗”被列入浙江省基層創新工作前50強，省、市領導高度關注并肯定，并多次組織調研，成為基層社會治理的“永康樣板”。2017年“辣媽代辦團”所在的龍山鎮橋下東村也被評為“無訟無案創建村”。自2017年起，永康市在新時代美麗鄉村創建過程中，推行生態洗衣房建設。這場“洗衣革命”深受村民喜愛，并不斷發酵，“辣媽代辦團”就是其一。

2. “辣媽代辦團”基本建設情況

“辣媽代辦團”成立于2019年，現有成員10人，均為橋下東村婦女組成，其中團長系村婦聯主席擔任，其余9名也均是本村婦女義務參加?！袄眿尨k團”的成立源于本村生態洗衣房的建設。兩年前，龍山鎮橋下東村建起了生態洗衣房，全玻璃結構，大型洗衣池，受到了附近村民的歡迎。一時間，婦女們在洗衣房一起浣洗、嘮家常的景象成了村里的一道風景線。甚有些婦女會在這里傾訴問題，尋求幫助。村干部了解之后，主動抓住機遇，擴大洗衣房的功能，成立“辣媽代辦團”，收集民情，把洗衣房內的閑暇聊天變為收集民情的渠道，并能對某些問題及時進行化解。同時，還成立了“辣媽調解工作站”，與網格工作室、群防群治辦公室、法律援助聯絡站等工作站共同辦公。

（二）“辣媽代辦團”參與基層治理的運行模式

基于“讓矛盾糾紛化解在基層，化解在萌芽狀態”的服務宗旨，“辣媽代辦團”在解決本村矛盾糾紛治理上成效顯著，鄰里不和、兄弟糾紛、婆媳問題、夫妻矛盾等問題得到有效解決。同時，也有效呈現了“龍山經驗”的“分層過濾”，構建矛盾糾紛防范化解長效機制的落地?！袄眿尨k團”參與矛盾糾紛治理可以概括為“分類治理、主體聯動、多步并走”的治理模式。

1. 模式介紹

（1）分類治理?！袄眿尨k團”將收集到的矛盾糾紛事件分為民事糾紛、經濟糾紛、行政糾紛、涉法涉訴糾紛等類型。其中，大部分屬于民事糾紛，針對民事糾紛又分為一級、二級、三級，級別越高代表越難以調節。不同等級的糾紛，采取不同的策略或調節人員介入調解。一級糾紛基本洗衣房當場就可以解決，解決不了的進入二級糾紛，再解決不了進入三級糾紛，采取主體聯動，多步并走的方式進行解決。針對經濟糾紛、行政糾紛、涉法涉訴糾紛等基本超出他們的能力范疇，則會給出申訴、解決渠道和解決部門的建議。

（2）主體聯動?！袄眿尨k團”對于收集到的問題，首先自己團隊出面解決，團隊解決不了則會邀請村支書、村書記、村婦聯等基層村干部共同參與調解?；鶎哟甯刹空{解不了的問題則會聯合五級調解團隊紅星網格調解團、紅色領軍調解團、區域難題共商團、紅色車間調解團和矛盾糾紛多元化解機關聯盟等調解團隊一起進行調解，甚至法庭介入進行糾紛調解業務指導。爭取矛盾不激化，糾紛不出村。

（3）多步組合拳。大部分矛盾糾紛的處理，第一步：首先考慮當場是否可以解決，當場能夠解決的就及時的化解，比如口舌之爭、婆媳不和、對某人有意見、不滿意等基本問題。當場解決不了的問題則進入第二步。第二步：“辣媽代辦團”成員開會討論如何解決，制定解決對策，并團隊分工進行調解。首先，邀請相關矛盾糾紛主體到“辣媽調解工作站”進行調解。再由“辣媽代辦團”牽頭、參與，矛盾雙方坐下來面對面的交流，訴說內心矛盾之所在及苛求，辣媽團隊進行及時的調解。第三步：組織成員家訪。對于有些不太適合當眾調解的問題，比如夫妻矛盾、婆媳問題等，或者不能短時間化解的矛盾，通過家訪的形式獲取更加全面、準確的信息，制定更優的調解策略進行調解。第四步：組織特色活動，比如親子活動、家庭活動、婦女活動等?；顒友埲鍏⒓?，特別是有過矛盾的村民，通過活動的形式增進彼此的關系，構建和諧生活環境。

2. 政府助力升級

基于“小事不出村，大事不出鎮”的矛盾糾紛處理原則，政府高度重視婦女組織在基層治理中的優勢，采取態度和政策雙支持?！吧鷳B洗衣房”歷時4個月的改造升級，由第一代的玻璃房改造成干凈整潔的磚瓦房，同時還增添了母嬰室和無障礙衛生間。共設置6個洗衣池，12個搓衣板，還有洗菜池和洗拖把池，實現了功能分區，做到洗滌廢水統一處理。在另一邊還擺放了5臺投幣洗衣機，價格實惠又方便村民。服務功能的健全，吸引了更多的鄉村基層婦女同志相聚于此，鄰里驛站發揮了獨特的磁力效應。村里婦女同志除了洗衣之外，還可以借助百姓聊天室和小型調解室進行交流。改造升級之后，橋下東村還聘請了專職管理員，除了做好日常保潔外，還要及時巡查監督，保證生態洗衣房的正常運行，實現了制度嵌入。據不完全統計，自2018年生態洗衣房投入使用以來，“辣媽代辦團”共解決40余起民情事件，破解隱藏民情百余項。增強了村干部、村民的基層互動頻率，初步實現了“互動性”“回應性”和“參與性”的多項融合，逐步貫徹“還權于民”的基層治理理念。

3. “辣媽代辦團”展現基層治理新模式

隨著越來越多的自然村轉變成行政村，村民的訴求逐漸增多，呈現多元、離散、面廣等特征[5]。在中國的治理場域下，民眾更渴望表達、發聲。永康龍山“鄰里驛站”就給村民提供了自由發表意見的契機?！袄眿尨k團”的10名成員輪流在“鄰里驛站”的調解工作室值班，及時發現民情民訪苗頭，簡單的事情現場化解，復雜的事件及時上報，確保小事不出村、大事不出鎮。借助村民優勢，搭建情感紐帶，利用本村婦女同志化解矛盾糾紛，實現了“民-官”互動局面，解決了政府信息閉塞，不對稱的問題。通過治理重心的下移，破解了基層政府與村民的“最后一公里”。這種婦女組織參與基層治理模式既可以實現婦女自治，降低矛盾糾紛發生的概率，又可以通過言傳身教提高基層治理效能。

二、“辣媽代辦團”參與基層治理機制：民政融合

基于公共管理視角，當前社區治理出現了“改而不變”“忙而無用”“假象繁榮”“空殼懸浮”等內卷現象[6]。社區治理“內卷化”是行政有效，治理無效的最終結果。由于政府跟社區居民的身份距離，出現溝通內卷和嚴重的痕跡主義，造成惡性循環。龍山鎮調動女性居民投入基層社區建設，以一名普通居民的身份加入基層治理主體，并以居民代表對話政府，縮小了雙方距離感?！袄眿尨k團”參與基層治理主要實現了以下方面的突破。

（一）多元主體間協同治理

黨的十八屆三中全會首次提出社會治理的概念，標識著社會治理模式由傳統的“政府包辦”“一元結構”“一個中心”向“多元治理、人人有責”的方向轉變[7]。作為治理系統基礎的基層治理，在系統內部、系統元素、系統結構中都舉足輕重。實現治理有序、治理高效，1+1>2的非線性治理效果的提升，需要各要素、各節點相互配合、相互作用，實現協同治理。在“龍山經驗”的推行下，永康市政府、龍山鎮政府、龍山法庭、村支書、網格員、婦女組織等六方主體相互協作，重塑了鄉村治理結構，打造了共建共享共治新格局。政府賦權賦能，法院提供法律智庫，村支書、網格員搭建溝通渠道，婦女組織發現矛盾糾紛源頭。實現了正式組織和非正式組織在基層治理上的融合，提高了溝通有效性，突破政權到居民中間環節的“內卷”。

（二）現代化與本土化思維融合

黨的十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力現代化。2019年10月31日中國共產黨第十九屆中央委員會第四次全體會議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》。該《決定》指出推進基層社會治理現代化，應加速推進基層社會治理城鄉一體化。完善群眾參與基層社會治理的制度化渠道。健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系，發揮群團組織、社會組織作用?！袄眿尨k團”內嵌于治理網格，作為治理網絡結構節點，利用本土家文化、鄉土文化、鄉情文化、鄰里文化作為矛盾調解殺手锏，證明了文化的治理顯性功能。除此，文化作為一項鄉村軟實力，鄰里之間在軟實力的作用下更加凝聚，更加理解，具有一定的潛功能?！袄眿尨k團”的網格治理，文化調解實現了現代化和本土化的思維融合。

三、“辣媽代辦團”參與基層理的多維困境

雖然“辣媽代辦團”在參與“龍山經驗”矛盾糾紛治理中發揮了一定的積極作用，村里矛盾糾紛全部通過非訴渠道得以解決，但是，該組織在發展中依然存在一些明顯的問題。

（一）組織身份“合法性”缺失

組織身份回答的是“我是誰”的問題（Albert &Whetten，1985）[8]。組織身份能夠讓組織成員把握組織核心價值觀、核心業務、組織職能等，指導組織成員行為（Pratt，2004）[9]。組織身份的“合法性”能夠為組織發展提供制度保障，獲取資源優勢（Suchman，1995）[10]。本課題組調研發現，“辣媽代辦團”并非正式組織名稱，只是一個名字而已，組織沒有在行政部門注冊登記過。村婦聯主席因為其婦聯身份擔任團長，其余9名成員均本村熱心婦女組成，并沒有在組織中承擔特定的職位，成員的組織身份感較低。

（二）顯性管理機制缺乏

“辣媽代辦團”工作的有效性得益于隱性機制。由于代辦團成員均是熱心于本村事務的婦女，對于一些值班、調解需要、開會需要，憑借著激情、熱情投入的人來說，哪怕沒有顯性制度的約束，也會積極主動的參與。她們按時值班，認真收集問題，積極參加團隊討論、家訪等工作。但是，組織發展離不開制度保障。調研發現，“辣媽代辦團”在實際的工作過程中并未制定任何的管理制度，比如值班制度、調解制度、調解流程、工作安排等，全是憑借婦女的一腔熱情在工作，靠隱性要素規范大家的行為。由于缺乏制度約束力，不免會存在發展問題。

（三）組織梯隊建設不合理

組織梯隊建設主要強調人才結構合理，人才的持續培養，防止人員的斷層。但是，“辣媽代辦團”的平均年齡已超50歲，最年輕的也將近50歲，年輕力量缺乏，工作的繼承性無法保證。組織成員均未受過高等教育，甚至有的高中文化水平都沒有達到。又加上年齡的限制，學習能力下降，服務能力更新不及時，工作效率受到影響。

（四）人員服務技能不足

公共管理理論強調，服務能力是提高服務效率的關鍵要素。無論任何組織服務技能均是其不可忽視的元素。調研發現“辣媽代辦團”的平均年齡已超50歲，且不具備高中及以上文化水平。在互聯網技術十分發達的時代，代辦團成員不具備基本的數字化辦公能力，不會操作計算機，無法將收集的信息及時登記到電腦端。同時，代辦團成員不具備任何的法律專業背景，對于糾紛調解中涉及的法律常識、維權手段等法律能力缺乏，導致調解信服力下降，專業性缺失。正是由于年齡結構、學歷結構、知識結構的不足，代辦團的調解工作總處于被動，獨立性不強，缺乏工作規劃。

（五）政策、資金支持不到位

“辣媽代辦團”屬于“非行政化”社會組織，其參與基層矛盾糾紛治理除了基本的公共設施成本支出之外，沒有任何的人員工資、人員補貼支出。代辦團成員基于對本村的熱愛，發揮力量的驅動下加入組織，積極開展工作。訪談中，一名成員介紹，有時候為了調解工作不回家燒飯，將家庭事務拋在一邊也要把矛盾糾紛處理好。甚至忙起來整天顧不上回家。當被問到“如果給你們補貼是不是會更加投身到這個工作”，有受訪者回答“那肯定要更加努力了”?？梢?，政策、資金支持的激勵效應比較明顯。缺乏資金支持，很難吸引到人才和更多的婦女同志加入，阻礙了組織功能的發揮。

四、基層組織參與社會治理的完善路徑

“辣媽代辦團”作為“龍山經驗”基層治理的發展成果之一，在基層治理過程中發揮重要作用，應完善其工作職能，擴大輻射效應。

（一）組織制度化：群眾參與基層治理的制度構建

群眾參與基層治理存在制度體系不細致、法制化程度不高、組織協作性不足等多種問題，導致群眾參與基層治理成本較高（蒲新微，衡元元，2021）[11]。不充分的外部條件也呈現出很多不理性的制度外行為，對抗性、不合作性嚴重制約了基層治理效率[11]。制度化是一個行動得以產生及重復，逐漸在自我與他人中喚起穩定的，共同意義的過程（Berger& Luchmann，1996），更加強調的是制度的影響及其維持機制（斯科特，姚偉和王黎芳，2010）[12-13]。制度化體現的是從規則到行為等一系列社會中的范疇，現象規范化、持續化、穩定化的過程（王楊，2018）[14]，是實現政治穩定、秩序良好的有效途徑[10]。龍山鎮“辣媽代辦團”參與基層治理倍數效應的發揮必須實現制度化。做到管理制度化、組織制度化，有制度才能保證參與的組織性，工作的有序性。通過提供規范的訴求渠道，有效的訴求機制，才能避免非理性行為的發生，滿足群眾多元化的需求，實現基層治理的穩定和長遠發展?；诖?，筆者認為可以思考將“辣媽代辦團”建設納入鄉鎮發展基本規劃中，打造共建共享的基層治理戰略。將該組織納入龍山鎮“十四五發展規劃”，確定組織“合法性”社會地位。密切對接“龍山經驗”基層治理戰略部署，完善組織結構。落實辦公場所及基本配套設施，保證正規化辦公，實現組織管理的制度化。

（二）組織合法化：群眾參與基層治理的權利保障

“合法化”作為一種無形的資產，是組織被認可、被接受的基礎。從社會學角度看，合法性主要指平行的認可和“上對下”或“下對上”的承認?；鶎咏M織合法化使得組織更具有治理價值，更值得信賴和支持。社會組織合法化可以分為社會合法化、行政合法化和政治合法化三種類型（于海利，樊紅敏，2021）[15]。這三種類型同樣可看做合法化的三個維度。擁有合法化的基層組織，是其生存、發展的基礎，是發揮治理效能的根本保證，同時也是基層社會組織存在的必然要求?；趯Α袄眿尨k團”的調研，該組織已經獲得社會合法化，即通過一年多的工作，獲得了群眾的認可和信任。行政合法化基本滿足，該組織在基層治理中得到村委、龍山鎮政府、龍山法庭的大力支持，并表示該組織在基層治理中發揮出至關重要的作用，但是物質支持幾乎沒有。但是，該組織政治合法化缺失，并未獲得地方黨組織賦予的政治身份、符號等相關角色?；诖?，是否可以探索“辣媽代辦團”政治合法性途徑，比如該組織核心、關鍵人物的政治身份，其他組織成員的用工身份，是否可以進行黨組織委派、掛職鍛煉等方式賦予組織政治合法性，值得龍山鎮相關部門和領導思考。同時也是社會各界可以持續關心的問題。

（三）賦權、賦能：群眾參與基層治理的動力激勵

基層社會治理過程實際上是政府、基層組織與社會公眾等多元主體互動、合作、博弈的過程（徐頑強，2021）[16]。傳統的政府“單核”和政府—社會組織“雙核”制治理模式由于政府信息不對稱，治理渠道受阻等多種原因出現了治理乏力的現象。而“熟人圈子”構成的自發組織，由于親情、鄉情因素作為紐帶表現出了高效的治理效能。為使其發揮更優治理效能，必須對該組織進行賦權、賦能。一是承認該組織的社會合法性，賦予其參與基層治理的管理權，完善配套制度，以保證民眾參與治理的實質性。建立顯性+隱性約束機制，引入監督機制，鼓勵村民相互監督，并拓寬制度化舉報途徑。探索權責匹配制度，對組織成員的治理行為后果進行責權明晰，增強組織成員責任心。二是培養組織成員工作能力，增強成員治理信心。明確用人機制，吸引或鼓勵更多的村民、大專、大學的優質女青年加入團隊。開拓培養平臺，鼓勵掛職鍛煉、進修學習、定期培訓。豐富用人方式，嘗試臨時借調，政府委培。最后，更重要的還是要悉心培養，保證人才繼任能力和留任度。創造機會，搭建平臺，讓年輕人擁有成長、進修的可能，強化工作能力。

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[責任編輯、校對：黨婷]