基于PPP模式的數字政府建設路徑

張碧波

摘要：建設數字政府是建設數字中國的基礎及重要組成部分。數字政府以數字技術為支撐，引發政府治理、體制機制及公共價值等方面的變革。數字政府建設包括公共數據資源體系建設、政務信息系統建設和政務服務能力建設。PPP模式能在合理開發利用數字資源、減輕政府債務負擔、分散建設運營風險及提升建設運營水平等方面發揮其在數字政府建設中的作用。同時，在具體運作方式、社會資本回報機制、項目監管及項目安全風險應對等方面存在挑戰。案例研究表明，PPP模式能在技術相對成熟的數字政府建設領域得到應用，但需要更加精細化的運作方式、探索更多的市場化收入以及尋求全過程監管與項目獨立之間的平衡。

關鍵詞：PPP;數字政府;案例研究;全過程監管

中圖分類號：D63文獻標識碼：ADOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2021.04.002

Digital Government Construction Path Based on PPP Model

——Take the Construction of Geospatial Data Service

Platform in A City as an Example

ZHANG Bi-bo

（Department of Economics， Party School of Guizhou Provincial Committee of CPC，

Guiyang 550028，China）

Abstract：Building a digital government is the foundation and important component of building a digital China. Supported by digital technology， digital government brings about changes in government governance， institutional mechanism and public value. The construction of digital government includes the construction of public data resource system， government affairs information system and government affairs service capacity. PPP model can play its role in digital government construction in reasonable development and utilization of digital resources， reducing the burden of government debt， diversifying the construction and operation risks， and improving the level of construction and operation. Meanwhile， there are challenges in specific operation mode， social capital return mechanism， project supervision and project safety risk response. The case study shows that the PPP model can be applied in the field of digital government construction with relatively mature technology， but it needs a more refined operation mode， more market-based income and a balance between whole-process supervision and project independence.

Key words：PPP; digital government; a case study; whole-process supervision

人類社會已進入數字時代。發達國家紛紛運用數字技術賦能經濟社會方方面面，以期在新一輪產業革命中占領制高點?！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》（以下簡稱“十四五規劃綱要”）中明確提出我國要加快數字化發展，建設數字中國。建設數字中國包括建設數字經濟、數字社會以及數字政府三大任務。從公共基礎設施及服務與經濟社會發展的關系來看，數字政府的建設是數字社會與數字經濟發展的基礎和前提，比如智慧城市建設的根基在于公共數據的完善及數字質量提升，數字經濟高質量治理更是離不開數字政府的職能。因此，數字政府的建設對于數字中國至關重要，其既是適應全球信息科技革命的必然要求，又是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。2014年以后，PPP模式成為我國公共品及服務領域重要的供給方式，有效提升了我國公共品供給質量和效率，是創新我國公共治理的載體，是我國探索有效市場與有為政府相結合的有效途徑。PPP模式對建設數字政府具有重要的理論意義與實踐價值。

一、數字政府的內涵與特征

（一）數字政府的內涵

簡單來說，數字政府即數字技術賦能的政府，政府運用數字技術更好地履行自身職能，提升決策科學性與服務效率。因此，數字政府建設指的是政府引進和應用信息技術的一系列政策實踐，以及所做出的配套性組織（業務、職能）和制度變革[1]。作為上層建筑，數字政府不僅要適應新一輪工業革命所帶來的廣泛影響，更要建設好自身以服務于數字時代的發展。數字政府的建設與形成離不開數字技術的發展及其運用。與此同時，政府在組織結構及工作流程、公共服務供給方式、治理理念及文化、體制機制變革等方面實現再造與演進。我們熟知數字政府建設過程中已用或未用的數字技術包括地球信息系統、虛擬仿真、大數據、人工智能、區塊鏈、5G、物聯網、智能機器人、云計算、量子計算等，這個過程是數字技術迭代更新及其不斷被用于政府建設的過程，可以分為五個階段[2]。

第一個階段是電子政府階段，主要依賴現代計算機網絡技術實現數據信息的存儲與傳輸，從而節約成本。政府機構及服務主要以物理辦公點及服務機構為主，數字技術的應用主要為政府工作人員帶來便利。第二個階段是開放政府階段，主要是數據的開發、管理與開放，從而建立更加主動、透明的政府。數字技術的應用在于服務政府部門的領導與決策以及方便公民與社會的數據資源獲取。第三個階段是數據中心政府階段，主要是數據的深層挖掘與分析，力圖實現數據智能的效果。政府組織的領導決策質量在于數據的創新性運用，主動服務公眾的目標也激發數據開發，以獲得更多的公共價值。第四個階段是數字化政府階段，是以數據為中心階段的深化，表現為公共數據標準的完善成熟，數據的采集、傳輸、交換、分析、輸出等暢通無障礙。這需要公共組織的變革協同，對數據價值及文化的認同，基于數字思維與能力構建創新型政府。創新政府領導與決策，并為社會公眾提供創新型服務。第五個階段是智能政府階段，人工智能與機器學習成為政府部門的普遍應用與支撐，數字系統的自我完善與更新以適應公共部門及社會的需求，數字系統具有互動性、應急性、創新性、前瞻性及動態性等。智能政府將為社會公眾提供個性化的數字服務。

（二）數字政府建設的內容

從十四五規劃綱要中可以看出，數字政府建設包括三部分，即公共數據資源體系建設、政務信息系統建設和政務服務能力建設。其中，公共數據資源體系建設是基礎和前提，政務信息系統建設是工具和手段，政務服務能力建設是落腳點。三部分相互依存，相互促進，形成整體。公共數據資源體系建設包括基礎公共數據（涉及國家人口、法人、空間地理等方面）的完善與質量提升、數據的流通與融合、數據的安全有序開放以及第三方對數據的深度挖掘利用。政務信息系統建設包括健全政務信息系統清單，在政府執政、經濟治理、生態環境、公共安全等領域建設政務信息系統，保持政務信息系統的迭代更新與先進性，運用云計算等前沿技術提升政務信息系統的能力，根據政府管理及經濟社會發展所出現的新領域新情況快速部署政務信息系統，增強政務信息系統的彈性擴展能力。政務服務能力建設包括運用數字技術覆蓋公共衛生、社會安全及自然災害等公共服務全領域，提高政府決策科學性，在業務流程及服務模式等方面更加便民等。

（三）數字政府的特征

第一，數字政府的治理特征。數字政府在治理理念、治理機制、治理效能及治理目標等方面都具有鮮明的特征。數字政府的治理理念包括主動治理、精確治理及協同治理等等。由于數字技術的迅猛發展，大數據等賦予政府決策機構前瞻與預測的能力，能基于經濟社會未來需求變化或應急情景做主動部署，達到“預則立”的效果。此外，隨著數字政府的透明度提升，一些公共服務方面的瑕疵也能激勵政府主動作為，防風險于萌芽狀態，若是采取被動甚至敷衍的態度，風險累積的后果將無法預料。依托大數據的決策治理能達到精準治理的效果。我國在疫情防控過程中，充分依托數字技術，治理對象精確到個人及其歷史，有效防止了疫情擴散，取得了疫情防控與經濟社會良好發展的雙贏。數字政府的協同治理在于囊括盡可能多的利益主體，包括政府各職能部門、不同層級政府、跨地域政府、市場主體、第三方及社會公眾等，協調各種資源，發揮多元主體的協同集成優勢。數字政府的治理機制特征取決于數字技術基礎上的治理體系及其運轉，治理理念通過治理機制得以落實，數字信息的交易特性在政府治理機制形成中發揮著重要作用?？焖倬珳实姆答仚C制以及基于大數據云計算等決策體系賦予數字政府更高的治理效能。數字政府通過更好滿足公眾需求來提升公眾對政府的信任和滿意度，公共需求的獲得變得不再飄忽不定，以公共價值為導向的治理目標因數字技術的賦能而具有可行性。

第二，數字政府的技術特征。數字政府的建設離不開數字技術的發展與運用，數字政府越智能化，其所需的數字技術就越復雜，而政府數字化的過程是一個持續深化的過程?，F階段，云技術被廣泛應用于數字政府建設，隨著跨組織、跨部門、跨層級、跨地域的數字化進程深化，數據價值的挖掘與利用日漸深入，所需的云技術愈發復雜，依次為硬軟件技術設施服務、可定制化開發的中間件平臺及數據整合處理挖掘服務，最終實現“數據跑”代替“群眾跑”[3]。

第三，數字政府的體制機制特征。數字平臺的運轉機制打破了之前科層組織的運轉機制，科層組織逐級傳達反饋的信息交換機制被數字直達機制取代，原有科層組織被虛擬化，依照數字資源的協同集聚需求而出現不同的排列組合虛擬組織，因而數字政府組織變得扁平化、去中心化、協同化、虛擬化及彈性化等。這不僅減少了政府治理過程中的交易費用，而且提高了組織運轉的效率與精度。與數字政府運轉機制相適應，數字政府體制必須處于不斷革新的狀態，需要突破原有政府體制的藩籬，比如打破“信息孤島”以促進信息互聯互通、構建異質性主體多樣化的合作關系、建立更具包容性的利益相關者網絡、確立可信度更高的問責制度等等，使數字政府體制日趨完善成熟。隨著數據資源整合的廣度和深度日益加劇，涉及的部門和層級及利益糾纏變得繁復，政府更要深化一系列體制改革。

第四，數字政府的價值特征。公共價值或者說以公眾為中心的目標追求是數字政府的價值特征。新的數字通信技術使得公眾更有效地與政府連接，雙方在民意收集、公共政策及政府管理等議題上形成互動。公共價值的提升通過兩種形式獲得：一方面通過對公民偏好的匯集，政府部門能更好捕捉公眾意愿，使公共品及服務的供給決策變得科學;另一方面公共部門獲得獨立個體的需求特征，并提供有針對性的解決方案，提升個體滿意度。針對個體的有效信息越多，個體的需求特征越是清晰，就越能擴展數字服務的價值空間。數字服務能力的提升能顯著增強公眾獲得感，例如浙江省 “最多跑一次”的改革成為地方政府數字政府建設中樣板性的創新。以公共價值為導向的數字政府建設具有堅實的物質基礎。

二、PPP模式建設數字政府的必要性與挑戰

（一）PPP模式建設數字政府的必要性

一是有利于合理開發利用數字資源。數字資源的開發利用程度決定了數字政府的建設程度。數字政府建設中引入PPP模式就是發揮市場機制對數字資源配置的決定性作用，為數字資源的開發利用注入市場理性與邏輯，解決政府供給與公眾需求之間不匹配的問題。無論是項目前期的可行性論證，還是項目建設運營中的具體操作，市場主體的專業性能有效抑制地方建設數字政府的沖動，避免項目運作的盲目性，從而提升項目效益。

二是可以減少政府的財政支出和債務負擔。作為投融資模式的創新，PPP模式拓寬了公共品供給中的融資渠道，使公共品供給資金來源多元化，同時有利于撬動社會資本，激發社會資本活力，拓展社會資本投資空間，優化社會投融資結構。數字政府建設中的PPP模式前提就是要實現政府投資的物有所值，因此可以減少政府的財政支出和債務負擔，對于純政府付費項目依然成立。同時，經過財政承受能力論證的PPP項目可以準確量化其給財政支出帶來的壓力，基于產品與服務的績效考核也提升了財政支出的效益。

三是可以分散數字政府建設中的風險。PPP項目一般投資大、周期長（不低于十年）、風險大，異質性主體合作共同提供公共品可以有效地分散項目操作中的風險。根據不同性質主體對特定風險防控能力的不同，風險分配給最有能力應對的一方承擔。一般來說，社會資本方承擔項目的設計、融資、建設和運營等風險，政府方承擔政策、法律等方面的風險，而不可抗力等風險由各方共同承擔。由于PPP合同的不完備性，合同中一般設置風險分擔調整機制以保證風險分配的動態最優狀態。數字政府建設中各種風險的合理處置有利于PPP項目的順利推進。

四是可以提升數字政府建設中的效率和水平。PPP模式合作共贏預期下，各主體充分發揮自身功能，各取所需，可以實現激勵相容。政府部門可以轉變傳統角色，做公共品供給的協調者、監督者和合作者，從具體微觀事務中解放出來，結果是以更少的資源實現公共品供給的職責。私人部門為了獲得持續穩定的收入，必定發揮自身能動性與創造性，積極采用先進的管理和技術，提升公共服務水平，同時獲得更大的市場份額，增強行業市場上的競爭力。在數字政府建設行業，數字產品與服務技術創新快、更新周期短，私人部門受到同業競爭的壓力大，項目公司（社會資本）必定努力提升數字政府運營的效率和水平。理想狀態下，PPP模式具有提供公共服務的集成優勢，包括不同專業主體的集成、項目建設與運營的集成甚至項目全生命周期內的集成等，可以有效避免政府壟斷的低效率。

（二）PPP模式建設數字政府的挑戰

一是政企合作的具體運作方式問題。PPP模式是政府和社會資本合作供給公共品或服務的一系列具體模式的統稱，是介于政府壟斷供給和完全市場化私人供給之間的狀態。根據公共品控制權在政企雙方配置的不同，PPP模式可具象化為多種模式，典型模式包括BTO（Build-Transfer-Operate）模式、BOT（Build-Operate-Transfer）模式和BOO（Build-Own-Operate）模式。其特點是社會資本對公共品供給的控制權越來越多，BOO模式就是一種接近于市場化私人化的模式。無論何種模式，社會資本都負有對公共品經營的責任，是在公共品產品形態完成之后的經營，是產品可用條件下的經營，可用性付費也就是在公共項目建設完成之后能為公眾提供服務的回報。這就是說，傳統公共項目的建設和運營之間具有清晰的界線而且運營是以建設為前提，公共項目的建設也是一次性行為，后期雖有維護也是在項目使用價值完整前提下的完善。而數字政府項目特別是政務信息系統項目打破了建設與運營的界線，信息系統的建設不是一勞永逸的行為，后期需要不斷更新迭代，否則將影響公共服務的供給，而且信息系統迭代的周期和標準具有不確定性。數字產品的這一特性使得數字政府項目的產出要求和標準具有模糊性，難以界定，這也給基于產品產出要求的績效考核帶來困難，特別是政企合作時間長，增加了PPP項目運作的風險。有些項目為了明確數字資源所有權歸屬問題而采用BTO模式，同樣無法繞開上述困境。

二是社會資本的回報機制問題?，F階段，公共項目采用PPP模式對現金流的要求越來越多，即要求PPP項目回報機制中必須由使用者付費，因為按照財金[2019]10號文件的相關要求，一個地方用于PPP項目的財政支出占比超過本級一般公共預算支出的5%后，該地區不得新上政府付費項目。根據全國PPP綜合信息平臺管理庫PPP項目信息，截至2021年9月末，超過447%的行政區財承占比超過5%，意味著這些地區不得新上政府付費項目。而數字政府項目多為政府付費項目，就是說數字政府所提供的服務都是免費的，不具備向使用者收費的前提和條件。這對社會資本的經營能力提出較大挑戰，即如何依法依規地開發有償的產品或服務。與社會資本回報密切相關的是社會資本運作項目的成本問題。一般來說，社會資本具有項目成本上的信息優勢，加之數字產品成本的特殊性，政府方在社會資本回報問題上更難以把握。相對于普通產品，數字產品具有復制性強、邊際成本趨近于零的特性，因而有些地方出現數字政府項目報價極低的現象。

三是數字政府PPP項目的監管挑戰。PPP項目監管包括政府規制和政府對PPP項目的監管兩個方面[4]。無論PPP合同如何定性，政府在合作過程中具有特權，私營部門處于劣勢地位，因此需要在合同救濟規則和信用約束機制等方面對政府特權進行規制。政府需要對PPP項目進行監管，因為提供公共品或服務的終極責任還是政府的。一方面，大致來說，數字政府PPP項目屬于創新型PPP項目[5]，相對于技術成熟的PPP項目而言，項目技術創新具有不確定性，項目的技術復雜度較高，因而具有較高的技術創新風險。成熟型PPP項目下，社會資本能比較準確地判斷項目建設的難度和市場前景，因而相對地方政府具有項目信息的比較優勢，一定程度上可以獲得項目的壟斷利潤，以抵消地方政府政策的不確定性。創新型PPP項目下，政企雙方都無法準確判斷項目的建設難度和市場前景，社會資本不再具有項目的信息優勢，面臨較大的項目建設運營風險，如果地方政府依然具有將項目利潤轉化為公共福利的傾向，將增加社會資本的風險承擔，不利于項目公司（社會資本）的創新激勵與項目落地。這就是說，數字政府PPP項目下，地方政府將面臨更加嚴格的信用約束機制及政府規制等，以給社會資本確定的政策環境與合作預期。另一方面，政府對PPP項目的監管包括準入監管與績效監管。準入監管考察的內容是確保PPP模式比傳統模式效率更高，即實現物有所值。由于數字政府項目領域數據缺乏且真實性欠缺，公共部門比較值參考價值不大，有些數字政府PPP項目可能會限制特定私營合作主體，這就導致競爭性投標法作用大打折扣。這些對準入監管構成了挑戰。對于績效監管，傳統的以項目產出結果和質量為標準的考核辦法對數字政府項目可能并不適用，這就需要政府部門對PPP項目建設及運營全過程進行監管，這顯然會影響項目公司的獨立地位與獨立經營，也可能會與創新型PPP項目政府特權應受到更嚴格規制相左?？偟膩砜?，創新型數字政府PPP項目需要更嚴格地規制政府特權，但是政府部門需要對項目公司建設運營全過程進行監管，尋求數字政府PPP項目的有效監管是對合作各方的挑戰。

四是項目的安全風險問題。安全風險是數字類項目必須特別對待的風險，在PPP項目中屬于項目層面的風險，應該由項目公司（社會資本）承擔，但這并不意味著政府方和社會公眾可以高枕無憂。一般來說，數字政府PPP項目中的安全風險包括數據安全風險、技術安全風險、信息空間安全風險甚至整個信息系統的安全風險，但現階段很多數字發展規范或標準都未成型。2021年6月10日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過了《中華人民共和國數據安全法》，為數據資源的處理確立了原則與準則，需要在實踐中細化規范。以《數據安全法》等為例，2021年8月20日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議通過的《中華人民共和國個人信息保護法》標志著數字時代我國個人信息保護的有法可依，但相關職能部門還需制定個人信息保護的具體標準和規則。個人信息存儲處理技術的日新月異也帶給司法和執法諸多困難。值得注意的是，相關條文明確了數據主體對數據充分的控制權益，比如個人對個人的數據（信息）享有知情權、決定權、查閱權、復制權、更正權、補充權和刪除權等等，委托人應該充分遵從數據主體的意志。這些是社會資本處理數據（信息）應該遵循的基本準則。有的數字PPP項目對安全風險的應對是注重私營部門的道德品行，這顯然是不可靠的。此外，數字政府PPP項目安全風險的識別、（定量）評估及處置等鮮有可借鑒的先例，實踐中需要不斷探索調整。

三、PPP模式建設數字政府的案例研究

（一）案例概況

A市地理空間數據服務平臺建設項目是第四批國家級示范PPP項目，項目總投資8.86億元。項目建設內容包括五大部分：一是大地基礎控制。進一步完善地區連續運行參考站系統和似大地水準面精化工作。如加密新建約22座基準站，新建2座監測站，地面重力加密點54個，以及相關軟件的開發與升級等。二是地籍調查與測繪。對農村區域進行1∶500地籍圖測繪與權屬調查及數據入庫。依據農村地籍調查成果，建立農村地籍數據庫。三是基礎地理信息數據采集與制作。全區基礎地理信息數據采集，包括全區域建筑物單體模型建設。四是時空大數據云平臺建設。包括大數據基礎支撐云平臺、空間數據綜合管理平臺、高精度三維基準與位置服務平臺、時空信息服務平臺、國土資源應用平臺以及數據中心。五是大數據中心機房裝修及設備購置等。

項目具體目標是通過導航衛星連續運營參考站網加密和大地水準面精化，建立地區高精度地理空間基準;通過農村地籍調查、大比例尺地形圖測繪，采集生產地區基礎地理信息數據;通過對采集的地理信息數據進一步加工處理，建設地區基礎地理信息數據庫;通過開發地區時空信息云平臺及時空大數據中心，建成智慧時空信息基礎設施，為其他高階智慧項目奠定堅實的空間信息基礎。項目將在全面摸清A市基礎地理信息數據基本現狀的基礎上，對能夠接入共享服務平臺的系統或數據資源作統一的摸底與調查。對于已經建成的系統，尤其是承載動態信息和公共信息的系統，摸清其數據資源和接口調用方式，對于空間部分數據，進行數據接入的各項數據規范建設，統一時空基準，實現對歷史數據和多版本數據庫的管理。對于空間數據不足部分，進行補充建設。以建筑物三維數據及室內三維數據為數據源，開展高級應用。項目將為政府管理者與建設者提供翔實的基礎地理信息數據支撐服務，提升政府管理的標準化、信息化、精細化水平，為將來各種智慧應用提供翔實的數據基礎和分析手段，為地區規劃管理信息化、基礎設施智能化、公共服務便捷化、產業發展現代化、社會治理精細化創造條件。

（二）案例主要做法

A市行政公署授權地區國土資源局作為項目實施機構，并通過公開招標采購程序選擇社會資本。社會資本（控股90%）和政府授權本地國有平臺公司（參股10%）合資組建PPP項目公司。項目總體上采用BOT運作方式，合作期限30年（其中運營維護27年）。項目公司負責項目建設、融資、運營和維護，涉及地理空間數據的采集、開發及服務等。項目采用可行性缺口補助的回報機制，使用者付費部分主要針對企業和政府，如企業選址過程中需要的地理數據信息服務，農業項目的勘查、設計及規劃等。缺口性補助由市縣兩級財政共同分擔，項目建設如大地基礎控制、大數據中心云平臺建設、機房軟硬件及預備費等由市級財政承擔，市縣政府部門及其職能部門（如城市管理部門、旅游管理部門、水資源管理部門、扶貧部門等）為項目運營的主要收入來源。項目運營補貼為17年，后續項目公司（社會資本）需要自負盈虧。

為保障項目順利建設運營，政府部門通過機構調整、政策法規設置等措施建立項目運作良性機制。一是設立A市基礎地理信息中心，掛靠在項目公司，負責地理空間數據的管理核驗。具體包括地理空間信息的存儲、數據管理、地圖生產和數據應用等，履行地理空間數據的審核、入庫、保管、維護、出庫、更新及效驗等職能，保證核心數據的純潔性和鮮活性（原則上每年更新一次），建立數據提供登記管理制度等。二是改制地區國土資源勘測規劃院為有限公司，實行企業化運作，負責區域基礎地理信息數據的有償提供和社會化服務工作，嚴格管理數據信息向第三方提供或者轉讓。三是制定區域測繪管理辦法實施細則，對地區測繪行業統一管理。四是對項目公司（社會資本）的政策扶持與擴大投資激勵。

項目技術風險是IT行業技術高速發展所帶來的風險，表現為技術標準、技術路線、設備選型、工程質量和系統性能等風險，如對海量數據進行存儲和處理時的風險，網絡系統建設不到位、安全指標無法達到標準所產生的風險及數據不兼容等風險。由于技術未來發展前景不明，甚至某種程度上很難預測，風險很難規避。因此，在應對技術風險上，項目組本著項目的實際要求，選用合適、成熟的技術，避免那些雖然先進但并非項目必須且自己不熟悉的技術。重點關注項目所需技術但項目技術成員不具備或掌握不夠的技術風險，對相關人員開展好技術培訓工作，必要時尋求外包咨詢服務。

（三）案例的特點與不足

項目通過引進優質社會資本，創新數字政府建設投融資機制，平滑政府財政支出，緩解地方政府短期內財政支出壓力，特別是市縣兩級財政分別對項目公司建設運營承擔服務費用，增加了項目收入來源的保障。項目有效整合地理信息資源，避免數字政府建設中的信息孤島。市縣的住建、規劃、水利、農業、林業、畜牧、公安、交通等行業都會不可避免地涉及測繪工作，項目的實施有利于建立地理數據資源共享機制，避免重復建設，統一了基礎地理信息數據標準，提升了數據資源質量。項目的基礎數據庫與數據平臺為其他工作或管理活動提供了有力支撐。其他業務如數字經濟、社會治安、農業規劃、人文信息、智慧城市等的空間分析與決策機制都需要建立在地理信息基礎之上，從而實現政府治理和服務的空間化、動態化、可視化。項目通過引進專業的社會資本有效地降低了數字政府建設風險。社會資本新的技術與專業知識優化了項目投資和維護方案，先進的經營管理經驗保障了項目的高質量，提升了本地運維平臺的水平和能力。

案例項目可以在三個環節進一步完善：一是可以在運作方式上進一步精細化。PPP模式其實就是不同程度的私有化[6]，不同程度私有化對應不同的運作方式。雖然運作方式是BOT，但公共品或服務的控制權配置卻有多種，需要詳盡項目運作中的產權關系，細化項目運作規則，特別是涉及公共安全或敏感性強的公共數字信息資源，但項目在運作模式的描述上與傳統PPP項目相差不大。二是項目的市場化收入較少，項目公司收入大部分來源于政府。雖然付費主體分散在不同層級政府部門及不同職能部門，但總體上擠占了公共財政空間。項目收入來源主體應盡量拓展至企業甚至個人或通過其他途徑實現補償。三是政府對項目的監管與項目公司獨立性難以平衡。為了對項目運營過程實現監管，地方政府專門改制當地運維機構掛靠項目公司，而且還有對具體業務的負責，這顯然會影響項目公司運作中的專業性與獨立性。

四、結論與建議

數字時代，我國提出建設數字中國的戰略，數字政府的建設是其應有之意。PPP模式建設數字政府有其必要性，在合理開發利用數字資源、減輕政府債務負擔、分散數字政府建設風險及提升數字政府建設水平等方面都能發揮其應有的作用。建設數字政府是PPP模式運用的新領域，存在諸多挑戰。PPP模式的物有所值追求決定其適合的行業或領域，從公共品（服務）的特性來看，數字政府中的公共數據資源體系建設存在優先運用PPP模式的可能，案例研究支持了這一點。公共基礎數據的采集、篩選及存儲等不僅具有統一標準，而且技術相對簡單成熟，PPP模式下政企雙方合作的交易成本較小，合作效率易于保障。相對于傳統項目，數字政府項目PPP模式依然存在具體運作方式不精細、政府監管不合理、項目市場化收入較少及項目安全風險處置不當等諸多困難，導致PPP實踐中數字政府類項目占比很小。

為充分發揮PPP模式在創新公共品供給方式上的作用，同時滿足地方政府在數字政府建設中的需求，有必要完善PPP模式在數字政府建設領域的應用機制，探索PPP模式建設數字政府的有效路徑。首先，根據數字產品特性對政企合作具體運作方式作精細化規定。數字產品的快速更迭特點使得政企合作對產品（服務）的產出標準或詳細要求界定存在困難，從而影響社會資本效率、政府監管及績效考核等一系列行為。實踐中可以嘗試運用PPP模式調整機制盡量抵消數字技術變革對合作產生的負面影響，把數字系統的更新換代作為政企雙方再談判的觸發條件。當然要充分考慮其中的交易成本，否則PPP就失去了優勢。進一步明確政企合作模式中涉及的產權關系，以明晰合作各方的行為邊界。其次，借鑒案例中對技術風險的處置方式，盡量運用成熟的技術，重視對技術人員的培訓及項目的安全保障措施。嚴格控制項目公司（社會資本）的運營外包或委托運營行為，壓實風險承擔主體責任。再次，鼓勵項目公司增加市場化收入，在數字資源的商業化運用上進行挖掘和創新，探求與合作項目相關的商業項目，盡量減少政府支出負擔。最后，建立項目全過程監管機制，積極尋求第三方專業機構或專家的力量。設置與項目數字產品（服務）相關的考核指標或標準，發揮績效監管的作用。必要時限定投標社會資本的特性或政府方對敏感的項目進行控股。

參考文獻：

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[責任編輯、校對：葉慧娟]