政務大數據賦能政府治理現代化的邏輯、現實困境與調適對策

高志華 謝標

[摘? ? 要] 新興信息技術疊加的數字時代，數據資源已然成為社會發展的新動能，激發政務數據資源中蘊含的巨大價值是政府數字化轉型的著力點。要實現政務大數據對政府治理現代化的賦能，一是需要克服政務大數據歸集與存儲缺乏支撐、數據流轉中的鴻溝與孤島，以及數據應用不充分不智能的瓶頸;二是要在數據平臺建設、數據開放與安全保障、數智治理場景應用等方面不斷完善;三是要在基礎平臺統一規劃建設的基礎上，加快推進政務數據的開放共享，建立完善的數據安全制度和規范，促進數據流轉，充分運用先進算法和技術挖掘數據價值，推動數據決策因果性向相關性的范式轉移，實現政府治理的數字化、智能化。

[關鍵詞] 數字政府;政府治理;政務大數據;數據開放共享;數據流轉;數據平臺

[中圖分類號] C913.7? [文獻標識碼] A? [文章編號] 1002-8129（2021）12-0080-07

一、問題的提出

隨著新一代信息技術的縱深發展，大數據、人工智能等新興技術深刻地影響著經濟社會發展以及國家治理?！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出，“加快建設數字經濟、數字社會、數字政府，以數字化轉型整體驅動生產方式、生活方式和治理方式變革”[1]。當前，數字政府建設已成為引領我國國家治理現代化的先導力量[2]。數字政府建設強調以需求為導向的數字化轉型，推動政府治理理念創新和政府職能轉變，帶動治理體系的數字化協同，進而促成數字社會的全面發展[3]。

生產力決定生產關系，數字化技術通過改變信息的采集、傳遞和分析方式，提升了生產力水平，由此促成了治理體系所依賴的資源、組織形態和組織關系的改變。萬物互聯的大數據時代，數字政府建設離不開數據這個核心要素，實現政府治理現代化必須充分利用好政務大數據這個重要資源。數據是建設數字政府的基底，跨層級、跨部門、跨領域的數據歸集、交換、共享是政府治理現代化的新動能，政務大數據的智能化應用將推動政府治理“用數據說話、用數據管理、用數據決策、用數據創新”，真正實現基于大數據的政府治理能力的全面提升[4]。

二、政務大數據何以賦能政府治理現代化

大數據技術暗自催生了權力的轉移，未來誰掌握了數據，誰就掌握了主動權，當前世界各國紛紛將“大數據發展”作為國家戰略[5]。為了加快建設數字中國、數字社會、數字政府，2015年國務院印發了《促進大數據發展行動綱要》， 提出要充分利用政務大數據提升政府治理能力[6]。政務大數據一般是指政府在公共行政活動過程中及在履行行政職能過程中匯聚收集到的與公共管理活動有關的各類外部數據和政府部門內部的業務數據，涉及經濟、社會、文化等諸多領域[7]。從數據屬性來看，政務大數據涵蓋的信息類別多、來源范圍廣，政務大數據記錄了社會活動的方方面面，既有數量眾多的各級政府部門，還有水、電、氣等公共企事業單位;從數據質量來看，政務大數據準確性高，但是數據質量不高，政務大數據一般是由政府發起采集或借助政府資源才有權采集到的數據，內容比較真實，但是由于各地區各部門的信息技術發展水平不一致，技術手段和應用工具的差異導致各個數據源頭采用的數據記錄歸集的方式各不相同，數據格式繁雜，數據庫類型多樣，比如有些還在使用紙質文檔記錄，導致當前政務大數據的格式標準不一、質量不高[8]。充分利用好政府掌握的數據資源，打造政務大數據的全數據治理鏈，有助于全面提升政府治理能力，推進政府治理現代化。

（一）數據思維：提供政府治理新范式

政府治理思維范式的更新是治理模式創新發展的前提。傳統的電子政務模式雖然也利用了互聯網技術，但是對互聯網的理解過于簡單且流于形式，只是采用簡單的“+互聯網”模式，也就是僅僅把互聯網看成一個使用工具，這種相加而非融合的思想其實是滯后于時代的治理思維和治理模式[9]?！盎ヂ摼W+”將互聯網開放、透明、連接、共享、合作等思維理念和精神價值融合到政府治理全過程中，實現治理思維的范式更新和治理模式的變革重構。萬物互聯帶來了人類歷史前所未有的數據量，對政府的治理能力帶來新挑戰，政府需要及時、全面、有效地占有數據，清洗、過濾無效誤導信息，挖掘、分析數據中隱含的規律與信息，消除數據壁壘，促進數據流通，從而最大化地釋放數據價值。在大數據、云計算、人工智能等新興技術的加持下，政府可以借由政務大數據的歸集、分析和利用，不斷優化自身運作流程，提升公共服務。與此同時，政府還可以通過大數據的抓取和分析評估政策執行效能，解析公眾行為，更好地理解群眾對政府公共服務的需求。

（二）數字轉型：打造提質增效新常態

數字化轉型推動“提質增效”成為政府治理新常態[10]。國務院發布的《進一步深化“互聯網+政務服務”推進政務服務“一網、一門、一次”改革實施方案》中提出堅持聯網通辦是原則、孤網是例外，以集成提效能、以整合促便捷、以創新促精簡，要求加快構建全國一體化網上政務服務體系，通過政務服務“一網通辦”推動實現政府治理能力現代化[11]?！秶鴦赵宏P于加快推進全國一體化在線政務服務平臺建設的指導意見》中進一步強調建設全國一體化在線政務服務平臺的重要性，提出要積極推動政務服務從政府供給導向向民眾需求導向轉變[12]?！盎ヂ摼W+政務服務”并不是簡單地進行電子政務基礎設施建設，而是強調通過政府“放管服”改革和互聯網、大數據、人工智能等新興技術的深度融合促進政務服務的優化，推動政務服務的供給側改革。大數據技術賦能政務服務，在數據開放共享思維的引導下實現跨邊界的協同合作，從整體上優化政務服務能力，形成立體化服務格局，多元化服務渠道和服務內容，全面提高服務質量和效率，讓百姓少跑腿、數據多跑路，讓百姓像逛網店一樣辦“政”事。

（三）數據共享：形成協同治理新模式

數據的開放共享有利于推動大數據應用創新，發揮數據價值，釋放數字紅利。政務大數據共享是實現政務服務改革向系統性治理邁進的基礎條件，系統性需要整合與協同并舉，既強調整體性又強調協同性[13]。數據的流動方式決定著治理結構，依托技術優勢和平臺優勢充分發揮數字潛力，通過平臺主動抓取數據，促進數據在平臺的流轉共享，可以在全社會范圍實現資源有效調配，對協同治理起到重要支持作用[14]?？梢哉f，2020年暴發的新冠肺炎疫情是一場對數字時代政府治理模式和生產生活方式變革的全面預演[15]。在疫情防控期間，各地政府及時推出健康碼，健康碼實質采用的就是數據共享技術，其在疫情聯防聯控中起到的作用是顯而易見的。數據開放共享為建立中央到地方縱向協調、多部門橫向聯合的新機制，為構建協同治理的組織體系提供了有力支撐。數據共享、技術賦能，形成協同治理新模式，實現精細化管理和提供精準服務，有助于打造讓老百姓真正滿意的服務型政府。

（四）數據反哺：賦能科學決策新手段

李克強總理曾在2015年的國務院會議上強調指出：“運用大數據等現代化信息技術是促進政府職能轉變，簡政放權、放管結合、優化服務的有效手段”，并明確指出基于大數據應用的決策數據化是政府改革創新的重要內容[16]。數據是政府部門開展決策和行動的重要依據。大數據技術的核心功能之一就是數據清洗和數據挖掘，從海量數據信息中發現事物發展的隱含規律，發揮出數據的最大價值。當前各級政務各類線上線下政務服務平臺、內網辦公信息系統正是政務大數據匯集的中心，通過對這些數據進行分析整理，既可以降低了解民情真實情況的成本，輔助政府科學化系統化精準化決策，推進政府簡政放權和職能轉變，又能進一步挖掘政務服務需求，從而將社會的多元訴求整合到政府的治理框架中。運用大數據技術，通過迭代升級深度挖掘算法，得出對于問題結構與邏輯性的多維認識，形成一個上層完整、下層活躍的有機體，為政府決策、研判、危機處置提供有力支持。

三、政務大數據賦能政府治理的現實困境

政務大數據的數據來源極其豐富，政務大數據平臺的建設和普及應用加速了多元數據的匯聚整合。我國已發布《促進大數據發展行動綱要》，但各級政府在數字政府建設進程中的政務大數據治理方面仍存在一些問題。根據大數據全周期管理理論，數據管理重點涉及“匯”“存”“轉”“用”四個方面，即數據的匯集、存儲、流轉和應用。從大數據全周期管理的視角展開，探析當前政務大數據在賦能政府治理的過程中存在的障礙和面臨的挑戰。

（一）政務大數據的歸集與存儲缺乏支撐

數據資源是數據治理的“底座”，政務大數據的歸集是數據治理中一項十分基礎且重要的工作。相較于世界發達國家，我國的數字政府建設起步較晚，且各地區發展不平衡。不同地區政府、不同部門在不同時期先后建立了自己的信息化系統，各級政府通過這些政務平臺沉積了大量與政府運行和公眾生產生活息息相關的數據，這些數據需要歸集到統一的“數據池”中，才有進一步進行有效數據挖掘的可能。當前我國各級政府的“互聯網+政務”平臺建設發展還缺乏強有力的數據庫支撐，尤其是來自各地、市、區級政務數據資源的匯聚與整合。盡管我國政府信息化建設已經取得一定成效，但是由于規劃建設的標準不統一，數據庫多樣、數據格式繁雜，系統之間缺乏互聯互通，形成了一個個數據孤島，隔斷了業務之間的內在聯系，致使豐富的數據資源難以匯集共享。

數據中心是政務大數據的歸集和存儲基石。在國家戰略和技術發展的推動下，各地區都在積極建設數據中心。但是我國地區發展差異較大，各地基礎設施建設、數字要素資源分布不同，現實操作中蜂擁而上式或一刀切式的數據中心建設模式都不可取[17]。當前我國數據中心建設各自為政，沒有發揮協同作用，造成了一定程度的重復建設。而且早期建設中以單一功能的數據中心居多，協同性數據應用中心較少。信息系統建設的雜亂多樣、數據中心的失序發展，導致互聯互通難度增加，也使得當前的信息基礎設施建設并不能完全有效地發揮對政務大數據歸集和存儲的有力支撐作用。

（二）政務大數據的流轉存在鴻溝與孤島

數據共享意識薄弱是造成政務大數據流轉存在阻滯的重要原因之一。政府大數據開放共享的理念共識，是促進數據共享的思想基礎。但一些政府部門還沒有形成“數據公有”“共享增值”的新理念。從數據的價值流動中呈現，有些領導干部對大數據時代新的發展模式不甚了解，沒有充分認識到數據的價值。一些政府部門出于對本部門利益、權力等因素的考慮，將政府數據資源部門化、專屬化、利益化，對數據開放共享表現出一定的抵觸情緒，封閉保守的思想制約著政府大數據的開放共享。

數據開放共享的制度保障和技術支撐不足則是造成政務大數據流轉存在阻滯的另一個重要原因。當前的政策文件主要還是從宏觀和頂層設計的角度對政府數據開放共享進行規定，各級政府在實際推進過程時缺乏數據開放的具體法規制度作支撐。有些政府部門為了不承擔數據開放后因數據質量、隱私泄露等問題所帶來的安全隱患和麻煩，寧可不開放數據。政務平臺中沉淀著的大量數據并沒有被完全充分地利用起來，公用信息與保密信息的界限不明，數據價值無法確定，在全國范圍內還未形成廣泛利用政府大數據資源的態勢?？鐚蛹?、跨系統、跨業務導致的信息孤島依然是數字政府治理的“瓶頸”所在，數據“護城河”“隔離帶”仍然存在。

（三）政務大數據的應用仍不充分不智能

數據會越用越多，也會越用越有價值。各級政府通過各類政務平臺和業務系統的導流，已經沉積了大量的政務數據，但是這些政務數據并沒有被充分利用。有些政府部門建設了政務服務平臺，通過平臺實現了材料電子化，但由于這些數據信息未能集中在統一的數據池中統一管理，且對各部門數據開放共享程度沒有關聯統籌，導致辦事主體在不同業務部門辦理事項時，無法調用曾經提交過的材料，辦事主體材料反復提交現象依然存在。

當前各級政府正逐步地認識到數據蘊含的巨大價值，但還沒有充分的技術手段和制度保障，通過技術賦能喚醒“沉睡”的政府大數據。人工智能需要大數據的喂養，越投喂越智能，政府大數據是智能治理的基礎，但是目前還沒有積極開發和豐富基于大數據的智能場景應用，缺少通過智能化手段提高輔助科學決策和預測的能力，使得政務大數據的價值并未充分展示。

四、政務大數據賦能政府治理的調適對策

面對政務大數據治理過程中存在的問題和挑戰，政府亟須在基礎平臺統一規劃建設的基礎上，加快推進政務數據的開放共享，建立完善的數據安全制度和規范，促進數據流轉，充分運用先進算法和技術挖掘數據價值，推動數據決策因果性向相關性的范式轉移，實現政府治理的數字化、智能化。

（一）平臺支撐實現數據資源有效歸集

統籌政府大數據中心建設。數據不能脫離設施平臺而存在，數據中心是實現數據資源的有效歸集和存儲的重要基礎設施。數據中心的建設在我國發展實際中采用的是自下而上的模式，然而這種模式存在重復建設、互聯互通困難等弊端。隨著新技術不斷推進數據中心基礎架構的演化，越來越多的服務器、存儲、網絡、負載均衡、操作系統、中間件、數據庫等基礎軟硬件相互融合，虛擬化、云計算、容器、分布式存儲、超融合一體機等新技術、新產品將推動未來數據中心的飛躍發展。原來各自為政的建設方式顯然不能適應新發展形式。政務大數據中心必須采用自上而下、統籌規劃、統一建設的方式。在國家層面或在省級層面，建立統一的存儲和算力體系。從全局性整體性安排，建設省級數據倉庫、市（區）級數據資源池，并對各地區數據中心的建設進行指導，減少重復建設和無效投入。比如原則上不應再審批部門獨立建設機房， 現有各部門、各市縣數據中心逐步邏輯整合或物理遷移并入省級及以上政務數據中心。要以建設集約化“政務云”平臺為導向，通過整合利用各類數據信息資源，加速政府自身的數字化轉型。形成數字政府建設一盤棋，這既有助于數據中心實現差異化、互補化、協同化、規?；l展，又可以在統一標準和架構下實現數據流轉，為數據的共享奠定堅實基礎。

實現政務服務平臺互聯互通。國家政務服務平臺于2018年4月正式啟動建設，標志著致力于推動跨地區、跨部門、跨層級“一網通辦”的全國一體化政務服務平臺建設按下了“快進鍵”，各地區都在積極推進與國家政務服務平臺的對接。與國家政務服務平臺的對接應在省級層面展開統籌管理，為各部門和各市縣提供統一規范、安全可靠、充分共享的大數據開發應用工具和環境。在與國家政務服務平臺的互聯互通的同時完成省、市縣、鄉鎮、行政村四級覆蓋，以與國家平臺的對接為契機，完成各地區各部門政務服務所使用的業務系統與省級政務平臺的對接。根據省級政務平臺對接方案，開發數據共享交換接口，實現跨部門事項協同辦理。利用平臺實現各部門、各地區數據的流通，實現各辦事節點數據的匯集，并利用匯集的數據及時發現各類行政事項審批辦理過程中繁復的流程、冗余的環節等各類政務服務中存在的問題。利用平臺入口歸集的政務大數據，通過深度數據挖掘和數據分析，提供優化政務服務流程的方案，再進一步反哺平臺服務流程，打造智能化政務服務體系。真正實現黨中央和國務院對政務服務提出的要求，即“政務服務流程不斷優化，全過程留痕、全流程監管，政務服務數據資源有效匯聚、充分共享，大數據服務能力顯著增強”[18]。

借助數據中臺融合多源數據。數據中臺是一種以數據為核心的技術與營運架構，推動處于同一生命周期內的數據進行聚合、治理、應用，其核心是解決數據內外連接能力和數據共享服務能力不足的問題[19]。數據中臺就像是“互聯網+政府服務”的心臟，數據就像是“互聯網+政府服務”的血液。數據中臺技術采用集約化原則，能夠最大限度梳理整合共性業務、功能、信息系統，避免重復散建，能夠規范整合各地區政務平臺體系，實現基層服務網點與政府平臺信息資源的無縫對接，將不同公共部門提供的服務統一組織和整合，滿足跨地區跨網絡電子認證的一般需求，可以實現通過單點登錄的方式向公眾提供訪問渠道，以及在公眾辦理完事項后根據系列事項之間的強相關性向公眾推送后續事項的鏈接。借鑒電子商務的發展歷程和用戶的網購體驗，當政務平臺累積了大量數據后，通過中臺技術就可以給公眾和企業提供個性化和主動化的政務服務。

（二）數據共享加強政府治理協同能力

加強法規政策制度供給。近年來，隨著我國逐步重視數據資源的開放共享，《促進大數據發展行動綱要》《國家信息化發展戰略綱要》等文件相繼出臺，要求大力推動政府信息系統和公共數據互聯開放共享?！秶艺招畔⒒椖拷ㄔO管理辦法》《政務信息資源共享管理暫行辦法》等相關辦法在政府數據治理結構上進行了必要的補充和完善?！吨腥A人民共和國數據安全法》對政務數據安全與開放在宏觀層面提供了法律保障。但是，關于數據采集、存儲、共享、開放和利用等各環節涉及的各主體權利義務關系及責任等仍然缺乏明確的制度規范。需要建立健全數據開放動態調整機制，明確數據開放共享的內容范圍、方式途徑、監督保障、法律責任等，健全平臺運營、事項管理、業務協同等方面的制度規范。

建立完善政務信息資源數據庫。錨定省級平臺建立統一的數據標準，制定數據導入、訪問、更新的接口技術規范，讓數據收集和交換的過程有章可循、有據可依，構建非結構化數據庫、歷史數據庫，為數據的追蹤溯源提供依據。編制公共信息資源庫信息資源目錄，為各部門使用公共信息資源庫信息資源提供指引。完善基礎庫、主題庫、業務庫的建設，歸集各部門有價值的信息資源，豐富數據庫的數據種類和內容。

建立完善政務數據開放和數據共享交換體系。制定政務信息資源清單，實現數據的統一管理、統一認證和統一交換。制定數據交換標準，確定交換方式，采用集中與分布相結合的方式，進行政務數據信息資源交換服務。優先推動文化、教育、就業、社保、安監、質監、食藥監、醫療、交通、氣象、農業、企業登記監管等相關領域的政府數據集向社會開放。制定相應的數據資源管理辦法，明確數據共享、更新的機制和審批主體、流程等。明確數據更新標準和原則，對數據資源庫中的信息進行及時更新，確保數據質量和實效性。明確數據使用權限和范圍，對數據使用單位、使用人員進行分級授權，對數據的開放使用范圍進行合理授權。

建立完善政務數據信息安全防護體系。強化信息安全基礎設施建設，有效防御網絡攻擊，保障數據安全。按照國家信息安全等級保護標準的要求，建立嚴格的身份認證和責任認定下的等級授權機制操作流程，各部門根據授權訪問所需的信息資源，進行開發利用，確保數據安全和平臺系統運行安全。從數據脫敏、數據安全、環境安全及數據授權管理等方面進行安全管理，確保政府數據的安全性及可控性。采取分級授權、數據使用留痕、日志管理等技術手段，實現數據安全的可追溯。

（三）應用拓展豐富政府治理的數字化場景

拓展基于大數據的服務應用渠道和場景。運用大數據技術推動政務服務的供給側改革，打造“互聯網+政務服務”的網絡協同場景。平臺不是網站，而是一個協作生態，平臺上的用戶越多，產生的數據就越多，積累的用戶數據越多，平臺就可以提供更為精準的服務，進而形成正反饋的“飛輪效應”。因此，政府需要大力拓展政務服務端的建設，方便用戶使用，便于積累更多數據。為辦事民眾和企業提供服務的更多入口，包括線下的辦事大廳、線上的政務服務平臺和移動端App，以及微信小程序等其他社會化應用的服務端，通過多源入口平臺匯聚大量數據，方便為公眾提供服務。全面開放智慧應用場景，打造智慧云腦，并將云腦的觸角向基層延伸，優化數字化網格管理，豐富群眾參與基層治理的方式和渠道，探索“數字化+群眾路線”治理新模式。

打造基于政務大數據的“互聯網+智慧監督”。建立基于大數據的電子監督體系，從數據完整性、內容規范性、流程合法性等各個維度完善監督機制，實現對政務服務運行的智能化管理。建立城市運行監測中心，監測基于各部門對接的數據及大數據平臺匯聚的數據，通過構建區域運行關鍵體征指標體系，實現政務、交通、城管、消防、醫療等城區運行體征指標數據以及重點區域、城管問題、突發事件、非緊急救助等信息的在線監測。通過設置對應的業務專家閾值對潛在風險或具體問題進行預警告警，進而實現對區域運行各類具體場景、事件、指標的實時監測和趨勢預測分析。

推進基于大數據的應急指揮體系建設。建立城市應急指揮中心以及各街道聯動的應急指揮體系，實施突發事件風險預警、應急處置決策支持等大數據應用。實現基于數據決策引導社會聯動，加強高清視頻監控、車輛抓拍、物聯網和身份證信息讀取等各類數據的采集，實現社會治理、交通物流、視頻監控、互聯網等涉及城市安全的數據有效整合共享，社會整體聯動應用。打通政法部門與其他部門的數據壁壘，大力推進大數據在反恐、維穩工作中的應用，完善反恐維穩、治安防控、安全管控、應急處置、搶險救援等應用功能，著力提升政府職能部門的社會治理能力和水平。

構建基于大數據分析的網絡輿情監控體系。網絡輿情治理應秉承“大數據觀”，隨著政務平臺的普及推廣，公眾的參與意識也越來越強，城市留言板、市長熱線、政務服務好差評等平臺模塊給了公眾意愿表達和利益訴求的渠道，同時增加了輿情管理的復雜度。這些數據對于政府收集民意動態發揮重要作用，政府需要運用大數據的方法和技術去分析輿情數據，改變傳統網絡輿論引導的滯后性，通過數據清洗、實時分析、算法建模、深度學習，模擬仿真實際網絡輿情的演變過程，實現輿情發展的分析研判和預測預警，有助于政府及時展開輿情引導，提高政府對突發輿情事件的應對和處置能力。

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[責任編輯：汪智力]